CE-SECCION PRIMERA-25000-23-24-000-2002-00053-01-2009

SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - Entidades de medicina prepagada / MEDICINA PREPAGADA - Entidades de medicina prepagada hacen parte del SGSSS / ENTIDADES DE MEDICINA PREPAGADA - Inspección, vigilancia y control por la Supersalud Realizado el recuento de los antecedentes y de las pruebas allegadas al presente proceso, procede la Sala a proferir decisión de fondo en el asunto bajo estudio, para lo cual, a renglón seguido se estudiarán los cargos que la sociedad actora endilga a los actos acusados, no sin antes recordar que con ocasión de la entrada en vigencia del Decreto 1259 de 1994, reglamentario de las estructura y funciones de la Superintendencia Nacional de Salud y de la Ley 100 de 1993, las entidades prestadoras de servicios de medicina prepagada entraron a formar parte del sistema general de seguridad social en salud. Ese fue el criterio que puso de presente la H. Corte Constitucional en sentencia de 20 de junio de 1996 en el que previo estudio de constitucionalidad del Decreto 1259 de 1994 sostuvo que las entidades que prestan servicios de medicina prepagada sí hacen parte del Sistema de Seguridad Social Integral, y que para efectos del presente fallo se trae a colación. (…)Es claro pues, que las entidades prestadoras de servicios de medicina prepagada sí hacen parte del Sistema General de Seguridad Social en Salud, razón por la cual la vigilancia, inspección y control de dichas entidades corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud en ejercicio de las funciones contenidas en la normativa que reglamenta sus competencias y cuyo estudio se abordará en el estudio de fondo del

presente fallo.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1259 DE 1994

NOTA DE RELATORIA: Sobre la integración de las entidades de medicina prepagada al Sistema General de Seguridad Social en salud, Sentencia C-274 de 1996, de la Corte Constitucional.

SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD - Facultades sancionatorias / SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD - Régimen de sanciones del Decreto 1259 de 1994 / SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUDRégimen sancionatorio del Decreto 452 de 2000 En efecto, el numeral 23 del artículo 5º del Decreto 1259 de 1994 que sirvió de fundamento normativo a la entidad demandada para la imposición de la multa que dio lugar al presente proceso, dispone: «ARTICULO 5o. FUNCIONES Y

FACULTADES DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD. […] 23.

Imponer a las instituciones respecto de las cuales tenga funciones de inspección y vigilancia, a los administradores, empleados o revisor fiscal de las mismas, previa solicitud de explicaciones, multas sucesivas hasta de 1.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de la sanción a favor del Tesoro Nacional, cuando desobedezcan las instrucciones u órdenes que imparta la Superintendencia. Esta facultad excluye conforme a las disposiciones legales a los funcionarios de elección popular; […]» Como se observa del tenor literal de la normativa precitada, es deber de la Superintendencia Nacional de Salud imponer multas sucesivas hasta de mil (1000) salarios mínimos legales mensuales

vigentes, cuando quiera que se desatiendan las órdenes e instrucciones impartidas a las entidades sometidas a su vigilancia, inspección y control. Por su parte, el numeral 28 del artículo 8º del Decreto 452 de 2000, contentivo de las nuevas disposiciones reglamentarias de la facultad sancionatoria de dicha entidad, señala: «ARTICULO 8o. FUNCIONES GENERALES. La Superintendencia Nacional de Salud deberá cumplir las siguientes funciones, sin perjuicio de las que le señalen la Constitución, la ley y demás normas especiales. […] 28. Imponer en desarrollo de sus funciones, las siguientes sanciones: a) Amonestación escrita; b) Multas sucesivas graduadas según la gravedad de la falta, a los representantes legales y demás funcionarios de las entidades vigiladas, entre cien (100) y mil (1.000) salarios mínimos diarios legales vigentes en la fecha de expedición de la resolución sancionatoria, y c) Multas sucesivas a las entidades y organismos vigilados hasta por una suma equivalente a diez mil (10.000) salarios mínimos diarios legales vigentes en la fecha de expedición de la resolución sancionatoria. […]» El artículo recién citado claramente determina topes sancionatorios sensiblemente inferiores a los contenidos en el numeral 23 del artículo 5º del Decreto 1259 de 1994. Como puede observarse, la normativa del Decreto 452 de 2000 señala, además de la amonestación escrita como sanción, la imposición de multas graduadas a los representantes legales y demás funcionarios de las entidades vigiladas, según la gravedad de la falta en cuantía de cien (100) y mil

