CE-SECCION PRIMERA-25000-23-24-000-2001-00166-01-2005

AVALUO CATASTRAL - Legalidad al tener en cuenta al decidir los avalúos presentados por el actor / CLUB EL NOGAL - Legalidad del avalúo catastral La controversia se centra en establecer si en el procedimiento utilizado por la Administración para determinar el avalúo practicado al inmueble de la actora para los años 96, 97 y 98 se garantizó o no el debido proceso y el derecho de defensa; si estuvo o no ajustado a derecho; y si se vulneró o no el principio de equidad. La revisión se sustenta en el hecho de que el inmueble fue revaluado catastralmente por una suma muy superior a la que le correspondía realmente de acuerdo con sus características físicas, de uso, factor de comercialización y ubicación; y anexó como prueba el avalúo comercial realizado por la firma Ricardo y Rafael Núñez y Cía. Ltda. El Departamento Administrativo de Catastro Distrital, mediante la Resolución 86754 de 3 de diciembre de 1998 confirmó los avalúos para el predio de propiedad de la actora, así: “Carrera 7 78-70 Avalúo vigencia $25’311.478.000–1998; $21’820.240.000-1997; $18’491.729.000-1996. Para adoptar dicha decisión, el Departamento Administrativo de Catastro Distrital, consideró: “El avalúo que figura incorporado para la vigencia de 1993 es resultado de aplicar los valores unitarios para terreno y construcción establecidos con la Resolución 919 de 1992 del DACD, la cual está actualizada para vigencia 1998 con los incrementos de ley.(...). Teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto se procedió a realizar la respectiva investigación económica, teniendo como resultado que los valores unitarios están

acordes con el comportamiento del mercado inmobiliario para este tipo de inmuebles y con las características propias de los predios que conforman una sola unidad arquitectónica (Club EL Nogal) por lo cual se propone confirmar los valores unitarios existentes en los archivos del Departamento”. Lo anterior pone de manifiesto que los avalúos a que alude la actora sí fueron tenidos en cuenta por Catastro Distrital. Tan así es que el Jefe de la Oficina Jurídica de Catastro Distrital, al resolver el recurso de apelación abrió a pruebas el proceso y ordenó remitir el expediente a la División de Formación y Estudios Económicos para que fuera analizado el avalúo comercial presentado por la firma Corporación Lonja de Propiedad Raíz de Bogotá, y que, así mismo, se revisaran las vigencias 1996, 1997 y 1998.A juicio de la Sala, el hecho de que no se hubiera acogido el criterio plasmado en los avalúos aportados por la actora, no significa violación del derecho de defensa o de contradicción.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá D.C., nueve (9) de junio de dos mil cinco (2005) Radicación número: 25000-23-24-000-2001-00166-01

Actor: CORPORACION CLUB EL NOGAL

Demandado: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE CATASTRO DISTRITAL Referencia: APELACION SENTENCIA Se decide el Recurso de apelación, oportunamente interpuesto, por la actora, contra

la sentencia de 13 de febrero de 2003, proferida por la Sección Primera, Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. I-. ANTECEDENTES I.1-. La Corporación Club El Nogal, por medio de apoderado, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tendiente a que mediante sentencia, se hicieran las siguientes declaraciones: Que es nula la operación administrativa por medio de la cual se confirmó ilegal e incorrectamente el avalúo catastral del inmueble ubicado en la carrera 7a núm. 78-86 (antes 78-70) de Bogotá, identificado con la cédula catastral 77 4 17, por los años 1996 a 1998, operación que comprende los siguientes actos: a) La Resolución núm.86754 de 3 de diciembre de 1998, expedida por la Jefatura de Conservación Zona Centro del Departamento Administrativo de Catastro Distrital, por medio de la cual se resolvió la solicitud de revisión del avalúo. b) La Resolución núm. 45916 de 23 de mayo de 2000, expedida por la Jefatura de Conservación Zona Centro del Departamento Administrativo de Catastro Distrital, por medio de la cual se resolvió la solicitud de revisión del avalúo. c) La Resolución núm. 1094 de 21 de septiembre de 2000, expedida por la Dirección General del Departamento Administrativo de Catastro Distrital, por medio de la cual se resolvió el correspondiente recurso subsidiario de apelación.

