CE-SECCION PRIMERA-25000-23-24-000-2002-00317-02-2009

INSTITUCIONES DE EDUCACION SUPERIOR - Régimen sancionatorio / MINISTERIO DE EDUCACION - Facultad sancionatoria / CONSEJO NACIONAL DE EDUCACION SUPERIOR - Debe emitir concepto previo para imposición de sanción / DEBIDO PROCESO - Violación por expedición irregular de acto que impone sanción a Rector de Institución de Educación Superior / FORMALIDADES PROCESALES SUSTANCIALES - Su no cumplimiento genera nulidad de acto sancionatorio En la alzada se insiste en los tres cargos de la demanda, concretados en (…) ii) expedición irregular de la decisión acusada por no haberse surtido el concepto previo del CESU previsto en el artículo 48, parágrafo, de la citada Ley 30, cuya vigencia reclama el memorialista frente a la expedición del Decreto 1176 de 29 de junio de 1999 (…). Tras revisar la normatividad pertinente y la situación procesal, la Sala encuentra que de tales cargos sólo el segundo tiene vocación de prosperar, toda vez que le asiste razón al apelante en cuanto a la vigencia del parágrafo del artículo 48 de la Ley 30 de 1992, puesto que el Decreto 1176 de 29 de junio de 1999, salvo lo previsto en el numeral 5 del artículo 2º, no se ocupó del aspecto al cual corresponde dicho artículo y su parágrafo único, el cual es el de las sanciones, regulado en el CAPÍTULO IV de dicha ley, cuyo título es justamente “SANCIONES”. En efecto, el Decreto 1176 de 1999 tuvo como objeto el señalado

en su epígrafe que dice: “por el cual se transforma el Consejo Nacional de Educación Superior, CESU, se fusionan los Comités Asesores de que trata el Capítulo III de la Ley 30 de 1992 y se dictan otras disposiciones.” (…) Como se observa, salvo el numeral 5 del artículo 2º, este decreto no se ocupa del tópico regulado en el Capítulo IV de la Ley 30 de 1992, que como se dijo corresponde a la regulación sustancial de las sanciones y de aspectos procedimentales para su aplicación a las instituciones de Educación Superior por violación de las normas previstas en dicha ley. El indicado parágrafo tiene carácter de disposición procedimental o adjetiva para la aplicación de las referidas sanciones, según se puede apreciar en el contexto del artículo al cual pertenece. (…) Así las cosas, dado que al actor le fue impuesta la sanción prevista en el literal c), “Multas sucesivas hasta de cien (100) veces el salario mínimo legal mensual vigente en el país”, era menester que el Ministerio de Educación hubiera solicitado el concepto previo del CESU para tal imposición, lo cual, como está aceptado por ese mismo organismo, no se produjo, de allí que en las resoluciones acusadas no se haga mención de ese concepto en cuanto hace a la sanción impuesta al demandante. Solicitó sí el concerniente a la sanción impuesta a la Universidad Antonio Nariño, que no sobra decir que es muy distinto y tiene como objeto otra clase de sanciones, que además sólo proceden respecto de las universidades, las previstas en los literales d), e), f) y g) del artículo 48 de la Ley 30 de 1992; concepto previo

que el Decreto 1176 de 1999 le trasladó a la Comisión Consultiva de Instituciones de Educación Superior en el atrás mencionado numeral 5 del artículo 2º. Por consiguiente, es claro que se pretermitió un requisito previo de la decisión sancionatoria, que es una garantía procesal a favor del investigado, pues comporta la necesidad de que el sancionador pueda contar con una opinión calificada sobre el mérito o la procedibilidad de la medida que llegue finalmente a adoptar, luego es una formalidad procedimental sustancial. En consecuencia, se estructura la violación del debido proceso en la expedición de la decisión administrativa acusada, por cuanto para su adopción no se cumplieron íntegramente las formalidades procesales sustanciales señaladas por la ley, de allí que el cargo tenga vocación de prosperar, lo que es suficiente para declarar la nulidad del acto administrativo acusado, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta providencia.

FUENTE FORMAL: LEY 30 DE 1992 – ARTICULO 48 LITERAL D / LEY 30 DE 1992 – ARTICULO 48 LITERAL E / LEY 30 DE 1992 – ARTICULO 48 LITERAL F / LEY 30 DE 1992 – ARTICULO 48 LITERAL G / LEY 30 DE 1992 – ARTICULO 52 / DECRETO 1176 DE 1999 – ARTICULO 2 NUMERAL 5

CONDUCTA CONTINUADA - No da lugar a caducidad o prescripción de facultad sancionatoria / CONDUCTA CONTINUADA - El término de caducidad corre a partir de la ocurrencia de la última conducta / RESPONSABILIDAD

ADMINISTRATIVA - Es de carácter personal / LLAMAMIENTO DE TERCEROS - La no vinculación de posibles responsables en actuación sancionatoria no vicia el procedimiento / CONCURSO SUBJETIVO DE FALTAS - Rompimiento de unidad procesal No obstante, conviene poner de presente que los demás cargos carecen de asidero por cuanto el primero, caducidad de la acción, no tuvo lugar por las razones expuestas por el a quo, esto es, que varias de las conductas investigadas y sancionadas eran continuadas, hasta el punto que aún durante el transcurso de la investigación se verificó que la Universidad seguía incurriendo en ellas, y hasta cuando se expidió la primera de las resoluciones acusadas esa institución no había informado oficialmente al Ministerio de educación de la suspensión de las mismas. Fue el caso del ofrecimiento y desarrollo del programa de derecho en las ciudades de Florencia y Riohacha, entre otras, sin contar con el respectivo registro. En tales circunstancias, es sabido que tratándose de conductas permanentes o continuadas, la caducidad o prescripción de la facultad sancionatoria sólo empieza a correr a partir del momento en que cese la conducta, y respecto de esas conductas no hay prueba en el plenario del momento en que la actora cesó en la ejecución de las mismas. En lo concerniente a la no vinculación de otras personas como presuntas responsables de los hechos, baste decir que la responsabilidad por faltas administrativas es personal, de modo que cada uno responde por sus actos y omisiones a la luz del régimen legal y reglamentario pertinente, y que en relación con el argumento traído en esta instancia por el

apelante sobre el hecho de terceros como eximentes de responsabilidad, la Sala observa que se trata de un argumento extemporáneo, pues no aparece aducido y menos probado en sede administrativa ni en sede jurisdiccional en lo que a su responsabilidad concierne, y además es una situación muy distinta a la de dejar de vincular a otros posibles responsables de los hechos, pues en ésta se estaría ante un concurso subjetivo de faltas o infracciones administrativas, en el cual es posible romper la unidad procesal, de modo que el diligenciamiento sancionatorio respecto de cada uno no se afecta por la no vinculación de los otros, ya que bien puede darse una ruptura de la unidad procesal, como en efecto aparece decida en las resoluciones acusadas al ordenarse compulsar copias para la verificación de la eventual responsabilidad de otras autoridades de la Universidad en la ocurrencia de los hechos investigados y sancionados.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D. C., Doce (12) de marzo de dos mil nueve (2009) Radicación número: 25000-23-24-000-2002-00317-02

Actor: ANTONIO SOLON LOZADA MARQUEZ

Demandado: MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL Referencia: APELACION SENTENCIA Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida el 21 de abril de 2005 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual niega las pretensiones de la demanda.

I.- ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA ANTONIO SOLON LOZADA MARQUEZ, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, solicitó al Tribunal que accediera a las siguientes 1.1. Pretensiones Primera. Declarar la nulidad de la Resolución Núm. 2087 de 10 de septiembre de 2001, por medio de la cual el Ministro de Educación Nacional lo sancionó con multa equivalente a cien (100) salarios mínimos mensuales legales vigentes, por permitir la desviación de la Universidad Antonio Nariño de los fines y objetivos de la educación superior.

Igualmente, declarar la nulidad de la Resolución Núm. 3087 de 11 de diciembre de 2001, del precitado funcionario, mediante la cual confirma aquella al resolver el recurso de reposición que interpuso en su contra. Segunda. Como consecuencia de la nulidad y a título de restablecimiento del derecho, declarar que en su condición de ex-rector y ex – representante legal de la Universidad Antonio Nariño, no está obligado a pagar esa sanción que le fue impuesta. Tercera.- Para el evento en que la hubiere pagado, condenar a la demandada a reintegrarle la suma que hubiere sufragado por ese concepto, reajustada conforme al IPC o al IPM y con los rendimientos del 6% anual sobre el monto pagado actualizado, así como las costas del proceso. 1.2. Hechos en que se funda la demanda En resumen, el memorialista dice que en la Universidad Antonio Nariño la autoridad académica y administrativa la ejercen en orden jerárquico la Sala

General, el Consejo Directivo, el Rector, el Comité Académico, los Consejos de Programas, los Vicerrectores Administrativo y Académico, el Secretario General, los Decanos y los Directores de Unidades Académicas. Que su poderdante fue elegido rector y representante legal de esa universidad en los periodos comprendidos entre el 1 de mayo de 1995 a 30 de abril de 1999 y del 1º de mayo de 1999 a 30 de abril de 2001. Que en sesión de 11 de septiembre de 1997 el CESU aprobó la necesidad de iniciar un nuevo proceso global de inspección y vigilancia en esa universidad por múltiples denuncias sobre supuestas irregularidades, en especial en los programas de Derecho, Odontología, Gerencia Social, Enfermería, Psicología y Licenciatura de Preescolar. Como resultado de una investigación preliminar, el Ministerio de Educación Nacional formuló pliego de cargos a dicha universidad y a su representante legal y rector, Antonio S. Losada Márquez, en junio de 1999, después de lo cual y surtido el procedimiento subsiguiente, y sin contar con concepto previo de la Comisión Consultiva de Instituciones de Educación Superior sobre la sanción a imponer al mencionado directivo, por considerarse incompetente, expidió la resolución sancionatoria, la cual fue impugnada mediante reposición por el sancionado, y confirmada en la decisión de este recurso. 1.3. Normas violadas y concepto de la violación Se indican como violados los artículos 1, 2, 4, 6, 29, 67, 69, 122, 150-1, 7 y 19 (f),

189-16 y 209 de la Constitución Política; 84, inciso segundo, del C.C.A.; 52 de la Ley 30 de 1992 en concordancia con el artículo 38 del C.C.A.; y 34 y 48 de la Ley 30 de 1992; por razones que se contraen a los siguientes cargos: - Incompetencia por vencimiento del término que tenía el Ministro para decidir el asunto, que feneció el 10 de septiembre de 2001, atendiendo los 3 años señalados para ello en el artículo 52 de la Ley 30 de 1992, en concordancia con el 38 del C.C.A., contados a partir de la ocurrencia de los hechos, y en este caso el acto que ordenó la investigación es de 25 de noviembre de 1997 - Expedición irregular del acto acusado, debido a que el concepto previo del CESU señalado en el artículo 34 de la Ley 30 de 1992 para imponer multas sucesivas hasta de cien salarios mínimos legales mensuales vigente, no fue solicitado ni dado por ese organismo como cuerpo consultivo del Gobierno en materia de educación superior, y en cambio le fue solicitado a otro organismo creado, la Comisión Consultiva de Instituciones de Educación Superior, con cuya creación el Gobierno le arrebató las competencias al CESU, sin estar facultado para ello. - Violación del debido proceso por falta de determinación de la responsabilidad que eventualmente le correspondería a los demás estamentos y directivos de la Universidad Antonio Nariño, en relación con los hechos investigados, pese a que los estatutos fijan las funciones de cada uno.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La entidad demandada guardó silencio en esta oportunidad procesal.

II.- LA SENTENCIA APELADA El a quo desestimó los cargos por encontrar, respecto del primero, que las conductas investigadas fueron reiterativas y continuadas, algunas de las cuales lo fueron hasta 26 de julio de 2001, de modo que entre esa fecha y aquella en que le fue notificada al actor la resolución sancionatoria, 17 de diciembre de 2001, transcurrieron escasos cinco (5) meses, lapso inferior a los 3 años señalados en las normas invocadas por él. En cuanto al segundo, expedición irregular, observa que el decreto 1176 de 1999 transformó el CESU en organismo asesor permanente del Gobierno Nacional, con funciones exclusivas de coordinación, planificación, recomendación y asesoría, y entre sus funciones no le fue asignada la de conceptuar sobre las sanciones a imponer a los directivos de las universidades; y no halla aplicable la excepción de inconstitucionalidad a dicho decreto, por cuanto el artículo 189, numeral 16, de la Constitución Política y el artículo 54 de la Ley 489 de 1998 autorizan al Gobierno a transformar, fusionar, suprimir dependencias internas en las entidades y organismos administrativos del orden nacional, lo que significa asignar funciones específicas a las dependencias que nacen en virtud de esas reformas, por lo tanto no se evidencia que ese decreto adolezca de vicio alguno de inconstitucionalidad. Finalmente, del tercer cargo advierte que no encuentra coherencia en su formulación, pues lo que alega no guarda relación con las garantías comprendidas en el debido proceso, toda vez que no endilgarle responsabilidad a terceros, si es que eso fue lo que ocurrió, no viola el debido proceso del que sí era responsable, ni

con ello se le viola su derecho de defensa ni se incurrió en errores de procedimiento, y el acto acusado es inequívoco en hallar al actor responsable de las irregularidades que se investigaron y sancionaron. III.- EL RECURSO DE APELACIÓN La parte actora, en sustentación del recurso, insiste en los cargos de la demanda, cuyos respectivos argumentos contrapone a las conclusiones del a quo, así: 1.- De la caducidad de la acción sancionatoria, reitera que la investigación en su contra fue ordenada el 11 de septiembre de 1997 y esto indica que las conductas a investigar habían acontecido antes de esa fecha, luego el a quo no puede aducir que se investigaron y sancionaron hechos posteriores a la misma para contar el término de la caducidad desde 2001 y no desde 1997. Aun aceptando la tesis de la infracciones continuadas, no es posible que la reiteración de la conducta de lugar a que el aludido término se extienda a más de tres años, contados desde la fecha de apertura y formulación de cargos por hechos pasados, pues se abriría la puerta para burlar ese término. Agrega que el cargo de Rector lo ejerció entre mayo de 1995 y septiembre de 1998, y luego entre 1º de noviembre de 1998 y 31 de enero de 1999. Entre 1º de febrero de 1999 y 30 de noviembre del mismo año ejerció ese cargo el señor HORACIO SALAZAR MONTOYA, a quien no se investigó y cuya responsabilidad excluía la suya. No ejerció, entonces, las funciones de Rector entre 25 de

septiembre y 30 de febrero de 1999, ni después de esa época. 2.- Sobre el cargo de expedición irregular, afirma que el a quo no tuvo en cuenta el planteamiento de su demanda, que está en un todo de acuerdo con lo expresado por la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, núm. 1280, de 1º de diciembre de 2000, relativo al origen legal de las funciones del CESU, y que por lo mismo no pueden ser variadas por normas de inferior jerarquía, de lo que deduce que la autorización o concepto previo del CESU está vigente, y por ende el cargo también está llamado a prosperar. 3.- En relación con la violación del debido proceso, sostiene que el planteamiento del a quo es error craso, ya que es incontrovertible que son eximentes de responsabilidad la fuerza mayor, el caso fortuito y el hecho de un tercero, por manera que si alguien alega el hecho de un tercero y presenta los medios de convicción necesarios o indispensables para comprobarlo, es claro que el investigador está en la obligación de verificar la existencia del hecho del tercero para entonces exonerar al demandado o investigado y sancionar al tercero. Esto forma parte del debido proceso garantizado por el artículo 29 de la Constitución Política. En este caso el Ministerio dejó de investigar a todos los eventuales responsables y se fue por la línea de menor resistencia, sancionar a quien le había formulado cargos, pese a que no volvió a ejercer como rector desde octubre de 1998. De allí que tal acusación también está llamada a prosperar.

Por las anteriores razones solicita que se revoque el fallo apelado y en su lugar se acepten las pretensiones de la demanda. IV.- LOS ALEGATOS DE CONCLUSION 1.- El actor manifiesta que las razones por las cuales debe ser revocada la sentencia apelada están ampliamente expuestas en la sustentación del recurso, cuyos argumentos retoma de manera suscinta, e invoca la sentencia C-852 de 17 de agosto de 2005 en cuanto a su juicio la Corte Constitucional señala que en materia de educación el Gobierno carece de competencias de regulación autónoma, sino que están subordinadas a la ley. 2.- La entidad demandada, a su turno, después de reseñar la actuación procesal, alega de manera prolija que desde la fijación en lista se ha configurado una vía de hecho en el proceso, vulnerándole su derecho de defensa, contradicción y del debido proceso, puesto que la ausencia de claridad en la actuación secretarial le impidió contestar la demanda, formular excepciones y solicitar pruebas; por lo cual quedó en absoluta desventaja y desigualdad procesal frente a la parte demandante. Seguidamente se refiere a cada uno de los hechos de la demanda, advirtiendo la carencia de pruebas de varios de ellos; así como a las consideraciones del fallo sobre cada uno de los cargos de la demanda y las razones en que se sustenta el recurso de apelación, las cuales controvierte en extensa argumentación, donde se esgrimen y desarrollan las siguientes tesis: - La primera resolución demandada fue proferida el 10 de septiembre de 2001, cuando no habían transcurrido más de los tres (3) años señalados en el artículo 52

de la Ley 30 de 1992, contados a partir de varios actos constitutivos de varias faltas cometidas por la Universidad Antonio Nariño y su Rector y representante legal, luego la acción ni la sanción administrativa habían caducado, lo cual se confirma revisando todas y cada una de las denuncias y quejas formuladas por los estudiantes y la ciudadanía en general, indicativas de que el Rector incurrió en conductas reiteradas y comportamientos continuados. Por lo tanto el Ministerio sí tenía competencia para proferir las resoluciones enjuiciadas. - La Constitución Política le ha dado facultad regulatoria administrativa de determinadas materias a diversos organismos del Estado, entre ellos al Gobierno Nacional o al Presidente de la República, precisada en la abundante jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, y a la luz de la cual es improcedente alegar la excepción de inconstitucionalidad respecto de los decretos 1176 y 3920 de 1999 que transformaron el CESU y eliminaron el concepto previo que de él se exigía para que el Ministerio de educación procediera a sancionar a los representantes legales, rectores y demás directivos de las instituciones de educación superior, en términos del parágrafo del artículo 48 de la Ley 30 de 1992; pues esos decretos fueron expedidos con base en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y en las reglas contenidas en la Ley 489 de 1998 y ahora en la Ley 790 de 2002. Por lo tanto frente al respetable concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado deben acatarse y respetarse las decisiones

judiciales de la Sala de lo contencioso administrativo. - Los hechos investigados, los medios de prueba decretados y practicados para probarlos y el análisis de los mismos por el investigador están íntegramente relacionados, y está claro en los antecedentes del acto acusado que tanto el ICFES como el Ministerio realizaron una investigación seria y estructurada sobre tales hechos, que dejó ver el incumplimiento de las normas de educación superior por la Universidad y su rector doctor Antonio Solón Losada Márquez entre 1997 y 2001. Con fundamento en ello la Comisión Consultiva de Instituciones de Educación Superior recomendó sancionar a la Universidad Antonio Nariño, y no hubo concepto respecto del Rector por haber sido suprimido por el Decreto 1176 de 1999, pero se demostraron los supuestos de hecho y normativos de las faltas administrativas atribuidas a él, atendiendo los artículos 48 a 52 de la Ley 30 de 1998. Agrega que la Universidad finalmente reconoció las falencias e irregularidades investigadas y sancionadas en el caso del sub lite, al desistir de la demanda que interpuso contra la sanción que le fue impuesta en el acto administrativo acusado y otros diligenciamientos suyos ante el Ministerio. Concluye diciendo que el actor no concretó cargo alguno que demuestre que la decisión administrativa enjuiciada vulnere norma superior alguna, y solicitando la confirmación de la sentencia apelada. V.- DECISION No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes

CONSIDERACIONES

1. La decisión acusada

Se trata de la decisión del Ministro de Educación Nacional en el sentido de sancionar al actor con multa equivalente a cien (100) salarios mínimos mensuales legales vigentes, por permitir la desviación de la Universidad Antonio Nariño de los fines y objetivos de la educación superior, adoptada mediante las Resoluciones Núms. 2087 de 10 de septiembre de 2001 y 3087 de 11 de diciembre de 2001, ambas del mismo funcionario.

2. Examen del recurso En la alzada se insiste en los tres cargos de la demanda, concretados en i) falta de competencia por caducidad de la acción o facultad sancionatoria, a la luz del artículo 52 de la Ley 30 de 1992, en concordancia con el 38 del C.C.A.; ii) expedición irregular de la decisión acusada por no haberse surtido el concepto previo del CESU previsto en el artículo 48, parágrafo, de la citada Ley 30, cuya vigencia reclama el memorialista frente a la expedición del Decreto 1176 de 29 de junio de 1999 y iii), a violación del debido proceso por no haber sido vinculadas terceras personas a la investigación administrativa. 2.1. Tras revisar la normatividad pertinente y la situación procesal, la Sala encuentra que de tales cargos sólo el segundo tiene vocación de prosperar, toda vez que le asiste razón al apelante en cuanto a la vigencia del parágrafo del artículo 48 de la Ley 30 de 1992, puesto que el Decreto 1176 de 29 de junio de 1999, salvo lo previsto en el numeral 5 del artículo 2º, no se ocupó del aspecto al cual corresponde dicho artículo y su parágrafo único, el cual es el de las

sanciones, regulado en el CAPÍTULO IV de dicha ley, cuyo título es justamente

“SANCIONES”.

En efecto, el Decreto 1176 de 1999 tuvo como objeto el señalado en su epígrafe que dice: “por el cual se transforma el Consejo Nacional de Educación Superior, CESU, se fusionan los Comités Asesores de que trata el Capítulo III de la Ley 30 de 1992 y se dictan otras disposiciones.” En desarrollo de ese objeto dispuso en sus tres artículos normativos lo siguiente: “Artículo 1º. Transfórmase el Consejo Nacional de Educación Superior, CESU, en un organismo asesor del Gobierno Nacional, de carácter permanente, vinculado al Ministerio de Educación Nacional, con funciones exclusivas de coordinación, planificación, recomendación y asesoría. En particular, el CESU cumplirá las siguientes funciones: a) Proponer políticas y planes para la Educación Superior; b) Recomendar normas y procedimientos de carácter general; d) Proponer mecanismos para evaluar la calidad académica de las Instituciones de Educación Superior; e) Proponer mecanismos para evaluar la calidad académica de los programas de Educación Superior; f) Darse su propio reglamento de funcionamiento. CAPITULO II De los Comités Asesores Artículo 2º. Fusiónanse los Comités Asesores de que trata el Capítulo III del Título Segundo de la Ley 30 de 1992 en la Comisión Consultiva de Instituciones de Educación Superior, adscrita al Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, ICFES. Además de las funciones que le sean asignadas por ley o reglamento, corresponde a la Comisión Consultiva evaluar y conceptuar,

previamente a las decisiones que competen al Ministro de Educación Nacional, en relación con los siguientes temas:

1. Creación de Instituciones oficiales de Educación Superior y reconocimiento de Personería Jurídica de Instituciones de Educación Superior de derecho privado.

2. Ratificación de las reformas estatutarias que impliquen modificación del carácter académico de las Instituciones de Educación Superior.

3. Creación de seccionales de Instituciones de Educación Superior

Oficiales y Privadas.

4. Recuperación o liquidación de Instituciones de Educación Superior

Públicas.

5. Aplicación de las sanciones de que tratan los literales d), e), f) y g) del artículo 48 de la Ley 30 de 1992.

Artículo 3º. El Gobierno Nacional, en Decreto separado, dispondrá lo atinente a la integración y funcionamiento de la Comisión Consultiva, de manera que garantice su independencia e idoneidad académica y técnica.” Como se observa, salvo el numeral 5 del artículo 2º, este decreto no se ocupa del tópico regulado en el Capítulo IV de la Ley 30 de 1992, que como se dijo corresponde a la regulación sustancial de las sanciones y de aspectos procedimentales para su aplicación a las instituciones de Educación Superior por violación de las normas previstas en dicha ley. El indicado parágrafo tiene carácter de disposición procedimental o adjetiva para la aplicación de las referidas sanciones, según se puede apreciar en el contexto del artículo al cual pertenece, a saber: “ARTÍCULO 48. El incumplimiento de las disposiciones consagradas en la presente Ley por parte de las instituciones de Educación Superior según lo previsto en el artículo siguiente, dará lugar a la iniciación de

las acciones administrativas correspondientes y previa observancia del debido proceso, a la imposición de las sanciones que a continuación se indican: a) Amonestación privada. b) Amonestación pública. c) Multas sucesivas hasta de cien (100) veces el salario mínimo legal mensual vigente en el país. d) Suspensión de programas académicos y de admisiones por el término hasta de un (1) año. e) Cancelación de programas académicos. f) Suspensión de la personería jurídica de la institución. g) Cancelación de la personaría jurídica de la institución. PARÁGRAFO. A los representantes legales, a los rectores y a los directivos de las instituciones de Educación Superior les podrán ser aplicadas las sanciones previstas en los literales a), b) y c) del presente artículo, las cuales serán impuestas por el Ministro de Educación Nacional, previo concepto del Consejo Nacional de Educación Superior (CESU). mediante resolución motivada, una vez adelantado y concluido el correspondiente proceso administrativo, con observancia de la plenitud de sus formas propias.” (Destaca la Sala) Tanto tenía claro el Gobierno Nacional que hacer supresiones en esta materia sancionatoria (sustancial y procesal) no cabía en el objeto del Decreto 1176 de 1999 o en el señalado en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política - modificar la estructura de entidades u organismos nacionales -, que para modificar la Ley 30 de 1992 en esa materia utilizó las facultades extraordinarias que le fueron otorgadas mediante el artículo 120, numeral 4º, de la Ley 489 de 1998, y fue así como mediante el artículo 2671 del Decreto 1122 de 1999,

1 El citado artículo 267 del Decreto 1122 de 1999 decía: justamente publicado el mismo día en que fue publicado el Decreto 1176 en comento, el 29 de junio de ese año, subrogó el parágrafo en cuestión Sin embargo, el Decreto 1122 de 1999 fue declarado inexequible “por consecuencia”, mediante la sentencia C-923 de 18 de noviembre de 1999, con lo cual desapareció la derogación de ese parágrafo y recobró su vigencia en razón a que la inexequibilidad de ese decreto fue declarada a partir de la fecha de su promulgación. Así las cosas, dado que al actor le fue impuesta la sanción prevista en el literal c), “Multas sucesivas hasta de cien (100) veces el salario mínimo legal mensual vigente en el país”, era menester que el Ministerio de Educación hubiera solicitado el concepto previo del CESU para tal imposición, lo cual, como está aceptado por ese mismo organismo, no se produjo, de allí que en las resoluciones acusadas no se haga mención de ese concepto en cuanto hace a la sanción impuesta al demandante. Solicitó sí el concerniente a la sanción impuesta a la Universidad Antonio Nariño, que no sobra decir que es muy distinto y tiene como objeto otra clase de sanciones, que además sólo proceden respecto de las universidades, las previstas en los literales d), e), f) y g) del artículo 48 de la Ley 30 de 1992; concepto previo que el Decreto 1176 de 1999 le trasladó a la Comisión Consultiva de Instituciones de Educación Superior en el atrás mencionado numeral 5 del artículo 2º.

Por consiguiente, es claro que se pretermitió un requisito previo de la decisión sancionatoria, que es una garantía procesal a favor del investigado, pues comporta la necesidad de que el sancionador pueda contar con una opinión calificada sobre el mérito o la procedibilidad de la medida que llegue finalmente a adoptar, luego es una formalidad procedimental sustancial. En consecuencia, se estructura la violación del debido proceso en la expedición de la decisión administrativa acusada, por cuanto para su adopción no se cumpli