(1000) salarios mínimos diarios legales vigentes, por una parte, y por otra, la imposición de multas sucesivas a las entidades y organismos vigilados hasta por una suma equivalente a diez mil (10.000) salarios mínimos legales diarios vigentes. De lo anterior, se colige que de acuerdo con los argumentos expuestos por la actora, la multa que en cualquier caso debió imponerle la Superintendencia Nacional de Salud con arreglo a la normativa aplicable tiene un tope máximo de diez mil (10.000) salarios mínimos legales diarios vigentes. Nótese, que las disposiciones sancionatorias del Decreto 1259 de 1994, en particular, las contenidas en el numeral 23 del artículo 5º, señalan como tope para la imposición de multas, la cuantía de mil (1.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes, mientras que las del Decreto 452 de 2000 señalan la suma de diez mil (10.000) salarios mínimos legales diarios vigentes.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1259 DE 1994 – ARTICULO 5 NUMERAL 23 / DECRETO 452 DE 2000 – ARTICULO 8 NUMERAL 23

SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD - Disposiciones vigentes en materia de organización interna de sus funciones / DECRETO 1259 DE 1994Vigencia parcial / SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD - Facultades sancionatorias / FACULTAD SANCIONATORIA - Normativa vigente en Superintendencia Nacional de Salud. Deber de aplicación inmediata de normativa sancionatoria Ahora bien, corresponde a esta Sala determinar si, con posterioridad a la entrada

en vigencia del Decreto 452 de 2000, por el cual se reestructura la Superintendencia Nacional de Salud, continúan vigentes todas las disposiciones del Decreto 1259 de 1994, incluidas aquellas reglamentarias de las facultades sancionatorias de dicha entidad, conforme a la interpretación que del artículo 24 de aquel cuerpo normativo, viene haciendo la demandada. Del tenor literal de la normativa precitada [artículos 24 y 25 del Decreto 452 de 2000] se colige en primer lugar, que las disposiciones relativas a la organización interna de las funciones de la Superintendencia Nacional de Salud contenidas en el Decreto 1259 de 1994 continúan vigentes hasta tanto no se adopte la nueva planta de personal en dicha entidad y, por consiguiente, del Decreto 452 de 2000 sólo se encuentran suspendidas aquellas disposiciones relativas a este asunto. Para la Sala, cuando el artículo 24 del Decreto 452 de 2000 se refiere a la «organización interna» de las «funciones» de la Superintendencia Nacional de Salud, hace alusión al esquema de organización mediante el cual éstas se distribuyen en procura de la efectiva prestación del servicio que está a su cargo. Lo anterior tiene sentido, si se observa que el artículo 6º del Decreto 1259 de 1994 establece el esquema de organización interno de la entidad, es decir, los cargos y empleos públicos de cuyo ejercicio depende el cumplimiento de las funciones que legamente le están asignadas y su desarrollo se encuentra contenido en los artículos 7º, 8º, y subsiguientes del mismo compendio de normas, que determinan las funciones específicas de cada uno de los cargos que contempla el artículo 6º.

Dicho esto, para la Sala no cabe duda que las citadas normas, son las disposiciones a que se refiere el artículo 24 del Decreto 452 de 2000, pues ellas regulan como quedó visto, la organización interna de las funciones de la Superintendencia Nacional de Salud. Cosa distinta son las disposiciones reglamentarias de la facultad sancionatoria de la Superintendencia Nacional de Salud, que claramente no se encuentran comprendidas dentro de «la organización interna de las funciones» de dicha entidad, al tenor del artículo 24 bajo análisis. Para la Sala, la aplicación de la interpretación que la Superintendencia Nacional de Salud ha dado al artículo 24 del Decreto 452 de 2000, hace nugatorios sus efectos, en tanto que los suspende de manera indefinida en el tiempo, hasta tanto no se adopte la nueva planta de personal. Por lo anterior, es deber de la Superintendencia Nacional de Salud dar aplicación en forma inmediata a las disposiciones relativas a la tasación de las sanciones que le corresponde aplicar contenidas en el Decreto 452 de 2000. La aplicación del artículo 8º y, en particular, la tasación de las sanciones del Decreto 452 de 2000, que establece las funciones de la Superintendencia, no es incompatible con las disposiciones del Decreto 1259 de 1994 arriba citadas que contienen el esquema de organización interno de dicha entidad y, por lo tanto es de inmediata aplicación a partir de su entrada en vigencia.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1259 DE 1994 – ARTICULO 6 / DECRETO 1259

DE 1994 – ARTICULO 7 / DECRETO 1259 DE 1994 – ARTICULO 8 / DECRETO

452 DE 2000 – ARTICULO 8 / DECRETO 452 DE 2000 – ARTICULO 24 / DECRETO 452 DE 2000 – ARTICULO 25

ENTIDADES DE MEDICINA PREPAGADA - Deber de remitir informes sobre su situación a la Superintendencia Nacional de Salud / ENTIDADES DE MEDICINA PREPAGADA - Son sujeto de inspección, vigilancia y control por la Supersalud / ENTIDADES DE MEDICINA PREPAGADA - Información sobre afiliados De lo anterior, observa la Sala que en efecto el artículo 20 del Decreto 1570 de 1993 constituye fundamento normativo válido para solicitar a las entidades de medicina prepagada la información relativa a sus listados de suscriptores, contrario a lo sostenido a lo largo del proceso por la entidad demandante. Lo anterior, porque si bien la información a que se refiere la normativa en comento no hace referencia a los listados de suscriptores sino a los informes sobre su situación que deben enviar las entidades prestadoras de servicios de medicina prepagada a la Superintendencia Nacional de Salud, debe entenderse que el concepto de «su situación» se refiere a aspectos múltiples tales como la situación financiera, económica, administrativa, operativa y de los usuarios afiliados o suscriptores, entre otros. De la redacción del articulado del Decreto 1570 de 1993 se colige que la información solicitada sí se encuentra comprendida dentro de los informes que las entidades de medicina prepagada debe presentar respecto de su situación a la entidad vigilante. Además de lo anterior, la Sala considera pertinente recordar que en virtud del artículo 6º del Decreto 452 de 2000 las entidades de

medicina prepagada se encuentran bajo la vigilancia, inspección y control de la Superintendencia Nacional de Salud, como inicialmente lo dispuso la Ley 100 de 1993, posteriormente reglamentada, entre otros, por el Decreto 1259 de 1994. En estos términos, si lo que se pretende es verificar que quien se encuentra afiliado como suscriptor a un plan de medicina prepagada, o plan adicional, se encuentra de manera simultánea cumpliendo con el requisito de afiliación a una entidad promotora de salud como cotizante o beneficiario del régimen contributivo del sistema de seguridad social en salud, no existe otra forma de hacerlo, distinta a solicitar la correspondiente base de datos de afiliados para el posterior cruce de información con las empresas promotoras de salud, razón por la cual, afirmar que a la Superintendencia Nacional de Salud no le está dado solicitar a las entidades de medicina prepagada información como la del caso bajo estudio pues interpretación contraria (sic) imposibilita el ejercicio de las funciones de inspección, control y vigilancia.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1570 DE 1993 – ARTICULO 20 / DECRETO 452

DE 2000 – ARTICULO 6 / LEY 100 DE 1993 / DECRETO 1259 DE 1994

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil nueve (2009) Radicación número: 25000-23-24-000-2002-00053-01

Actor: MEDISANITAS S.A.

Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Referencia: APELACION SENTENCIA Se decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de MEDISANITAS S.A. COMPAÑÍA DE MEDICINA PREPAGADA contra la sentencia de 898 de la Subsección B, de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que denegó las pretensiones de la demanda.