Que, a título de restablecimiento del derecho, se proceda a la revisión del avalúo solicitado a la Administración Distrital; y se ordene retirar los avalúos catastrales determinados oficialmente para los años 1996, 1997 y 1998 y, en su lugar, registrar los avalúos que resulten del presente proceso. I.2. En resumen, los hechos que interesan al proceso, son los siguientes: -. El avalúo catastral del predio ubicado en la carrera 7a núm. 78-86 (antes 78-70), e identificado con la cédula catastral 77 4 17 para 1995 era de $ 795’781.000.oo; para el año 1996, en que se tuvo en cuenta la construcción, el avalúo catastral se incrementó desmesuradamente. -.El 20 de octubre de 1997, la demandante, con base en el artículo 9o de la Ley 14 de 1983, solicitó al Departamento Administrativo de Catastro Distrital, la revisión del avalúo catastral fijado para el predio anteriormente mencionado por el año de 1996 y vigencias posteriores, por considerar que el mismo no se ajustaba a las características y condiciones actuales del predio. La solicitud de revisión del avalúo fue resuelta por el Departamento Administrativo de Catastro Distrital, Jefatura de Conservación Zona Centro, a través de la Resolución 86754 de 3 de diciembre de 1998, que negó la solicitud y confirmó el avalúo oficial fijado por la Administración Distrital para las vigencias de 1996 a 1998, afirmando que los valores unitarios aplicados estaban acordes con el comportamiento del

mercado inmobiliario. -. Se interpusieron los Recursos de reposición y en subsidio apelación y el Departamento Administrativo de Catastro Distrital, Jefatura de Conservación Zona Centro, a través de la Resolución número 45916 de 23 de mayo de 2000, corrigió el avalúo catastral de 1999, en cuanto al valor unitario de construcción de $ 1’410.352.81, pero ratificó los avalúos de las vigencias 1996 a 1998, objeto de la presente demanda. I.3.- La actora señala como vulnerados los siguientes artículos: 363 de la Constitución Política, que consagra el principio de equidad; 29, ibídem, que consagra el derecho fundamental al debido proceso; 3º del C.C.A., que consagra el principio de la contradicción; 35 ibidem, que establece que toda decisión administrativa deberá adoptarse con base en las pruebas allegadas; 59 ibidem, que regula que toda decisión administrativa deberá motivarse en los aspectos de hecho y de derecho que aparezcan probados en el expediente; 84 ibidem, que prevé que un acto administrativo es nulo cuando infrinja las normas en que debería fundarse o haya sido con falsa motivación. 174 y 187 del C. de P.C., que se refieren a la valoración de las pruebas. 9° de la Ley 14 de 1983, que consagra el derecho de los propietarios y poseedores de bienes inmuebles para obtener la revisión del avalúo en la oficina de catastro correspondiente, cuando demuestre que el valor no se ajusta a las características y condiciones del predio. 129 de la Resolución 2555 de 1988, del Instituto Geográfico Agustín Codazzi; y las

demás normas concordantes del ordenamiento jurídico. Explica el concepto de la violación, en síntesis, así: 1.-Que el avalúo catastral impuesto al predio en cuestión para el año 1996 y sus vigencias posteriores hasta el año 1998, constituye una suma muy superior a la que correspondía, de acuerdo con sus características físicas, de uso, factor de comercialización y ubicación, lo cual se encuentra demostrado plenamente en los avalúos anexados como prueba, que no fueron tenidos en cuenta por la Administración al momento de decidir. Señala que la Administración argumentó que “si bien el destino del predio es institucional y no comercial, como ocurre con los predios del Gobierno, no implica una disminución en el valor que puedan tener dentro del mercado inmobiliario”; empero, a su juicio, dicho argumento es muy reforzado, pues los clubes sociales no se dedican al negocio de la compraventa de predios; además de que tienen objetos y fines muy diferentes entre sí, por lo que la sede no le sirve a cualquier entidad sino solo a la que la diseñó, según sus objetivos, es decir, a su propietaria. Aduce que las razones expuestas en los actos acusados, lo que hacen es reconocer lo que se alegó en el escrito en el que se solicitó la revisión, es decir, que el mercado de esos inmuebles es nulo, porque no existe un potencial comprador institucional. Insiste en que el inmueble no es comercial, no es para la venta ni para dar en arriendo, por lo que se encuentra fuera del mercado inmobiliario. 2.- Estima que se violaron los derechos de defensa y del debido proceso en la valoración de la prueba aportada, pues esta no se desvirtuó; no se explicaron las

