CE-SECCION PRIMERA-25000-23-24-000-2001-01103-01-2005

TITULOS ACADEMICOS EN EL EXTERIOR - Homologación y convalidación: requisitos / HOMOLOGACION Y CONVALIDACION DE TITULOS OTORGADOS EN EL EXTERIOR - Es de la esencia que se cursen en el exterior El accionante censura esa decisión por considerar que viola los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 25, 26, inciso primero, 27, 29, 54, 67, 68, 69, 90, 100, 152, literal a), 153 y 189, numeral 1, de la Constitución Política; 36 del Decreto 01 de 1984; 64 del Decreto 2150 de 1995 y el citado Convenio de reconocimiento mutuo de estudios y títulos de educación superior, en síntesis porque el ICFES desatendió tales normas, en las cuales ha debido fundarse y le dio un trato discriminatorio frente a quienes han obtenido su título de maestría en el exterior bajo la modalidad de educación a distancia o semipresencial. 3.- El literal i) del artículo 38 de la Ley 30 de 1992, invocado como fundamento del acto acusado, entre otras funciones del ICFES, señala la de “Homologar y convalidar títulos de estudios cursados en el exterior”. La Sala, en sentencia de 12 de septiembre de 2002, expediente núm. 8183, consejero ponente doctor Manuel Santiago Urueta Ayola, halló que lo dispuesto en esa norma “significa que es de la esencia de esa homologación y convalidación que los estudios correspondientes a dichos títulos hayan sido cursados en el exterior, es decir, que el requisito exigido por la entidad demandada

sí está previsto en la citada norma”. Según consta en el plenario y se infiere de lo expuesto en los hechos, los estudios que le sirvieron al actor para obtener el título de maestría en educación objeto de este proceso, se desarrollaron en su mayor parte en Colombia, tanto en virtud de las clases recibidas en la Universidad Distrital como de la orientación recibida en el país por profesores cubanos; mientras que los estudios realizados en Cuba se reducen a escasas 4 semanas. Esa situación evidencia que no esta acreditado el comentado requisito. De otra parte, no se aporta certificación del Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia de que se encuentra en vigor el CONVENIO DE RECONOCIMIENTO MUTUO DE ESTUDIOS Y TITULOS DE EDUCACIÓN SUPERIOR ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA Y EL GOBIERNO DE LA REPUBLICA DE CUBA, tal como se prevé en su artículo 11, en el sentido de que entrara en vigor en la fecha en que las partes se comuniquen por vía diplomática para informar que se han cumplido los requerimientos expresados por las partes, más cuando fue suscrito el 4 de mayo de 1994 y su duración se fijó en 5 años, amén de que el título de maestría no aparecía comprendido en dicho convenio, por lo cual quedaba sujeto a los requisitos exigidos en cada país. Por último, la entidad demandada no pudo desatender el artículo 64 del Decreto 2150 de 1995, por cuanto en el momento de expedir los actos acusados no existía en el ordenamiento jurídico, toda vez que había sido retirado del mismo al haber sido declarado inexequible mediante

sentencia C050 de 1997, de la Corte Constitucional. Lo expuesto pone de presente que la decisión acusada se halla ajustada a derecho y no contiene trato discriminatorio en contra del accionante.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D. C., nueve (9) de junio de dos mil cinco (2005) Radicación número: 25000-23-24-000-2001-01103-01

Actor: HECTOR JULIO BAYONA MARTINEZ

Demandado: ICFES Referencia: APELACIÓN SENTENCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida el 22 de enero de 2004 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual niega las pretensiones de la demanda.

I.- ANTECEDENTES

1LA DEMANDA El actor, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda - posteriormente corregidaante el mencionado tribunal para que proveyera sobre las siguientes 1.1. Pretensiones Primera. Que declarara la nulidad de las Resoluciones Núms. 00431 de 26 de abril de 2001, expedida por la Subdirección de Monitoreo y Vigilancia del ICFES, mediante la cual le negó la convalidación de su título de Maestría en Educación que le otorgó el IPLAC, y 00431 de 26 de abril de 2001, mediante la cual la misma dependencia resolvió el recurso de reposición que el actor interpuso contra la