I. LA DEMANDA El 11 de enero de 2002 MEDISANITAS S.A. COMPAÑÍA DE MEDICINA PREPAGADA (en adelante MEDISANITAS S.A.), por medio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, formuló la

siguiente demanda: 1.1. PRETENSIONES Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: - Resolución 1649 de 2000 (9 de noviembre) de la Directora General para Entidades Promotoras de Salud y Entidades de Prepago de la Superintendencia Nacional de Salud mediante la cual resolvió imponer a MEDISANITAS S.A. multa equivalente a mil (1.000) salarios mínimos mensuales legales vigentes a la fecha de ejecutoria de dicho acto administrativo. - Resolución 0353 de 2001 (7 de marzo) de la Directora General para Entidades Promotoras de Salud y Entidades de Prepago de la Superintendencia Nacional de Salud mediante la cual resolvió desfavorablemente el recurso de reposición interpuesto y concedió el de apelación para ante la Superintendente Nacional de Salud. - Resolución 1041 de 2001 (30 de mayo) de la Superintendente Nacional de Salud

por medio de la cual resolvió el recurso de apelación confirmando la decisión de primera instancia, pero reduciendo la sanción impuesta a ochocientos (800) salarios mínimos legales mensuales vigentes. Como consecuencia de la declaración de nulidad de los actos administrativos recién mencionados, se hagan las siguientes declaraciones a título de restablecimiento del derecho: - Que MEDISANITAS S.A. no tiene la obligación de cancelar a favor del Tesoro Nacional las sumas de dinero de que tratan las resoluciones cuya nulidad se pretende. - Que se ordene a la Superintendencia Nacional de Salud cancelar cualquier registro, anotación o proceso que hubiere iniciado con ocasión de los hechos que dieron lugar a la sanción impuesta mediante los actos administrativos demandados. - Que se ordene dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 176 del Código Contencioso Administrativo. 1.2. HECHOS Mediante Oficio NURC 8008-2-53123 de 2000 (11 de abril), la Superintendencia Nacional de Salud solicitó a MEDISANITAS S.A. la remisión en medio magnético de la información de los afiliados vigentes al último día del mes anterior, con el fin de realizar control posterior sobre las sumas declaradas por las entidades promotoras de salud y verificar la oportunidad de su traslado a la subcuenta de compensación del Fondo de Solidaridad y Garantía – FOSYGA. En respuesta a dicho comunicado, por Oficio C.J. 0544-00 de 2000 (13 de abril) la representante legal de MEDISANITAS S.A. argumentó que la solicitud realizada

por la Superintendencia Nacional de Salud no era procedente en tanto que dicha compañía no efectúa traslados a la Subcuenta de Compensación del FOSYGA. Por medio de Oficio NURC 8010-2-59333 de 2000 (4 de mayo) la Superintendencia Nacional de Salud reiteró su solicitud a la empresa exponiendo los fundamentos de derecho que dieron lugar a ella. Mediante comunicación de 8 de junio de 2000, MEDISANITAS S.A. expuso los argumentos de derecho en que sustentaba la falta de entrega de la información solicitada por la Superintendencia Nacional de Salud, en particular, el amparo constitucional de que trata el inciso 3º del artículo 15 de la Carta Política. De este documento no se tuvo respuesta. Por Oficio NURC 2044-2-53174 de 2000 (8 de agosto) el Jefe de División del FOSYGA coadyuvó la solicitud de la Superintendencia Nacional de Salud y mediante Oficio NURC 2040-2-53009 reiteró la importancia de los documentos solicitados con fundamento en algunas normas, que a su juicio, permiten concluir que la entidad es competente para ello. Ante la falta de entrega de los documentos solicitados a la empresa, mediante Auto 898 de 2000 (12 de octubre) la Dirección General para las Entidades Promotoras de Salud y Entidades Prepago de la Superintendencia Nacional de Salud, dispuso la apertura de investigación administrativa contra MEDISANITAS S.A. por «desobedecimiento de las instrucciones u órdenes impartidas». MEDISANITAS S.A. dio respuesta al pliego de cargos formulado mediante

comunicado C.J. 1536-00 de 2000 (25 de octubre). La Superintendencia Nacional de Salud dio por terminada la investigación mediante Resolución 1649 de 2000 (9 de noviembre) de la Directora General para las Entidades Promotoras de Salud y Entidades Prepago e impuso multa de mil (1.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes a MEDISANITAS S.A. por «desobedecimiento de la entidad vigilada a las instrucciones impartidas a través de los oficios señalados en la parte motiva del presente acto administrativo». El artículo 3º del acto administrativo en comento, dispone que «MEDISANITAS S.A. procederá a enviar dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha de notificación de la presente Resolución la información solicitada, de acuerdo a las especificaciones técnicas que ya han sido suministradas por la Superintendencia Nacional de Salud para tal fin». En cumplimiento de lo ordenado MEDISANITAS S.A. procedió al envío de la información solicitada el 16 de noviembre de 2000 mediante comunicación C.J. 1666-0. Contra la Resolución 1649 de 2000 (9 de noviembre), MEDISANITAS S.A. interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación, solicitando la revocación de dicho acto administrativo. Mediante Resolución 0353 de 2001 (7 de marzo) la Directora General de Entidades Promotoras de Salud y Entidades de Prepago de la Superintendencia Nacional de Salud, resolvió desfavorablemente el recurso y concedió el de apelación para ante la Superintendente Nacional de Salud.

La segunda instancia se desató mediante Resolución 1041 de 2001 (30 de mayo) por la cual se confirmó la decisión de primera instancia, pero se dispuso la disminución de la cuantía de la sanción impuesta a ochocientos (800) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

II. CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Señaló como violados los artículos 6º, 15 (inciso 3º), 29,121, 123 y 209 de la Constitución Política así como los artículos 3º, 14, 34, 35 y 36 del Código

Contencioso Administrativo. Además sostuvo que en el proceso administrativo bajo estudio, resultó violado el artículo 24 del Decreto 452 de 2000.

PRIMER CARGO. VIOLACIÓN DE LA LEY POR ERROR DE DERECHO.

Argumentó que los actos administrativos demandados invocan como fundamento legal, entre otros, el numeral 2º del artículo 233 de la Ley 100 de 1993, el Decreto 1259 de 1994, derogado por el Decreto 452 de 2000, que no obstante, en lo relativo a la estructura de la Superintendencia Nacional de Salud que aquel regula, permaneció vigente por disposición expresa del artículo 24 de éste último, cuyo tenor es el siguiente: «ARTICULO 24. ADECUACIÓN DE LA ORGANIZACIÓN INTERNA. La organización interna de las funciones de la superintendencia que se reestructura mediante este decreto, así como su planta de personal, continuará rigiendo hasta la fecha en que se adopte la nueva planta de personal.» No obstante lo anterior, la Superintendencia Nacional de Salud, sostuvo que el

artículo 24 del Decreto 452 de 2000 preserva la vigencia del Decreto 1259 de 1994 en su integridad hasta que se adopte la nueva planta de cargos de dicha entidad, y, sin dar sustento normativo a sus afirmaciones, aseguró que el Decreto 452 se encuentra vigente de manera parcial. A su juicio, las actuaciones recién descritas son violatorias del artículo 29 de la Constitución Política, en tanto que el administrado no conoce a ciencia cierta con sustento en cuáles normas está siendo investigado y sancionado. En efecto, según la Superintendecia Nacional de Salud, el Decreto 452 de 2000 que modificó su estructura, se encuentra parcialmente vigente, pues en lo relativo a la organización interna de sus funciones y de su régimen sancionatorio, se encuentra suspendido hasta tanto se adopte su nueva planta de personal, y, en su lugar, se aplica el Decreto 1259 de 1994, tal como lo puso de presente en el acto administrativo que resolvió el recurso de apelación. Recordó que el Decreto 452 de 2000 (14 de marzo) fue expedido con fundamento en la potestad de que trata el artículo 189 de la Constitución Política, asignada al Presidente de la República «modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u órganos administrativos nacionales con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley», en particular, la Ley 489 de 1998, cuyo artículo 54 fue declarado exequible por al Corte Constitucional mediante sentencia C-702 de 20 de septiembre de 19991.

Adujo que si bien el decreto en comento no tiene el carácter de ley marco, es evidente que su categoría es superior a la de un decreto reglamentario, pues tiene vocación derogatoria de leyes, tal como lo puso de presente la Sección Segunda de esta Corporación en sentencia de 11 de junio de 19982. 1 Sentencia de 20 de septiembre de 1999; Expediente: D-2296; M.P. Fabio Morón Díaz. 2 Sentencia de 11 de junio de 1998; Expediente: 17.176; C.P. Carlos Orjuel Góngora. A su juicio, entonces, el artículo 24 del Decreto 452 de 2000 en el cual sustenta su posición la Superintendencia Nacional de Salud, permite la permanencia de la estructura de la entidad, mientras se adecua la planta de personal a su nueva organización interna, sin embargo, ello no es predicable respecto de sus competencias y funciones en materia sancionatoria, cuya aplicación es de efecto inmediato, salvo que la ley disponga algo distinto. Consideró que de lo anterior se colige inequívocamente que no es el Decreto 452 de 2000 el que se encuentra condicionado a la adopción de la nueva planta de personal de que trata el artículo 24 en comento, como mal lo apreció la Superintendencia, sino su estructura interna como se concluye de su simple lectura, por lo que no es cierto que dicho cuerpo normativo se encuentre «parcialmente vigente». Sostuvo que entonces no le es dable a la Superintendencia Nacional de Salud sustentar la legalidad de su actuación en el numeral 23 del artículo 5º del Decreto 1259 de 1994, como quiera que dicha norma sólo mantiene vigente la estructura

de la entidad, no así sus funciones y competencias en materia sancionatoria. En su opinión, las anteriores consideraciones ponen de presente que los actos administrativos cuya nulidad se solicita se encuentran viciados por falsa motivación, «por errada e inadecuada interpretación y apreciación de las normas en que se fundamenta la decisión». Lo anterior tiene sentido, si se observa que el artículo 25 del Decreto 452 de 2000 establece que dicho cuerpo normativo entra en vigencia a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones contrarias, requisito éste que fue cumplido mediante su promulgación en el Diario Oficial No. 43.944 del 22 de marzo de 2000. De tal manera que el procedimiento sancionatorio adelantado por la Superintendencia Nacional de Salud, no sólo da aplicación a normas que se encuentra derogadas, sino que desconoce garantías sustanciales y procedimentales, en particular, inaplica el principio de favorabilidad en materia sancionatoria.

SEGUNDO CARGO. VIOLACIÓN DE LA LEY POR INDEBIDA APLICACIÓN.

Argumentó que la Superintendencia incurrió en indebida aplicación al invocar el artículo 20 del Decreto 1570 de 1993 como sustento normativo para la solicitud de la información objeto de conflicto, como quiera que dicho artículo se refiere a otro tipo de información, distinta a la requerida por la Superintendencia y cuya falta de entrega por parte de la compañía dio lugar a la imposición de la sanción cuya nulidad se pretende. Señaló que con fundamento en el artículo 20 del Decreto 806 de 1998, la Superintendencia Nacional de Salud le solicitó la base de datos de sus afiliados,

para comprobar el cumplimiento de la obligación legal consagrada en dicha norma, a fin de identificar los evasores al régimen contributivo de salud. No obstante lo anterior, indicó que si bien los contratos de planes adicionales de salud pueden celebrarse o renovarse únicamente con personas que para ese momento se encuentren afiliadas al Régimen Contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud en calidad de cotizantes, beneficiarios o a un régimen de excepción, no es menos cierto que por expresa disposición de la Circular Externa 077 de 1998, los administradores de la entidad, programa o dependencia de medicina prepagada o servicio de ambulancias prepagado, fueron facultados taxativamente por la propia Superintendencia de Salud para adoptar el método que consideren apropiado para verificar al momento de celebrar o renovar el contrato de prepago, la afiliación al régimen contributivo o excepcional del contratista y demás personas incluidas en el respectivo contrato. Agregó que en cualquier caso, la Superintendencia de Salud no tomó ninguna medida ni instrucción de control a la evasión al régimen contributivo con ocasión del estudio de las bases de datos a ella entregadas, por lo que no corresponde con la realidad que pretendió demostrar al momento de efectuar la solicitud de entrega de la información, incurriendo de esta manera, en falsa motivación.

TERCER CARGO. VIOLACIÓN A LOS PRINCIPIOS DE RESERVA LEGAL Y TIPICIDAD.

Estimó que en el Decreto 452 de 2000 no se aprecia con claridad la falta que la Superintendencia le atribuye, como tampoco se aprecia en dicho cuerpo normativo la sanción de mil (1.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes que se le

impuso por la comisión de dicha falta, como sí lo establecía el artículo 23 del Decreto 1259 de 1994, que fue derogado. Al respecto, recordó que el numeral 24 del artículo 8º del Decreto 452 de 2000, señala que la Superintendencia tiene la facultad de «dictar órdenes, emitir instrucciones y aplicar las sanciones respectivas, relacionadas a aquellos asuntos que son de su competencia, de acuerdo con las normas legales». A su juicio, la recién citada, es lo que se conoce como un tipo normativo en blanco, en tanto que no establece o tipifica faltas determinadas y sólo se limita a que se apliquen las sanciones respectivas de acuerdo con las normas legales. Conforme a lo anterior, cuestionó las normas legales a que remite el numeral recién citado, que como no se encuentran determinadas, hace imposible el ejercicio de la facultad sancionatoria en tanto que no pueden tipificarse las conductas a que hace referencia y por ende tampoco sancionarse. En efecto, ésta es la situación en el caso bajo estudio, en la que la Superintendencia decidió motu proprio sancionar unas conductas consistentes en «haber desobedecido las instrucciones u órdenes impartidas» sin que dicha conducta se encontrara descrita como causal de imposición de sanciones en el Decreto 452 de 2000. Lo anterior, sumado a la circunstancia que la conducta de la Superintendencia fue violatoria del principio de favorabilidad en lo relativo a la aplicación de los Decretos 1259 de 1994 y 452 de 2000, no obstante ser éste último norma posterior

beneficiosa para la sancionada.

CUARTO CARGO. AUSENCIA DE PROPORCIONALIDAD Y DOSIMETRÍA EN LA SANCIÓN.

Insistió en que las normas del Decreto 1259 de 1994 no se encontraban vigentes al momento en que fue impuesta la sanción. Anotó que en el presente caso se presenta una sobreestimación de la conducta sancionada, en tanto que no existe proporcionalidad entre la conducta cometida y la sanción impuesta. Al respecto, indicó que la compañía se negó a entregar la información solicitada inicialmente debido a la falta de claridad de la Superintendencia en el propósito que motivaba su solicitud, así como la ausencia de una ley que estableciera tanto la obligación como el procedimiento de entrega de lo solicitado. Por lo anterior, argumentó que no puede aducirse en el presente caso dolo o culpa en la actuación de la empresa demandante, máxime si se tiene que en diferentes oportunidades expresaron las razones por las que no consideraban pertinente la entrega de la información solicitada. Adujo que con la negativa a determinar en los actos demandados el criterio de medición de la sanción impuesta, la Superintendencia incurrió en violación del principio de razonabilidad así como del artículo 36 del Código Contencioso Administrativo.

QUINTO CARGO. FALSA MOTIVACIÓN.

Consideró pertinente citar un aparte del acto administrativo que desató el recurso de reposición en el que la Superintendencia de Salud sostuvo: «Respecto al monto de la sanción impuesta por esta Superintendencia en contra de esa EPS, debe indicarse, que el mismo es el resultado de haberse contemplado el riesgo al que estuvieron expuestos los afiliados

por no contar la EPS con la base de datos oportunamente, y el precedente consistente en la carencia de información, que con esta conducta se le causa al Sistema General de Seguridad Social en Salud» (Resaltado del actor). Consideró impertinente la circunstancia de que la Superintendencia hubiera atribuido a MEDISANITAS S.A. el carácter de Entidad Promotora de Salud, EPS, sin tener en cuenta las consecuencias que imprecisiones de este tipo conllevan, como en efecto ocurrió en el caso bajo estudio. Considera que el argumento consistente en que la sanción impuesta es el resultado de haberse contemplado el riesgo al que estuvieron expuestos los afiliados por no contar la «EPS» con la base de datos, no sólo es constitutivo de falsa motivación, sino que adicionalmente incurre en distorsión