CE-SECCION PRIMERA-25000-23-24-000-2000-00616-01(8820)-2005

PLANTA DE PERSONAL - El acto que la modifica es de carácter general con efectos particulares al suprimir cargos / INTERPRETACION DE LA DEMANDADe nulidad como de restablecimiento: caducidad El Decreto 519 de 10 de agosto de 1999, “Por el cual se modifica la planta de personal del Departamento Administrativo de Acción Comunal Distrital”, emanado del mismo funcionario, también tiene el carácter de acto administrativo general, pero con claros efectos particulares. En este caso, de los hechos de la demanda y del concepto de la violación fácilmente se advierten dichos efectos en relación con el actor, en la medida en que a través del mismo se suprime la planta global de cargos de dicha entidad; y se dispone que a los funcionarios inscritos en el escalafón de carrera administrativa que se les suprima el cargo “en el presente decreto”, así reza expresamente la norma, se les aplicará el régimen legal contenido en la Ley 443 de 1998 y en los Decretos 1572 y 2504 de 1998, en relación con el derecho que les asiste para optar por ser indemnizados o por ser incorporados en un empleo equivalente. Es cierto que en este caso el actor instauró acción de simple nulidad frente a ambos Decretos y a pesar de que no formuló petición de restablecimiento alguna, resulta claro que en lo que toca con el Decreto 519 de 10 de agosto de 1999, en el evento de que se declare su nulidad habría un restablecimiento del derecho respecto de las personas a quienes les fue suprimido el cargo, razón por la que la demanda en su contra procede mediante el ejercicio de la acción consagrada en el

artículo 85 del C.C.A., lo cual impone que se examine lo concerniente al ejercicio oportuno de la acción. En aplicación del principio de la prevalencia del derecho sustancial se puede acometer el estudio de la demanda acudiendo a la figura de la inaplicación del acto de contenido general, y la decisión estimatoria o no del acto de efectos particulares, tesis esta adoptada por la Corporación en reiterados pronunciamientos. Conforme lo observó el Tribunal este Decreto 519 fue comunicado al actor el 19 de agosto de 1999. De tal manera que la demanda presentada el 12 de septiembre de 2000 resulta extemporánea, a la luz del artículo 136 del C.C.A.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de abril de dos mil cinco (2005) Radicación número: 25000-23-24-000-2000-00616-01(8820)

Actor: HENRY CASTILLO RODRÍGUEZ

Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ Referencia: APELACIÓN SENTENCIA Se decide el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de 5 de diciembre de 2002, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que se inhibió de hacer pronunciamiento de fondo respecto del Decreto 519 de 10 de agosto de 1999, y denegó las pretensiones de la demanda, en relación con el Decreto 458 de 15 de julio del mismo año.

I-. ANTECEDENTES I.1-. El ciudadano HENRY CASTILLO RODRÍGUEZ, por medio de apoderado y en

ejercicio de la acción de nulidad, consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tendiente a que, mediante sentencia, se declare la nulidad de los Decretos núms. 458 de 15 de julio de 1999 y 519 del 10 de agosto del mismo año, expedidos por el Alcalde Mayor de Bogotá, por los cuales se modifica la estructura organizacional del Departamento Administrativo de Acción Comunal Distrital y se determinan las funciones de sus dependencias; y se modifica la planta de personal de dicho Departamento. I.2-. El actor señaló como violados los artículos 84 del Código Contencioso Administrativo y 41 de la Ley 443 de 1998. Fundamentó el alcance de la violación así: 1º: Estima que los Decretos acusados contravienen lo señalado en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, pues en su forma son manifiestamente irregulares, ya que la Ley exige motivación de los actos administrativos que modifiquen las plantas de personal de las entidades públicas, tal como está contemplado en la Ley 443 de 1998, artículo 41. Manifiesta que el Decreto núm. 458 de 15 julio 15 de 1999, no tiene motivación y el Decreto 519 de 10 de agosto de 1999 se remite al Decreto 458, que no indica realmente las razones, causas, fundamentos, hechos ni derechos, lo que impide considerar que tenga motivación. Sostiene, igualmente que los Decretos acusados no obedecen a un estudio; ni son serios, por lo cual la reestructuración constituye una verdadera vía de hecho, en