primeramente citada, en el sentido de confirmarla. Segunda.- Que, como consecuencia de la declaración de nulidad y a título de restablecimiento de su derecho, se ordene la convalidación de su título en mención; condene a la demandada a indemnizarle los perjuicios que le irrogó con su negativa, derivados principalmente de los aumentos salariales dejados de percibir, debidamente indexados. 1. 2. Los hechos El accionante relata que el ICFES profirió las resoluciones demandadas para decidir la solicitud que le hizo para que le convalidara el aludido título, el cual obtuvo en el Instituto Pedagógico Latinoamericano y Caribeño de la Habana Cuba, IPLAC, con el cumplimiento de todos los requisitos exigidos por esa institución educativa, el 22 de junio de 1999, bajo la modalidad de tiempo compartido, semipresencial, con una instancia mínima en Cuba de 3 semanas, de modo que el estudio se desarrollaría en Colombia, con base principalmente en un trabajo de investigación. El 4 de mayo de 1994 los gobiernos de Colombia y Cuba celebraron un convenio de reconocimiento mutuo de estudios y títulos de educación superior, aprobado mediante Ley 421 de 13 de enero de 1998, con base en el cual el actor realizó los referidos estudios. Agrega que la modalidad del estudio se denominó tiempo compartido, semipresencial, con un periodo de clases y bajo la orientación de profesores y tutores cubanos, quienes estuvieron en Colombia, una instancia mínima de 3 semanas en cuba y un trabajo de investigación continuado, desarrollado en fechas y lugares prestablecidos, los viernes sábados, domingos, de 8 a 12 y 1 a

5:30, con clases en Colombia en ese mismo horario de febrero a julio de 1998. Que por un comunicado del Ministerio de Educación Nacional, que informó de la supresión de la homologación o convalidación de títulos obtenidos en el exterior, tenía la convicción de que esos estudios tendrían pleno valor en Colombia. No obstante, la entidad demandada le negó dicha solicitud, con lo cual le impidió ascender en el escalafón docente y obtener otros beneficios salariales. 1. 3. Las normas violadas y el concepto de la violación El actor le atribuye al acto acusado la violación de los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 25, 26, inciso primero, 27, 29, 54, 67, 68, 69, 90, 100, 152, literal a), 153 y 189, numeral 1, de la Constitución Política; 36 del Decreto 01 de 1984; 64 del Decreto 2150 de 1995 y el Convenio de reconocimiento mutuo de estudios y títulos de educación superior, atrás citado, por razones que se resumen en que dicho acto no fue expedido con fundamento en las normas en que ha debido fundarse, como son las antes invocadas, pues la autoridad que lo profirió dejó de aplicarlas, y le dio un trato discriminatorio frente a quienes han obtenido su título de maestría el exterior bajo la modalidad de educación a distancia o semipresenciales. II II. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA III La entidad demandada manifiesta que se opone a las pretensiones de la demanda, propone las excepciones de caducidad de la acción porque la resolución 00431 de 2001 le fue notificada el 6 de junio de 2001 y la demanda se

presentó el 8 de octubre de 2001, y falta de legitimación en causa por pasiva por cuanto se demanda a la Nación-ICFES, siendo que éste es una persona jurídica distinta de aquella. Sobre los cargos sostiene que el acto acusado fue expedido “por razones fácticas y jurídicas explicadas in extenso” en dicho acto, y lo fue por autoridad competente y cobija el ámbito nacional (folio 116). IV III.- LA SENTENCIA APELADA El a quo desestimó las excepciones por considerar que el actor interpuso en tiempo la demanda, toda vez que el 7 de octubre de 2001, día en que se le vencía el término, por lo tanto podía presentarla el día hábil siguiente; y la mención de la Nación no genera falta de legitimidad, toda vez que el ICFES es el demandado. En cuanto al fondo del asunto, negó las pretensiones de la demanda al concluir que no hubo violación de las normas invocadas, pues la convalidación es un trámite que busca brindar una mínima garantía de idoneidad profesional, citando al efecto y de manera extensa la sentencia C-050 de 1997, de la Corte Constitucional, a la luz de lo cual no es suficiente con verificar la autenticidad del título para que se deba proceder a convalidarlos, además de que los estudios realizados en Colombia por el actor no fueron impartidos por una institución reconocida en Colombia para esos efectos, de allí que el ICFES no podía convalidar estudios realizados en el país en una institución no reconocida para ello. Agrega que el tratado invocado por el actor no tiene un reconocimiento especial

para los estudios de posgrados diferentes a los doctorados, por lo cual se debe someter al artículo 8 de dicho tratado, o sea de la Ley 421 de 1998. Explica que el artículo 64 del Decreto 2150 de 1995 fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en la precitada sentencia C-50 de 1997, de donde no es procedente invocar su violación. III.- EL RECURSO DE APELACIÓN El apoderado de la parte actora impugna la sentencia con fundamento en que presenta insuficiencia argumentativa, igual a la del ICFES al negar la solicitud en comento, lo cual condujo a un inadecuado juicio de la idoneidad requerida para juzgar la validez del título académico mencionado, y a la falta de indagación acerca de los estudios realizados por el actor, de modo que como única razón para negar la solicitud el ICFES aduce la brevedad de la actividad presencial del estudiante en las aulas. Al respecto hace un análisis de lo que denomina estructura o red argumentativa tanto de la decisión administrativa acusada como de la sentencia impugnada, controvirtiendo las razones que considera fundamentales, que en relación con la sentencia se resumen en que al no tener el ICFES más elementos de juicio para establecer la idoneidad magistral del demandante que el certificado de estudios, acta de grado y el trabajo de grado o tesis, ha debido acoger tales documentos para acceder a la convalidación, ya que no es legítimo restarles credibilidad sin que existan otros elementos con mayor fuerza probatoria que los desvirtúen, y el ICFES no tiene facultad para exigir que

el graduado hubiera tenido que permanecer todo el tiempo que duren los estudios en el país donde los cursa, ni esa exigencia está señalada en norma de orden legal alguna. Al punto advierte que la aceptación o rechazo de un título no es una atribución discrecional, arbitraria, sino reglada, y para ello dicha entidad que debió desplegar una mayor actividad probatoria a fin de establecer la idoneidad del solicitante, no hizo verificación alguna. Por lo demás retoma los argumentos expuestos en la demanda. V VI III. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandada fue la única que se pronunció en esta oportunidad, en el sentido de reafirmar su oposición a las pretensiones de la demanda y las razones de la defensa de la decisión acusada, de lo cual se resalta su afirmación en el sentido de que según el artículo 38, literal i, de la Ley 30 de 1992 la función del ICFES, hoy trasladada al Ministerio de Educación, se contrae a la convalidación de títulos de estudios adelantados en el exterior, en el marco de la inspección o control administrativo a fin de asegurar una mínima garantía de idoneidad en el ejercicio profesional; que la escasa permanencia del actor en el exterior revelada en el informe del DAS resulta ajena a la metodología presencial, sin que el ICFES tenga facultad para evaluar si no se cumple la condición esencial ni competencias obtenidas de manera atípica como las alegadas por el accionante, tales como conocimiento obtenido, experiencia educativa e investigativa, lo cual sería como convalidar conocimientos autodidácticos sin soporte legal.

Que un título de maestría con apenas 3 semanas de presencialidad en el exterior, obtenido en una institución que carece de agentes reconocidos legalmente en Colombia, es típica educación informal, que no trasciende el perfeccionamiento y la superación personales, pues la metodología presencial es un requisito sine qua non para la convalidación de un título obtenido en el exterior, presupuesto que en este caso no se cumple.

IV. CONCEPTO DEL AGENTE DEL MINISTERIO PUBLICO El Procurador Primero Delegado ante la Sala no conceptuó en este proceso.

V. DECISION No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes CONSIDERACIONES: 1ª. El acto demandado está conformado por las Resoluciones Núms. 00431 de 26 de abril de 2001, expedida por la Subdirección de Monitoreo y Vigilancia del ICFES, con la cual negó la convalidación solicitada por el actor de un título de Maestría en Educación que le otorgó el IPLAC, de la República de Cuba y 00431 de 26 de abril de 2001, confirmatoria de la anterior en virtud del recurso de reposición interpuesto contra ella.

El ICFES lo expidió en uso de sus atribuciones legales y en especial las que le confiere la Ley 30 de 1992, el decreto 2662 de 1999 y la Resolución 00274 de 8 de febrero de 2000, del mismo organismo, y el Código Contencioso Administrativo. Atendiendo la Resolución 00092 de 2 de febrero de 2001, la razón en que

sustenta su decisión consiste en que la función legal del ICFES se contrae a la convalidación de títulos por estudios adelantados en el exterior, como lo dispone el artículo 38, literal i, de la Ley 30 de 1992, reiterado por el Decreto 2662 de 1992; que en cumplimiento de esas disposiciones requirió información sobre tiempo de permanencia del solicitante en Cuba a la Dirección de Extranjería del DAS, la cual con reporte de 30 de junio de 2000 respondió dando cuenta de sólo dos salidas suyas a Cuba, entre el 2 y el 23 de enero de 1998 y entre el 18 y 25 de junio de 1999, y que ello evidencia el incumplimiento del presupuesto fundamental de adelantar los estudios en el exterior, esto es, indica que los estudios no se adelantaron en el exterior como lo ordena la ley, de donde concluye que la solicitud no reúne los requisitos legales y resulta improcedente a todas luces. Tales argumentos fueron ampliados en la Resolución 00431 de 26 de abril de 2001, que desata el recurso de reposición interpuesto contra aquella. 2ª.El accionante censura esa decisión por considerar que viola los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 25, 26, inciso primero, 27, 29, 54, 67, 68, 69, 90, 100, 152, literal a), 153 y 189, numeral 1, de la Constitución Política; 36 del Decreto 01 de 1984; 64 del Decreto 2150 de 1995 y el citado Convenio de reconocimiento mutuo de estudios y

títulos de educación superior, en síntesis porque el ICFES desatendió tales normas, en las cuales ha debido fundarse y le dio un trato discriminatorio frente a quienes han obtenido su título de maestría en el exterior bajo la modalidad de educación a distancia o semipresencial. 3.- El literal i) del artículo 38 de la Ley 30 de 1992, invocado como fundamento del acto acusado, entre otras funciones del ICFES, señala la de “Homologar y convalidar títulos de estudios cursados en el exterior”. La Sala, en sentencia de 12 de septiembre de 2002, expediente núm. 8183, consejero ponente doctor Manuel Santiago Urueta Ayola, halló que lo dispuesto en esa norma “significa que es de la esencia de esa homologación y convalidación que los estudios correspondientes a dichos títulos hayan sido cursados en el exterior, es decir, que el requisito exigido por la entidad demandada sí está previsto en la citada norma”. Según consta en el plenario y se infiere de lo expuesto en los hechos, los estudios que le sirvieron al actor para obtener el título de maestría en educación objeto de este proceso, se desarrollaron en su mayor parte en Colombia, tanto en virtud de las clases recibidas en la Universidad Distrital como de la orientación recibida en el país por profesores cubanos; mientras que los estudios realizados en Cuba se reducen a escasas 4 semanas. Esa situación evidencia que no esta acreditado el comentado requisito. De otra parte, no se aporta certificación del Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia de que se encuentra en vigor el CONVENIO DE RECONOCIMIENTO

MUTUO DE ESTUDIOS Y TITULOS DE EDUCACIÓN SUPERIOR ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA Y EL GOBIERNO DE LA REPUBLICA DE CUBA, tal como se prevé en su artículo 11, en el sentido de que entrara en vigor en la fecha en que las partes se comuniquen por vía diplomática para informar que se han cumplido los requerimientos expresados por las partes, más cuando fue suscrito el 4 de mayo de 1994 y su duración se fijó en 5 años, amén de que el título de maestría no aparecía comprendido en dicho convenio, por lo cual quedaba sujeto a los requisitos exigidos en cada país. Por último, la entidad demandada no pudo desatender el artículo 64 del Decreto 2150 de 1995, por cuanto en el momento de expedir los actos acusados no existía en el ordenamiento jurídico, toda vez que había sido retirado del mismo al haber sido declarado inexequible mediante sentencia C050 de 1997, de la Corte Constitucional. Lo expuesto pone de presente que la decisión acusada se halla ajustada a derecho y no contiene trato discriminatorio en contra del accionante, pues no puede tener como tal la exigencia del cumplimiento de los requisitos que la ley señale para acceder a un derecho o desarrollar cualquier actividad que esté sometida a la facultad de inspección y vigilancia propia del Estado en salvaguarda del interés general y del orden público en particular. Así las cosas, no se encuentra que a la parte actora no se le han dejado de proteger los derechos alegados en la demanda, puesto que no ha acreditado los requisitos para tener el derecho de que se le homologue y convalide el título académico en

mención. En consecuencia, no está demostrado que se hubieren violado los artículos invocados en la demanda. Por lo tanto, los cargos no prosperan, de donde se negarán las súplicas de la demanda. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero.- CONFÍRMASE la sentencia apelada, proferida el 22 de enero de 2004 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual niega las pretensiones de la demanda. Segundo.- En firme esta decisión y previas las anotaciones de rigor, archívese el expediente. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase, La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 9 de junio de 2005.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente Salva voto

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO PresidenteOLGA INÉS NAVARRETE

BARRERO JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO CONSTANCIA DE RELATORIA: Octubre 13 de 2005.- Se hace constar que hasta la fecha no se ha encontrado el salvamento de voto del doctor Camilo Arciniegas Andrade.