razones técnicas ni jurídicas para su desestimación; ni se relacionaron las contrapruebas que comprobaran que el avalúo catastral fijado oficialmente para el año 1996 sí se ajustaba a las condiciones y características particulares del predio. Reclama que la Administración guardó silencio y se limitó a apreciar únicamente los estudios que hizo la División de Formación para el año 1999. Enfatiza en que las pruebas aportadas provenían de expertos reconocidos como la lonja de propiedad raíz de Bogotá. 3.- Señala que se violó el principio de equidad porque el impuesto fijado es muy superior a la capacidad económica de la actora y que de adoptarse el avalúo de la Lonja la diferencia a pagar sería de $23’681.635.oo. I.4.- LA CONSTESTACION DE LA DEMANDA EL DISTRITO CAPITAL DE BOGOTA, por medio de apoderado contestó la demanda, y para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones, adujo, esencialmente, lo siguiente: Que el apoderado de la Corporación Club el Nogal solicitó la revisión de los avalúos catastrales desde la vigencia 1996 para el predio ubicado en la carrera 7a núm. 7870, cédula catastral 77 4 17. Que el procedimiento se llevó a cabo de conformidad con lo establecido en la Ley 14 de 1983 y los parámetros técnicos contenidos en la Resolución 2555 de 1988 del IGAC., y los avalúos resultantes de este proceso fueron producto de la investigación y análisis estadístico del mercado inmobiliario, siendo nuevamente revisados por la División de Formación en tres oportunidades, la cual analizó todos y cada uno de los

argumentos presentados para agotar la vía gubernativa, habiéndose concluido que los avalúos que se encuentran incorporados en los archivos del Departamento para las vigencias de 1996 a 1998 se hallan bien determinados. Propuso la excepción de falta de causa, por cuanto las razones dadas en la demanda permiten inferir que no hay causa jurídica para intentar la acción; y que de oficio, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 306 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el artículo 164 del C.C.A, se reconozcan las excepciones que se demuestren en el curso del proceso y especialmente la caducidad. II-. FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA El a quo, denegó las súplicas de la demanda, principalmente, por lo siguiente: Estima que la necesidad de la prueba para la prosperidad de la acusación es trascendente; que la actora debió probar objetivamente que se desconocieron items técnicos o jurídicos en el procedimiento catastral, lo que no hizo. En cambio, en el plenario sí existe prueba de que la entidad demandada recaudó el acervo probatorio necesario para sustentar su decisión. Que de los antecedentes administrativos y del texto de los actos acusados se infiere que el Departamento Administrativo de Catastro Distrital no vulneró el principio del debido proceso, en cuanto a las formas del procedimiento, pues aplicó el previsto en el Titulo 5, Capitulo I de la Resolución 2555 de 1988 llamado “De las Instancias, competencias, pruebas y recursos”, norma que regula el trámite de revisión del avalúo catastral, cumpliendo así con las ritualidades propias del procedimiento en

cuestión. Estima que es evidente que los dos estudios técnicos allegados no fueron despreciados o ignorados, sino que, simplemente, fueron desvirtuados por la Administración con el acervo probatorio recaudado por ella. En cuanto al principio de equidad, consideró, que sirve para conformar la legislación tributaria y no para aplicarlo directamente a casos decididos con apego a la legislación vigente, por lo que mal podría con base en la supuesta violación de dicho principio, revocarse la actuación administrativa surtida legalmente y darle plena convicción a los estudios realizados por firmas avaluadores de la lonja inmobiliaria, como lo pretende la actora, menos sino hay prueba fehaciente de la inequidad del avalúo. Aduce que la actora no allegó ni aportó prueba de la inequidad; su pretensión la basa en un avalúo que fue visto y descartado por la Administración con argumentos válidos y suficientes. III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO Los motivos de inconformidad de la actora pueden sintetizarse, así: Que el trasfondo de la demanda es el cuestionamiento del avalúo catastral establecido para la llamada “Sede del Nogal”, fijado no de manera especial sino por vía general para una supuesta zona geoeconómica homogénea por el término de cinco (5) años, aunque en verdad solo rigió para las vigencias 1996 a 1998. Que durante esos años, a pesar de lo que afirma el Catastro, se sintieron con especial rigor los efectos de una recesión económica que no requiere demostración alguna, por ser un hecho público y notorio, que deprimió el valor de la finca raíz no

solo en Bogotá sino en todo el país. Señala que en la vía gubernativa se adjuntó inicialmente un avalúo especifico efectuado con lujo de detalle por la tradicional firma de finca raíz RICARDO Y RAFAEL NUÑEZ, miembros desde su fundación de la lonja de propiedad raíz de Bogotá, que no mereció análisis alguno por parte de los funcionarios públicos. Destaca que las pruebas aportadas son las únicas que valoran específicamente la mencionada sede para esas vigencias 1996, 1997 y 1998, pues el dicho del Catastro no se encuentra respaldado por ninguna investigación estadística del mercado inmobiliario colombiano ni se practicó inspección judicial con intervención de peritos, si es que el a quo deseaba tener una opinión diferente a las que obran en el expediente. Insiste en que no hubo una sana valoración crítica de todas y cada una de las pruebas. IV.- ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO La Agencia del Ministerio Público en la oportunidad procesal correspondiente guardó silencio. V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA Sea lo primero señalar que en este caso no se está presencia de una operación administrativa pues ésta se ha entendido como la operación material de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñan funciones administrativas, destinada a ejecutar los actos administrativos; a hacer que éstos produzcan sus efectos. Es decir, que la operación administrativa es posterior al acto administrativo, de manera que éste es el fundamento inmediato de aquélla. No obstante que la demanda erróneamente formula como pretensión la nulidad de la operación administrativa, lo cierto es que involucra como objeto de la

declaración impetrada a los actos administrativos que en ella se indican, razón por la que, en aplicación del principio de la prevalencia del derecho sustancial y en cumplimiento del deber que incumbe al juez de interpretar la demanda, la Sala analizará los cargos frente a los mencionados actos administrativos. La controversia se centra en establecer si en el procedimiento utilizado por la Administración para determinar el avalúo practicado al inmueble de la actora para los años 96, 97 y 98 se garantizó o no el debido proceso y el derecho de defensa; si estuvo o no ajustado a derecho; y si se vulneró o no el principio de equidad. En orden a decidir, la Sala tiene en cuenta lo siguiente: La actora solicitó la revisión del avalúo catastral para la vigencia de 1996, entre otros, para el inmueble ubicado en la Carrera 7 78-70 (folio 81 cuaderno de antecedentes). Según se lee a dicho folio, la revisión se sustenta en el hecho de que el inmueble fue revaluado catastralmente por una suma muy superior a la que le correspondía realmente de acuerdo con sus características físicas, de uso, factor de comercialización y ubicación; y anexó como prueba el avalúo comercial realizado por la firma Ricardo y Rafael Núñez y Cía. Ltda. El Departamento Administrativo de Catastro Distrital, mediante la Resolución 86754 de 3 de diciembre de 1998 confirmó los avalúos para el predio de propiedad de la actora, así:

“Carrera 7 78-70 AVALUO VIGENCIA

$25’311.478.000 1998 $21’820.240.000 1997

$18’491.729.000 1996 (folio 78, ibídem). Para adoptar dicha decisión, el Departamento Administrativo de Catastro Distrital, consideró: “Los predios en mención para la vigencia 1993 fueron incluidos en la Formación catastral ordenada por la Ley 14 de 1983 (...) “El avalúo que figura incorporado para la vigencia de 1993 es resultado de aplicar los valores unitarios para terreno y construcción establecidos con la Resolución 919 de 1992 del DACD, la cual está actualizada para vigencia 1998 con los incrementos de ley. Este Despacho, procedió a decretar las pruebas para decidir la revisión del avalúo catastral, por lo que ordenó remitir al Grupo de Estudios Económicos Inmobiliarios para revisar los valores unitarios asignados a los predios ... En la inspección ocular realizada al inmueble, se encontró que este presentaba dificultad para la toma de construcción y la determinación del área construida para cada uno de los predios motivo de la solicitud, razón por la cual se pidió a la administración copia de los planos de planta y cuadro de áreas por piso. Al revisar las áreas de los planos frente a los enviados por la entidad se encontró que las calculadas en los planos diferían en algunos pisos respecto a las enviadas, además que algunos planos no se encontraban heliografiados en su totalidad y no había loteo en ellos. 2.-En vista de lo anterior se investigó en el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, pero solo se encontró como único documento que acreditara el área construída la solicitud de licencia de construcción, razón por la cual se sugiere se tome como área total construída para ambos

inmuebles. (...) Estas edificaciones fueron diseñadas de manera especial, haciendo uso de la mayor densidad posible dentro de las normas urbanísticas vigentes al momento de construirse, es decir, tanto los terrenos como las construcciones tienen su mejor y mayor uso, factor que valoriza regularmente las edificaciones. A pesar de que estos bienes no están para la venta, ni para dar en arriendo, no implica necesariamente que estén fuera del mercado inmobiliario, sino que dadas las características especiales que presenta la construcción, así como su uso pues es centro de reuniones sociales y empresariales en condiciones particulares, ofreciendo instalaciones altamente especializadas con una finalidad cultural, social y deportiva, determinan un mercado muy especial que lo hace atractivo para agremiaciones de carácter nacional o internacional, teniendo en cuenta que no existe otro club con estas dimensiones, con estas características de exclusividad. Todas las características anteriores conllevan a estimar que el índice de comercialización en ningún caso puede considerarse como nulo, tal como se asevera en el informe de avalúo anexo al expediente. Si bien el destino del predio es institucional y no comercial, como ocurre en el caso de los predios del Gobierno, no implica una disminución en el valor que puedan tener dentro del mercado inmobiliario. Teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto se procedió a realizar la respectiva investigación económica, teniendo como resultado que los valores unitarios están acordes con el comportamiento del mercado inmobiliario para este tipo de inmuebles y con las características propias de los predios que conforman una sola unidad arquitectónica (Club EL Nogal) por lo cual se propone confirmar los valores unitarios existentes en los archivos del Departamento”. (folios 78 a 81).