donde al parecer se desarrolla una clara violación de la ley y el procedimiento. 2°: Afirma que, además del evidente vicio de forma irregular y de la manifiesta ilegalidad, los Decretos cuestionados se expidieron con abuso y desviación de poder; que tales actos no querían mejorar la administración del Distrito, sino simplemente prescindir de los “funcionarios claves” en la entidad, para sustituirlos por servidores que estuvieran a órdenes de las directivas, en forma “dócil”, en funciones importantes como el manejo presupuestal y orientación jurídica. 3°: Manifiesta que los actos acusados violan el debido proceso consagrado en la Constitución Política, porque al carecer de motivación impidieron la defensa, impugnación y el control general sobre los mismos; además de que no se ubicó al actor en el cargo que ordenaba la Ley; no fue real la actividad realizada por la Administración Distrital para su reubicación y los estudios técnicos realizados no se desarrollaron a la luz de lo preceptuado por el artículo 41 de la Ley 443 de 1998. I.3-. El Distrito Capital de Bogotá, al contestar la demanda se opuso a la prosperidad de sus pretensiones aduciendo, en síntesis, que los Decretos demandados fueron expedidos teniendo como base las facultades claras y precisas conferidas al Alcalde Mayor del Distrito Capital por los artículos 55, inciso 2o y 38, numeral 6 del Decreto Ley 1421 de 1993, dictado con base en las atribuciones que le confirió al Presidente de la República el artículo 41 de la Constitución Política y por la Ley 27 de 1992.

Estima que de lo anterior se desprende que no es claro el concepto de violación de las normas indicadas en la demanda, toda vez que la misma parte de una serie de presunciones, suposiciones y conclusiones, frente a las cuales se contraponen las facultades claras del Alcalde Mayor para la supresión de cargos e indemnización a los funcionarios cesantes. II-. FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA El a quo se declaró inhibido respecto del Decreto 519 del 10 de agosto de 1999 , por cuanto estimó que en este caso se están demandando simultáneamente dos actos administrativos: uno de carácter general y el otro de aquellos que la jurisprudencia ha llamado acto general con efectos particulares, que es el que ha podido causar un perjuicio al actor, como ocurre con el Decreto 519 de 10 de agosto de 1999, a través del cual la Administración suprimió, ente otros cargos, el desempeñado por él. A su juicio, se presentó una indebida acumulación de pretensiones, por cuanto se trata de actos que tienen un tratamiento procesal diferente, pues mientras frente al primero se busca la defensa del orden jurídico, respecto del segundo además de la simple nulidad se persigue de manera implícita un restablecimiento del derecho; que pese a ser tramitados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por su finalidad, corresponden al ejercicio de acciones diferentes, no ajustándose así la demanda a lo previsto en el artículo 82 del Código de Procedimiento Civil. Aduce, en aplicación de la Teoría de los “Móviles y los Fines”, que en el caso materia de estudio si bien aparentemente se pretende la simple nulidad, la consecuencia de

la declaratoria de nulidad debe ser el restablecimiento del derecho al actor para hacer efectivo el “STATU QUO”, es decir que la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho, que debió proponerse en el término previsto en el artículo 136, inciso 2º, del Código Contencioso Administrativo; empero que como el Decreto 519 de 10 de agosto de 1999 fue comunicado al actor el 19 del mismo mes y año, la demanda presentada el 12 de septiembre de 2000 resulta extemporánea. En ese orden de ideas, el Tribunal centró su estudio frente a la legalidad del Decreto 458 del 15 de julio de 1999, y al analizar los cargos consignados en la demanda, estimó que los mismos apuntaron a desvirtuar la legalidad del Decreto 519 de 10 de agosto de 1999, que fue el que ocasionó malestar al actor, ya que con el Decreto 458 no se reformaba la planta de personal, por lo que no le era aplicable el contenido del artículo 41 de la Ley 443, como quiera que los estudios técnicos allegados y de los que encuentra inidóneos el actor guardan relación con el Decreto 519. Consecuente con lo anterior, denegó las pretensiones de la demanda en relación con el mencionado Decreto 458. III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO El actor adujo como motivos de inconformidad, en esencia, los siguientes: Que la sentencia recurrida contraviene el artículo 230 de la Constitución Política que dice que los jueces en sus decisiones solamente están obligados por el imperio de la ley, pues dejó de aplicar el parágrafo 2° del artículo 39 de la Ley 443 de 1998 y el

artículo 41, ibídem, al señalar que prima el Decreto 1421 de 1993. Sostiene que no son válidas las apreciaciones del Tribunal frente a la indebida acumulación de pretensiones, pues conforme al parágrafo 2 del artículo 39 de la Ley 443 de 1998, la caducidad establecida en el Código Contencioso Administrativo para instaurar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se contará a partir de la declaratoria de nulidad del acto administrativo que originó la supresión del empleo. Estima que tampoco es válida la apreciación del a quo en cuanto a que no es posible aplicar al Decreto 458 de 1999 la previsión del artículo 41 de la Ley 443 de 1998, porque éste no reforma la planta de personal, pues dicho Decreto dice “modificar la estructura organizacional”, lo cual tiene la misma connotación que “modificar la planta de personal”. Por último, sostiene que la única motivación es una remisión a un acto que no tiene motivación debiéndola tener; que un acto evidentemente reforma la planta y el otro concreta esa tarea y ni el no ni el otro están motivados, como lo exige la Ley 443 de 1998, con el fin de preservar los derechos de los empleados de carrera. IV-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO En la etapa procesal correspondiente la Agencia del Ministerio Público en su vista de fondo se mostró partidaria de que se confirme la sentencia apelada, por lo siguiente: Tuvo en cuenta que frente a la nulidad del Decreto 458 de 1999, la inconformidad

del actor radica en que en su expedición no se le dio aplicación a lo establecido en el artículo 39, numeral 2° y 41 de la Ley 443 de 1999, y por el contrario, se sustentó en el Decreto 1421 de 1993 de inferior categoría a la ley; y en su opinión, no sobra advertir que el Decreto 1421 de 1993, que contiene el Estatuto Orgánico de Bogotá, Distrito Capital, tiene su origen en normas de carácter superior cuyo cumplimiento y observancia se realizó a través del mismo Gobierno Nacional lo cuál implica considerarlo como de naturaleza legislativa, de aplicación preferente en la vida y organización del Distrito Capital frente a cualquier otra disposición legal. Por otra parte, estima que no es cierto, como lo pretende presentar el accionante, que el Decreto 458 de 1999, contenga una modificación a la planta de personal. V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA El Decreto 458 de 15 de julio de 1999 “Por el cual se modifica la estructura organizacional del Departamento Administrativo de Acción Comunal Distrital y se determinan las funciones de sus dependencias”, expedido por el Alcalde del Distrito Capital de Bogotá, por su contenido, es un acto administrativo de carácter general. De otra parte, el Decreto 519 de 10 de agosto de 1999, “Por el cual se modifica la planta de personal del Departamento Administrativo de Acción Comunal Distrital”, emanado del mismo funcionario, también tiene el carácter de acto administrativo general, pero con claros efectos particulares. En este caso, de los hechos de la demanda y del concepto de la violación fácilmente se advierten

dichos efectos en relación con el actor, en la medida en que a través del mismo se suprime la planta global de cargos de dicha entidad; y se dispone que a los funcionarios inscritos en el escalafón de carrera administrativa que se les suprima el cargo “en el presente decreto”, así reza expresamente la norma, se les aplicará el régimen legal contenido en la Ley 443 de 1998 y en los Decretos 1572 y 2504 de 1998, en relación con el derecho que les asiste para optar por ser indemnizados o por ser incorporados en un empleo equivalente. Es cierto que en este caso el actor instauró acción de simple nulidad frente a ambos Decretos y a pesar de que no formuló petición de restablecimiento alguna, resulta claro que en lo que toca con el Decreto 519 de 10 de agosto de 1999, en el evento de que se declare su nulidad habría un restablecimiento del derecho respecto de las personas a quienes les fue suprimido el cargo, razón por la que la demanda en su contra procede mediante el ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., lo cual impone que se examine lo concerniente al ejercicio oportuno de la acción. En aplicación del principio de la prevalencia del derecho sustancial se puede acometer el estudio de la demanda acudiendo a la figura de la inaplicación del acto de contenido general, y la decisión estimatoria o no del acto de efectos particulares, tesis esta adoptada por la Corporación en reiterados pronunciamientos. En lo concerniente al Decreto 458 de 15 de julio de 1999, cabe observar que le asiste razón al Tribunal en cuanto considera que no le son aplicables las

disposiciones de la Ley 443 de 1998 que cita el actor, pues de su contenido no se infiere la modificación de la planta de personal. En su encabezado se cita como fundamento el artículo 55, inciso 2º, del Decreto Ley 1421 de 1993, norma esta que faculta al Alcalde para determinar la estructura organizacional de las dependencias del Distrito, que es lo que a través del mismo se hace, cita esta que constituye la motivación que se echa de menos. Por esta razón no es viable su inaplicación. Ahora, en lo que atañe al Decreto 519 de 10 de agosto de 1999 que, como ya se dijo, es de contenido general pero con efectos particulares, en la medida en que a través del mismo se suprime la planta global de cargos de dicha entidad; y se dispone que a los funcionarios inscritos en el escalafón de carrera administrativa que se les suprima el cargo se les aplicará el régimen legal contenido en la Ley 443 de 1998 y en los Decretos 1572 y 2504 de 1998, en relación con el derecho que les asiste para optar por ser indemnizados o por ser incorporados a un empleo equivalente, su impugnación se gobierna por las disposiciones previstas para la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Conforme lo observó el Tribunal este Decreto 519 fue comunicado al actor el 19 de agosto de 1999. En efecto, se lee a folio 413 del expediente, un escrito dirigido por el actor a la Directora del Departamento Administrativo de acción Comunal Distrital, en el cual expresa: “ Santa Fe de Bogotá. D.C., agosto 20 de 1999: Respetada doctora Claudia Nayibe:

En respuesta a su comunicación de fecha agosto 19 corriente, en la cual pone en mi conocimiento el Decreto 519 de agosto 10 de 1999, mediante el cual se modifica la planta de personal del DAACD, de manera atenta le expreso mi voluntad de optar por tener un trato preferencial para ser incorporado a un empleo equivalente al que hasta la fecha venía desempeñando como titular...” (negrilla fuera de texto). De tal manera que la demanda presentada el 12 de septiembre de 2000 resulta extemporánea, a la luz del artículo 136 del C.C.A. Ahora, admitiendo, en gracia de discusión, que en este caso el acto administrativo a partir del cual deba contarse el término de caducidad, sea el que le comunica al actor que por haber transcurrido el término de 6 meses indicado en el artículo 39 de la Ley 443 de 1998 y no haber sido incorporado a otro cargo en la planta de personal, opción esta escogida por aquél, se procederá al pago de la indemnización correspondiente, la acción también estaría caducada, como quiera que tal comunicación se produjo el 3 de marzo de 2000 (folio 414) y la demanda presentada el 12 de septiembre resulta extemporánea a términos del artículo 136, numeral 2, del C.C.A. Lo anteriormente reseñado conduce a la Sala a confirmar la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A CONFÍRMASE la sentencia apelada. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 28 de abril de 2005.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO