CE-SECCION PRIMERA-25000-23-24-000-2002-00550-01-2009

AMBIENTAL – Procedimiento administrativo sancionatorio / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO EN MATERIA AMBIENTAL – Debe respetar el derecho de defensa / ZONA DE PÁRAMO Y SUBPÁRAMO – Prohibición de desarrollar actividades agrícolas y pecuarias [Mediante la] Resolución 0275 de 22 de junio de 2001, […] se calificó como grave la conducta del actor y se impuso la sanción de multa de$14'305.000.00 habida cuenta de que […] se pudo establecer que en mes antes se había recogido la cosecha de papa, dejando envases y empaques de agroquímicos dispuestos y expuestos a los diferentes agentes atmosféricos, lo que los convierte en fuente de contaminación, y afectó gravemente los recursos naturales renovables y el paisaje; y que a pesar de que el actor tuvo conocimiento de la Resolución 303 de 12 de julio de 2000, el día 1 de agosto del mismo año, siguió realizando las actividades depredadoras de los recursos, a saber: preparación de terreno para cultivo de más papa, ampliando el área afectada para tales fines. [A través de] la Resolución núm. 00629 de 13 de noviembre de 2001, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la resolución 0275, que da cuenta de que el actor rindió los descargos por fuera del término que le fue otorgado y que no obstante que al actor se le conminó para que se abstuviera de preparar el terreno para actividades de cultivo de papa o cualquier otro que pudiera afectar los recursos naturales, de lo cual se notificó oportunamente, persistió en su conducta. Para la

Sala, de lo que ha quedado reseñado se colige que asistió razón al a quo en cuanto denegó las pretensiones de la demanda, pues del acervo probatorio allegado al proceso, relacionado en los actos acusados, se puede establecer que el actor tuvo oportunidad de ejercer a cabalidad su derecho de defensa, en la medida en que fue notificado personalmente, tanto del acto através del cual se dio inicio a la actuación administrativa, así como de los actos que lo sancionaron como infractor. Y asunto diferente fue que no hubiera descorrido el traslado de cargos oportunamente. De otra parte, el informe técnico consignado en el Memorando en el cual se da cuenta del seguimiento que se hizo a las actividades del actor no aparece desvirtuado, como tampoco las conductas que se le endilgaron constitutivas de falta en las normas ambientales respecto del uso de los terrenos ubicados en la zona del páramo y Subpáramo, que impedían ser destinados a actividades agrícolas y pecuarias, resultando por demás irrelevante el hecho de que tal uso se efectuara solo en una parte del terreno y no en su totalidad, pues las normas pertinentes no hacen diferenciación alguna al respecto cuando de conservación y protección se trata. DESVIACIÓN DE PODER – No se configura por el acto acusado tener respaldo en los documentos obrantes en el expediente y la normativa que le sirve de fundamento / RECURSO DE APELACIÓN – Nuevos cargo / COMPETENCIA DE JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA – Límites / RECURSOS NATURALES – Son un derecho colectivo que prevalece ante el interés

particular En cuanto al cargo de desviación de poder, coincide la Sala con el análisis del Juzgador de primera instancia, dado que lo consignado en los actos acusados encuentra respaldo en los documentos obrantes en el proceso y en la normativa que le sirve de fundamento a aquellos. Finalmente, en lo que respecta al argumento que se hace en el escrito contentivo del recurso, relativo a que en este caso lo determinante es si la multa fue justa o desmesurada, al no haber sido planteado en la demanda, que es la etapa procesal pertinente, releva a la Sala de hacer cualquier consideración al respecto. Y la censura relativa a la privación al actor de su medio de subsistencia o derecho al trabajo, tampoco tiene vocación de prosperidad, dado que el adecuado manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, su desarrollo sostenible y su restauración y la conservación de las áreas de importancia ecológica es un derecho colectivo que prevalece ante el interés particular. Consecuente con lo anterior, debe la Sala confirmar la sentencia apelada, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

FUENTE FORMAL: LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 12 / LEY 79 DE 1986 –

ARTÍCULO 1 LITERAL C

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Bogotá, D.C., cinco (5) de marzo de dos mil nueve (2009) Radicación número: 25000-23-24-000-2002-00550-01

Actor: GERARDO BAEZ GARZON

Demandado: CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCACAR Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del demandante contra la sentencia de 25 de noviembre de 2004, proferida por la Sección Primera, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES I.1.- El señor GERARDO BAEZ GARZÓN, por conducto de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de la Resolución núm. 00629 de 13 de noviembre de 2001, derivada de las Resoluciones núms. 000303 de 12 de junio de 2000 y 0275 de 22 de junio del mismo año, expedidas por la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA -CARque impusieron multa al actor.

I.2.- Como fundamentos de hecho, destacó los siguientes: 1.- El actor es propietario de un predio rural denominado "EL PALMAR", ubicado en la Vereda Guandita del Municipio de Guatavita, con extensión superficiaria de 480 hectáreas, de las cuales para su explotación agropecuaria el propietario ocupaba aproximadamente 30 hectáreas y sobre el resto se debía preservar en bosques y nacimientos de agua, de tal manera que contribuyera a la conservación del ecosistema del Guavio. 2.- El 2 de marzo de 2000, el Grupo de Control y Seguimiento de la CAR emitió el

Memorando RZ-CCA-0 No. 108, por el cual y en respuesta a una solicitud del Centro Administrativo Provincial de Guavio de la Gobernación de Cundinamarca, dio curso a una visita técnica a los referidos fundos "CON EL FIN DE VERIFICAR EL IMPACTO AMBIENTAL GENERADO POR EL DESARROLLO DE CULTIVOS DE PAPA EN ZONA DE SUBPARAMO". 3.- Señala que en esa visita quedó consignado que "EL USO DEL PREDIO ES EN GENERAL ADECUADO, TODA VEZ QUE LA MAYOR PARTE DE ÉSTE SE ENCUENTRA PROTEGIDA Y NO SE EVIDENCIA INTERVENCIÓN ANTRÓPICA EN LA MISMA". Que, sin embargo, más adelante se consignó que "EL DESARROLLO DE LABORES AGRÍCOLAS NO SE CONSIDERA COMPATIBLE CON EL USO DEL SUELO QUE SE DEBE DAR AL PREDIO, DE ACUERDO

CON LAS CARACTERÍSTICAS INTRÍNSECAS DE ÉSTE". "EL USO DEL SUELO

EN ESTE PREDIO, DEBE CORRESPONDER A ACTIVIDADES DE

PROTECCIÓN DEL ECOSISTEMA EXISTENTE Y A LA PRODUICCIÓN DE

AGUA, ES DECIR, A ACTIVIDADES CONTEMPLATIVAS".

Que, al final, el citado Memorando recomienda requerir a los señores GERARDO BAEZ GARZÓN y LUIS ABRAHAM BAEZ GARZÓN, abstenerse de continuar desarrollando actividades agrícolas y pecuarias en el Predio El Palmar, toda vez que éstas no son compatibles con el uso del suelo en predios ubicados en zona de páramo y subpáramo. Y a continuación, fijó un plazo perentorio de 6 meses para

seguir explotando el predio, plazo que se contaría a partir de la notificación surtida en la Inspección Municipal de Policía de Guatavita el 22 de junio de 2000 y que, en consecuencia, caducaría el 22 de diciembre de ese mismo año. Tal administración dice: "OTORGAR UN TÉRMINO DE SEIS MESES PARA LA SUSPENSIÓN DEFINITIVA DE DICHAS ACTIVIDADES". 4.- El 12 de junio de 2000 la CAR expidió la Resolución 000303, a través de la cual abrió expediente, se inició un trámite administrativo sancionatorio y se formularon cargos. Un año después expidió la Resolución 000275 de 2001, en la cual se concluyó que el actor incurrió en infracción consistente en sembrar papa en su finca, lo que lo hizo acreedor de la multa de $14'305.000. I.3.- Como normas violadas la demandante señaló los artículos 83 a 85 del C.C.A., inciso 2o del artículo 2Q de la Constitución Política, 25, 29, 58, 209 y 228, ibídem. Explica el alcance del concepto de la violación, así: 1.-Que se desconoció el derecho a la réplica, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, porque no solo son contradictorios los Memorandos y las Resoluciones, sino que los actos acusados representan una persecución inmisericorde dentro de cuyos alcances el derecho de réplica apenas se menciona. 2.- Que se desconoció la obligación del Estado consagrada en el artículo 22 de la

Carta Política, de ofrecer a los particulares la protección a sus bienes; además de que se viola el derecho al trabajo, previsto en el artículo 25, ibídem, pues el actor no hacía otra cosa que explotar el predio de su exclusiva propiedad y dominio. 3.- Estima que se violó el artículo 42 del Código Civil, porque la función administrativa debe estar al servicio de los intereses generales y como tal debe ser coherente dentro de los plazos y términos con sus actos y para el cumplimiento de sus imposiciones. 4. - Sostiene que se violó el artículo 25 de la Carta Política, pues al actor no le podían impedir ejercer a plenitud su derecho antes del vencimiento del plazo que le fue dado. 5.- Aduce que los hechos que anteceden a la sanción revelan la injusticia cometida en contra del actor y carecen de fundamento jurídico, lo que demuestra el desvío de poder. I.4.- LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCACARse opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda aduciendo al efecto, en esencia, que al actor nunca se le violó el derecho al debido proceso y de defensa, pues al iniciar el procedimiento sancionatorio se le notificó de la Resolución a través de la cual se le formularon cargos y se le concedió un término de 10 días para que si lo consideraba pertinente rindiera descargos. Que la Resolución 275 de 2001 se pronunció sobre la nulidad interpuesta contra el Memorando RZ-SC-0-108 y respecto de la solicitud de escuchar al actor en descargos casi 10 meses después de la notificación de la Resolución 303, es

decir, cuando éste había decidido no hacer uso del derecho de defensa, rendir descargos y solicitar la práctica de pruebas. Propuso como excepción la de legalidad de las Resoluciones demandadas. II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA APELADA El a quo denegó las pretensiones de la demanda, principalmente, porque del examen probatorio de los medios allegados al proceso se puede establecer claramente que el hecho de que el inculpado no hubiera ejercido el derecho de defensa o sus explicaciones no hubieran resultado válidas para la Administración, en modo alguno significa que se le hubiera violado la garantía del debido proceso, pues no solamente a lo largo de la actuación administrativa tuvo oportunidad de controvertir, sino que luego de proferidos los actos acusados pudo impugnarlos y situación distinta es que no hubiera solicitado la práctica de pruebas y que los hechos a él imputados no tuviesen justificación alguna, o que recurriera la sanción en forma no idónea y por fuera del término legal que tenía para hacerlo, limitándose a solicitar ser oído en descargos. A juicio del a quo el informe técnico consignado en el memorando que se controvierte no adolece de contradicción alguna, pues lo cierto que es el documento da cuenta de hechos y conductas imputables al investigado, violatoria de la normativa que regula el uso de ese tipo de terrenos, en particular la zona del páramo y subpáramo en la que está situado. Resalta que como producto de la inspección el profesional especializado de la entidad demandada que practicó la diligencia conceptuó, en forma integral, que dadas las

características del predio, éste no podía ser destinado a actividades agrícolas ni pecuarias y, por lo tanto, se debía requerir al propietario para que se abstuviera de hacerlo, por tratarse de terrenos de conservación y protección. Que si bien se estableció que en términos generales el uso del suelo era el adecuado, no lo era en su integridad pues un 6.25% del área estaba utilizada para cultivos de papa y por las características del predio las actividades de agricultura eran incompatibles, motivo por lo que debía requerirse al propietario que se abstuviera de proseguir ese tipo de labores con un plazo de gracia debido a los cultivos existentes al momento de la visita técnica. Sin embargo, pese a esa notificación, las actividades agrícolas no solo no fueron suspendidas sino que, por el contrario, fueron ampliadas por el investigado, al punto que así lo denunció la Secretaria del Medio Ambiente de Cundinamarca (folios 5 y 6 del cuaderno núm. 2), hecho éste no desvirtuado por el actor. Hace el Tribunal una relación de documentos que corroboran la aseveración anterior. En cuanto al cargo de desviación de poder, estima el a quo que basta para desecharlo la lectura de los textos de los actos acusados en los que de modo preciso y puntual se exponen los fundamentos fácticos y jurídicos que soportan la sanción impuesta, los que a su vez encuentran suficiente correspondencia con la normatividad jurídica en ellos invocada y la realidad probatoria allegada al expediente administrativo. Finalmente, aduce el Tribunal que el rechazo del recurso de reposición tiene

apoyo en el artículo 52 del C.C.A. III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO El apoderado del actor básicamente sustenta su inconformidad, en síntesis, en que lo importante en este caso es determinar si la multa fue justa o desmesurada; de si privarlo de su medio de subsistencia era lo razonable o no y si haberle encontrado unos plásticos y tarros deba para justificar su omisión, resistencia o ánimo pendenciero ante la autoridad. Insiste en que el Tribunal desconoce la propiedad privada adquirida con justo título y que el Estado mal puede determinar la monumental injusticia de que de golpe unos terrenos puedan dedicarse a actividades contemplativas. IV.- ALEGATO DEL MINISTERIO PÚBLICO La Agencia del Ministerio Público en la etapa procesal correspondiente, guardó silencio. V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Mediante la Resolución núm. 000303 de 12c de julio de 2000, obrante a folios 50 a 52, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR-, inició el trámite administrativo sancionatorio en contra del actor, formuló pliego de cargos, otorgándole un término de 10 días hábiles siguientes para que rindiera sus descargos; señaló el término de 30 días para la práctica de las pruebas y le dio un término de 6 meses para que suspendiera de manera definitiva el desarrollo de las actividades agrícolas y pecuarias. Según se lee en la parte motiva de dicho acto de trámite, la formulación de cargos se dio como consecuencia de que el actor infringió los artículos 12 de la Ley 99 de 1993, lo, literal c) de la Ley 79 de 1986, y el Acuerdo 16 de 1998, de la Junta

Directiva de la CAR, en la medida en que las zonas de páramo y subpáramo son objeto de protección especial y en parte de dicha zona del predio del actor se constató el desarrollo de labores agrícolas que no son compatibles con el uso del suelo. La Ley 79 de 1986, es del siguiente tenor: "LEY 79 DE 1986 (diciembre 30) por la cual se provee a la conservación de agua y se dictan otras disposiciones.

El Congreso de Colombia DECRETA: Artículo 1°.- Decláranse áreas de reserva forestal protectora, para la conservación y preservación del agua, las siguientes:

a. Todos los bosques y la vegetación natural que se encuentren en los nacimientos de agua permanente o no, en una extensión no inferior a doscientos (200) metros a la redonda, medidos a partir de la periferia. b. Todos los bosques y la vegetación natural existentes en un franja no inferior a cien(100)metros de ancho, paralela a las líneas de mareas máximas, a cada lado de los cauces de los ríos, quebradas y arroyos, sena permanentes o no alrededor de los lagos, lagunas, ciénagas o depósitos de agua que abastezcan represas para servicios hidroeléctricos o de riego, acueducto rurales y urbanos, o estén destinados al consumo humano, agrícola, ganadero, o la acuicultura o para usos de interés social. c. Todos los bosques y la vegetación natural, existentes en el territorio nacional, que se encuentren sobre la cota de los tres mil (3.000) metros sobre el nivel del mar.

Artículo2°.-La persona que tale u ordene talar árboles en las áreas de reserva forestal protectoras de que trata el artículo 1 de la presente Ley, si las maderas resultantes de la tala o el daño producido tuviere un valor comercial inferior a cien mil pesos ($100.000), incurrirá en multa de veinte mil pesos ($20.000) a quinientos mil pesos ($500.000) convertibles en arresto en la proporción legal. Estas últimas cantidades se aumentarán a partir del primer de enero de cada año en un veinte por ciento (20%). Parágrafo.- En caso de reincidencia, la sanción se aumentará al doble. Artículo3°-La sanción de que trata el artículo anterior será aplicada por las autoridades de policía del lugar, bien de oficio o a petición de parte interesada. Artículo 4°- Cuando la tala o daño del bosque, tuviere una cuantía superior a cien mil pesos ($100.000), se dará aplicación al Capítulo II, artículos 242, 243, 245 o 246 del Código Penal. Artículo 5°- La autoridad de policía decretará el decomiso de las maderas obtenidas en la tala de bosques a que se refiere la presente Ley y los equipos utilizados, los cuales, terminado el proceso de policía, deberán ser rematados en pública subasta, de conformidad con las disposiciones fiscales de la respectiva jurisdicción. El producto de dicho remate se invertirá por el Gobierno Municipal en la reforestación de las zonas desvastadas o en obras de desarrollo de la comunidad. Artículo 6°- La respectiva autoridad de policía, para evaluar el daño

causado con la deforestación, designará dos períodos peritos de la región. Artículo 7°•- Las resoluciones de sanción que dicte la autoridad de policía, serán apelables ante el Alcalde,el Gobernador, Intendente o Comisario según el caso. Artículo 8°.- El Alcalde, el Gobernador, el Intendente o el Comisario tendrán un plazo de treinta (30) días calendario para resolver la Publíquese y Ejecútese". Según se advierte en el expediente, el actor dedicó una parte del páramo y subpáramo de su predio para labores agrícolas; y de acuerdo con el numeral 3 del artículo primero del Acuerdo 16 de 1998,de la Junta Directiva de la CAR, dentro de las áreas de conservación y protección del medio ambiente y los recursos naturales se encuentra el páramo y subpáramo, que son aquellas áreas ecológicas y bioclimáticas referidas a regiones montañosas por encima del límite superior del bosque alto andino, cuyo uso principal es la protección integral de los recursos naturales, compatible con uso de recreación contemplativa, rehabilitación ecológica e investigativa controlada y usos condicionales, que son agropecuarios tradicionales, bajo régimen de gradualidad máxima de tres años. A folios 57 a 67, obra la Resolución 0275 de 22 de junio de 2001, por la cual se calificó como grave la conducta del actor y se impuso la sanción de multa de$14'305.000.00 habida cuenta de que el Grupo de Seguimiento y Control de la Entidad, en coordinación con las Inspección de Policía y la UMATA del Municipio

de Guatavita, realizaron visitas de seguimiento al predio para verificar el cumplimiento de las recomendaciones técnicas contenidas en el informe de 13 de marzo de 2000, cuyo resultado se consignó en el Memorando RZ-UGA-OR-0-418, y se pudo establecer que en mes antes se había recogido la cosecha de papa, dejando envases y empaques de agroquímicos dispuestos y expuestos a los diferentes agentes atmosféricos, lo que los convierte en fuente de contaminación, y afectó gravemente los recursos naturales renovables y el paisaje; y que a pesar de que el actor tuvo conocimiento de la Resolución 303 de 12 de julio de 2000, el día 1Q de agosto del mismo año, siguió realizando las actividades depredadoras de los recursos, a saber: preparación de terreno para cultivo de más papa,

AMPLIANDO EL ÁREA AFECTADA PARA TALES FINES.

A folios 53 a 56 obra la Resolución núm. 00629 de 13 de noviembre de 2001, QUE RESOLVIÓ EL RECURSO DE REPOSICIÓN INTERPUESTO CONTRA LA RESOLUCIÓN 0275, que da cuenta de que el actor rindió los descargos por fuera del término que le fue otorgado y que no obstante que al actor se le conminó para que se abstuviera de preparar el terreno para actividades de cultivo de papa o cualquier otro que pudiera afectar los recursos naturales, de lo cual se notificó oportunamente, persistió en su conducta. Para la Sala, de lo que ha quedado reseñado se colige que asistió razón al a quo en cuanto denegó las pretensiones de la demanda, pues del acervo probatorio

allegado al proceso, relacionado en los actos acusados, se puede establecer que el actor tuvo oportunidad de ejercer a cabalidad su derecho de defensa, en la medida en que fue notificado personalmente, tanto del acto através del cual se dio inicio a la actuación administrativa (folio 52 vuelto del cuaderno principal), así como de los actos que lo sancionaron como infractor (folios 67 vuelto y 56 vuelto). Y asunto diferente fue que no hubiera descorrido el traslado de cargos oportunamente. De otra parte, el informe técnico consignado en el Memorando en el cual se da cuenta del seguimiento que se hizo a las actividades del actor no aparece desvirtuado, como tampoco las conductas que se le endilgaron constitutivas de falta en las normas ambientales respecto del uso de los terrenos ubicados en la zona del páramo y Subpáramo, que impedían ser destinados a actividades agrícolas y pecuarias, resultando por demás irrelevante el hecho de que tal uso se efectuara solo en una parte del terreno y no en su totalidad, pues las normas pertinentes no hacen diferenciación alguna al respecto cuando de conservación y protección se trata. En cuanto al cargo de desviación de poder, coincide la Sala con el análisis del Juzgador de primera instancia, dado que lo consignado en los actos acusados encuentra respaldo en los documentos obrantes en el proceso y en la normativa que le sirve de fundamento a aquellos. Finalmente, en lo que respecta al argumento que se hace en el escrito contentivo del recurso, relativo a que en este caso lo determinante es si la multa fue justa o desmesurada, al no haber sido planteado en la demanda, que es la etapa procesal

pertinente, releva a la Sala de hacer cualquier consideración al respecto. Y la censura relativa a la privación al actor de su medio de subsistencia o derecho al trabajo, tampoco tiene vocación de prosperidad, dado que el adecuado manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, su desarrollo sostenible y su restauración y la conservación de las áreas de importancia ecológica es un derecho colectivo que prevalece ante el interés particular. Consecuente con lo anterior, debe la Sala confirmar la sentencia apelada, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: CONFÍRMASE la sentencia apelada.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 9 de marzo de 2009.

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT

PIANETA

Presidenta

MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN MARCO ANTONIO VELILLA MORENO