Contra esta Resolución se interpusieron los recursos de reposición y apelación que fueron resueltos mediante Resoluciones 45916 de 23 de mayo de 2000 (folio 126, ibídem) y 01094 de 21 de septiembre de 2000 (folio 137, ibídem). A folio 103, ibídem, se lee: “.. AUTO Procede la Oficina de Conservación Zona Centro a decretar las pruebas para decidir la Reposición y/o apelación contra la Resolución 86754...para lo cual ordenará remitir a la División de formación del DACD, para efectos se sirvan evaluar las pruebas aportadas por el peticionario, determinar los valores unitarios de terreno y construcción del (los) predio (s) ubicado (s) en la CR 7 78 70...debe dar respuesta técnica a los argumentos descritos en el memorial y pruebas que anexa el peticionario y practicar las que consideren conducentes para determinarlos....”. A folio 135, ibídem, obra el oficio 21430-1950-00 dirigido por el Jefe División Formación al Jefe Oficina Jurídica, en el cual se consigna: “Con relación a la radicación y oficio de la referencia le informo que una vez analizadas las consideraciones expuestas por el peticionario y los avalúos comerciales realizados por la Lonja de Propiedad Raíz de Bogotá “Avalúo Corporativo” y el Avalúo elaborado por el profesional Ricardo y Rafael Núñez (Miembro de la Lonja de Propiedad Raíz) aportados como prueba para la reposición del avalúo de los predios ubicados en la Kra. 7 # 78-70 y la Kra. 7 # 78-76/96 con códigos de

sector 0083040312 y 0083040318, consultados los archivos del Departamento y los estudios económicos que dieron lugar a los valores tanto de terreno como de construcción de cada uno de los predios en consideración para la vigencia 1996, se pudo constatar que el valor catastral no supera el comercial debido a las condiciones del mercado inmobiliario de ese tipo de inmuebles en ese momento; por tal razón se confirman los valores para las vigencias 1996, 1997 y 1998. Es de aclarar que los valores fijados para la vigencia 1996, fueron definidos correctamente y de acuerdo con el comportamiento de los preciso en el momento de la investigación económica, situación que refleja el avalúo corporativo de la Lonja de Propiedad Raíz de Bogotá, con valor comercial superior al catastral. Por otra parte, las condiciones del mercado inmobiliario se agudizaron a partir del año 1999, razón, por la cual se tomó en consideración para la propuesta del nuevo avalúo del citado año”. Lo anterior pone de manifiesto que los avalúos a que alude la actora sí fueron tenidos en cuenta por Catastro Distrital. Tan así es que el Jefe de la Oficina Jurídica de Catastro Distrital, al resolver el recurso de apelación abrió a pruebas el proceso y ordenó remitir el expediente a la División de Formación y Estudios Económicos para que fuera analizado el avalúo comercial presentado por la firma Corporación Lonja de Propiedad Raíz de Bogotá, y que, así mismo, se revisaran las vigencias 1996, 1997 y 1998. A juicio de la Sala, el hecho de que no se hubiera acogido el criterio plasmado en los avalúos aportados por la actora, no significa violación del derecho de defensa

o de contradicción. Ahora, la actora alega la violación del debido proceso sin precisar qué otras reglas o disposiciones fueron desconocidas en el trámite de la solicitud de revisión, lo cual conduce sin remedio a que el cargo, en razón de su deficiente formulación, no pueda prosperar. Finalmente, y en lo concerniente a la violación del principio de equidad, para la Sala asiste razón al a quo en cuanto consideró que el mismo no tiene aplicación en este caso, en el que las decisiones acusadas cuentan con suficiente justificación, desde el punto de vista de los elementos de juicio que los sustentan, lo cual no aparece desvirtuado. Al no haberse desvirtuado la presunción de legalidad que ampara a los actos acusados, debe la Sala confirmar la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A CONFÍRMASE la sentencia apelada. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 9 de junio de 2005.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO