CE-SECCION PRIMERA-25000-23-24-000-2002-00902-01-2006

WISKERIAS, STREPTEASE Y CASAS DE LENOCINIO - Reglamentación y localización: estudios de impacto / PROSTITUCION EN BOGOTALocalización: Mártires y Santafé Conforme al Decreto Distrital 619 de 2000, cuadro anexo núm. 2, relacionado con la clasificación de los usos del suelo, las wiskerías, streptease y casas de lenocinio requieren estudios de impacto adelantados por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital y el Departamento Administrativo de Bienestar Social, para su reglamentación y localización. El estudio realizado por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, denominado “ Los usos ligados al trabajo sexual en la localidad de Los Mártires”, que contiene una información general sobre los establecimientos de servicios de alto impacto ligados al trabajo sexual en esa zona; así como un cuadro resumen de dichos establecimientos en las otras 14 localidades que conforman Bogotá (Barrios Unidos, Santafé, Chapinero, Teusaquillo, Kennedy, Puente Aranda, Engativá, Tunjuelito, Usaquén, Bosa, Suba y Antonio Nariño), en donde se destaca que en las localidades de Mártires y Santa Fé el 45.83% de los establecimientos está ligado al trabajo sexual y en la Pieza Urbana Centro Metropolitano esas actividades alcanzan el 73.94% del total de la ciudad. Finalmente, se afirma que la localización de la zona en el barrio Santa Fé se justifica no solo porque allí se concentran en la actualidad estos usos, sino para evitar la problemática que podría generar el desplazamiento de estos usos a otras áreas de la ciudad.

PROSTITUCION EN BOGOTA - Inexistencia de falsa motivación en el Decreto 187 de 2002 al no legalizar localización en barrio Santafé En los considerandos del acto acusado se señala que las actividades de alto impacto, como la prostitución, relacionadas con la actividad sexual fueron permitidas en el sector por el Decreto 1042 de 1987 para el Código de Reglamentación AMR-C1. “Por el cual se reglamentan y unifican las normas para el Área Central de Bogotá, D.E.”. De tal manera que el cargo de desviación de poder tampoco se configura, pues no resulta cierto que el acto acusado se hubiera expedido para “legalizar” una situación de hecho, en la medida en que las actividades sexuales estaban permitidas en la zona del barrio Santa Fe desde antes de la expedición de aquél.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá D.C., dieciséis (16) de marzo de dos mil seis (2006) Radicación número: 25000-23-24-000-2002-00902-01

Actor: MANUEL ALBERTO RESTREPO MEDINA

Demandado: ALCALDE MAYOR DE BOGOTA Referencia: APELACION SENTENCIA Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el actor, contra la sentencia de 4 de marzo de 2004, proferida por la Sección Primera, Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que denegó las pretensiones de la demanda.

I-. ANTECEDENTES I.1-. El ciudadano MANUEL ALBERTO RESTREPO MEDINA, obrando en ejercicio de la acción de nulidad, consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tendiente a que mediante sentencia, se declare la nulidad de la expresión “wiskerías strep-tease, casas de lenocinio”, contenida en el Decreto 187 de 2002, expedido por el Alcalde del Distrito Capital de Bogotá. I.2. En apoyo de sus pretensiones señala, en síntesis, los siguientes hechos: -Mediante sentencia de tutela de 26 de octubre de 2000, proferida por el Juzgado 31 Penal Municipal de Bogotá, en el numeral 6° de la parte resolutiva del fallo se ordena al Alcalde Mayor de Bogotá, establecer zonas de tolerancia para evitar el ejercicio ilegal de prostitución y negocios conexos con la misma; de igual forma, dispone que tales zonas se limiten y se ubiquen en sectores preferiblemente industriales, donde no haya residentes, alejadas de centros de educación, hoteles, museos, lugares turísticos. - Sostiene que en el Decreto 187 de 17 de mayo de 2002, publicado en el Registro Distrital de la misma fecha, el Alcalde Mayor de Bogotá reglamentó la Unidad de Planeamiento Zonal (UPZ) No 102 Sabana, ubicada en la localidad de los Mártires, y expidió las fichas reglamentarias y lineamientos para planes parciales de renovación urbana. - En la ficha reglamentaria del citado Decreto, correspondiente al subsector l del

sector 22, comprendido entre la calle 24 al norte y la calle 19 al sur y la Avenida Caracas al oriente y la transversal 17 al occidente se autorizaron usos de alto impacto de diversión y esparcimiento de escala metropolitana, donde figuran wiskerías, strep-tease y casas de lenocinio. - Dentro de las consideraciones del Decreto 187 de 2002, y en cumplimiento al fallo de tutela anteriormente señalado, se dispuso el establecimiento de zonas de tolerancia para evitar el ejercicio de la prostitución y negocios conexos, puesto que la consolidación de los usos comerciales presentados en el sector son evidentes, y los estudios adelantados para definir la delimitación muestran que el 70% de los predios se encuentran destinados para usos comerciales. I.3. A juicio del actor se quebrantaron las siguientes normas del ordenamiento jurídico: 1.- El artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, ya que el acto acusado adolece de falsa motivación y desviación de poder. Expone el actor que la Corte Constitucional, mediante fallo SU-476/97 de 25 de febrero de 1997, con ponencia del Magistrado Vladimiro Naranjo Mesa, señaló que el Estado para evitar que la mujer y el hombre se prostituyan, debe delimitar el ejercicio de la prostitución, dándole creación a zonas especiales alejadas de las residenciales para que no haya influencia nociva en los menores de edad y en toda la comunidad, puesto que el ejercicio de esta actividad debe ceder al interés social, familiar y frente a derechos fundamentales de terceros. 2.- A su vez, el Juzgado 31 Penal Municipal de Bogotá en la sentencia de tutela

citada anteriormente, dispuso que las zonas de tolerancia deben estar delimitadas y preferiblemente ubicadas en zonas industriales, lugares aislados del tránsito, habitación y permanencia de la ciudadanía en general y específicamente de la población infantil y los menores de edad. 3.- Anota que los estudios realizados por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital sobre el trabajo sexual, ligados a la comunidad de los Mártires, muestran que en el centro metropolitano de la ciudad se ubican en mayor porcentaje el comercio aglomerado y pesado de servicio automovilístico, empresarial e industrial y en menor proporción el residencial, demostrando la viabilidad del funcionamiento de los usos de alto impacto como el trabajo sexual, con las actividades comerciales anteriormente señaladas. (página 7 del estudio) 4.- El estudio al referirse en particular al barrio Santa Fe, afirma que la gran actividad de tipo sexual en los últimos años ha desplazado a la vivienda, imprimiéndole ese reconocimiento a nivel de toda la ciudad, aunque los usos de vivienda permanecen, situación que se presenta por encontrarse en estructuras originales de barrio, donde hay dificultad para su mantenimiento y disminución del número de integrantes del núcleo familiar. (página 16 ibídem) 5.- De igual forma, aclara que en el estudio de manera particular en las 21 manzanas se identifican 137 predios cuyo uso es la vivienda, que representan el 29,03% de los predios del subsector l del sector 22 (barrio Santa Fe), 63 predios de uso mixto de comercio y vivienda, los cuales equivalen al 13.35% del total de

los predios de la zona, para un total de 200 predios, para uso de vivienda que en cifras representa el 42.33% de los predios del barrio Santa Fe. Por ello controvierte el estudio en cuanto a que 96 predios se encuentran destinados al ejercicio de la prostitución, significando un 20.34% de los predios del sector y, a su vez, sostiene que en el sector hay establecimientos educativos y de culto que no fueron tenidos en cuenta en el mismo. -Agrega que tal situación no guarda correspondencia con los requisitos establecidos en los fallos judiciales anteriormente señalados, lo que lo lleva a colegir que el acto administrativo se expidió con FALSA MOTIVACIÓN, pues la motivación del mismo se encuentra revestida de una legalidad aparente, ya que su expedición fue consecuencia del fallo de tutela y el verdadero móvil no es dar cumplimiento a éste, sino que se hizo atendiendo al estudio realizado por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, el cual indica la localización de servicios de alto impacto en un sector del barrio Santa Fe. -A su vez, afirma que el espíritu del mencionado Decreto no era el cumplimiento del fallo de tutela, sino aprovechar esa circunstancia fáctica del asentamiento de establecimientos dedicados a este servicio, con el fin de dejarlos amparados de legalidad y no darles la aplicación de las medidas policivas correspondientes. -Argumenta que haber obrado con esa finalidad y no con el propósito referido a la autorización de uso restringido de alto impacto ligado al trabajo sexual, hace que se incurra en DESVIACIÓN DE PODER. I.4.- El Distrito Capital no obstante haber sido notificado del auto admisorio de la

demanda, no la contestó; el Departamento Administrativo de Planeación Distrital la contestó en forma extemporánea. II-. FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA Para denegar las pretensiones de la demanda el Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró, en síntesis, lo siguiente: Que el Decreto acusado fue expedido de acuerdo con lo preceptuado en los artículos 453 y 381 del Decreto Distrital 619 de 2000, que adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial para Bogotá Distrito capital. Señala que el primero define las fichas normativas para establecer regulaciones urbanísticas para determinados sectores de la ciudad donde coinciden un tratamiento urbanístico con área de actividad; y en cuanto al segundo, fija normas para la elaboración de las fichas reglamentarias. Igualmente, sostiene que en las consideraciones del acto acusado se tuvo en cuenta el fallo de tutela proferido por el Juzgado 31 Penal Municipal de 26 de octubre de 2000 y el incidente de desacato fechado el 16 de noviembre de 2001, emanado del mismo juzgado. Agrega que el subsector l del sector normativo 22 de la UPZ 102 es objeto de precisión de límites en la reglamentación; los usos comerciales son evidentes y los estudios adelantados sobre el tema para definir la delimitación de la zona en la que es viable permitir usos de alto impacto, determinan que el 70% de los predios de la zona están destinados total o parcialmente para usos comerciales, ya que estas actividades fueron permitidas en parte del subsector, por el Decreto 1042 de 1987 para el Código de reglamentación AMR-C1.

Enfatiza que el estudio realizado por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, teniendo en cuenta los efectos de la reglamentación, encontró que en la zona objeto de discusión se aglomeran en gran número establecimientos destinados al ejercicio de la actividad sexual justificando su ubicación, puesto que al darles una nueva, podría generar traumatismos en otras áreas de la ciudad. Considera que la Administración no incurrió en FALSA MOTIVACIÓN, toda vez que el Decreto demandado fue expedido de acuerdo con los requerimientos del POT, el cual permite crear zonas de alto impacto en la ciudad. Añade que evidentemente las actividades de tipo sexual estaban permitidas en parte del subsector, no siendo por tanto ciertas las afirmaciones del demandante en cuanto a que dicho acto administrativo fue expedido para legalizar una situación de hecho, razones que impiden la prosperidad del cargo por desviación de poder. Por otra parte, alude a que al ser una problemática y con el fin de mitigar el impacto negativo que producen los usos de alto impacto de diversión y esparcimiento en las otras categorías de usos y actividades, la Administración emitió el Decreto 188 de 27 de mayo de 2002, que modifica el Decreto 400 de 2001, en lo relativo a las condiciones de localización y funcionamiento de los establecimientos destinados al trabajo sexual y otras actividades ligadas. III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO El actor fincó su inconformidad, en esencia, así: Además de reiterar los argumentos de la demanda, estima que el establecimiento de una zona de tolerancia en el barrio Santa Fe, está en contraposición con el POT, y

siendo que la expresión demandada es reglamentaria, por consiguiente no puede ir en contra de su contenido, como tampoco guarda correspondencia con los fallos de tutela que se reglamentan . Sustenta que el POT en el artículo 115 destaca que el Centro Metropolitano es una pieza de importante representatividad, jerarquía y dinámica económica, tanto a nivel regional como nacional, haciendo que la cualificación del espacio urbano con sus estructuras mejore la funcionalidad interna en relación con las diferentes áreas de la ciudad, abriendo espacios de desarrollo a nuevas construcciones, complementando las actividades ya existentes, obteniendo como resultante que estas áreas sean eficientes, atractivas y pujantes económicamente. A su vez, considera que el artículo 117 de la norma anteriormente señalada dispone que los objetivos del área funcional del Centro Tradicional, hacen parte de una de las cuatro áreas funcionales del Centro Metropolitano, que son las siguientes: -Crear nuevos espacios de gran representatividad que renueven su imágen como principal elemento de identidad de Bogotá. -Transformar el borde del centro introduciendo nuevos elementos que contribuyan a generar nodos con capacidad de atracción de nueva actividad económica, institucional y de servicios. -Reactivar las zonas deterioradas y estimular allí la localización de las actividades económicas e institucionales de alta jerarquía. -Contrarrestar las tendencias generales de disminución de uso residencial, creando condiciones urbanas que incentiven proyectos de vivienda. -Aprovechar el potencial turístico y cultural de los valores históricos, arquitectónicos y naturales del Centro Histórico, de manera que le permitan proyectarse como factor determinante de competitividad del Centro Tradicional, generándole una dinámica

que garantice la sostenibilidad del área patrimonial. -Abrir el borde Sur Centro, vinculando zonas de tejido Residencial Sur que han estado tradicionalmente aisladas de su dinámica. -Optimizar la accesibilidad a la zona y mejorar su movilidad interna, mediante la introducción de diversos modos de transporte masivo. Afirma que teniendo en cuenta ese marco de referencia, el Decreto 187 fundamenta que la Unidad de Planeamiento Zonal 102 constituye un nodo articulador del centro tradicional con el eje Occidente y la ciudad al Norte; y al Sur involucrando entre otras actividades comerciales especializadas, conexión que se efectúa en los Ejes Avenida Jorge Eliécer Gaitán, Ciudad de Lima, Colón, de los Comuneros, la futura Avenida Mariscal Sucre y el Eje Histórico de las Calles 10 y 11, con presencia de elementos institucionales, de transporte, patrimoniales y áreas de oportunidad conformadas por zonas llamadas de Renovación Urbana, situación que permite la recuperación de sectores deteriorados. Por tal motivo, estima que la reglamentación de la UPZ 102 Sabana, por hacer parte del área funcional del Centro Tradicional, como pieza urbana del Centro Metropolitano, debería estar en consonancia con los señalamientos de los artículos 115 y 117(ibídem), puesto que en la ficha reglamentaria correspondiente al sector 22 se definen usos de alto impacto de diversión y esparcimiento de escala metropolitana donde figuran wiskerías, streap-tease y casas de lenocinio fundamentadas en el fallo de tutela y el incidente de desacato del mismo despacho judicial. Concluye a su vez, que el artículo 37 del POT en lo referido al Área de Actividad

Central, determina que allí conviven usos de vivienda, comercio, servicios y dotacionales presentándose sectores específicos y por tal motivo se hace improcedente la localización de una zona de tolerancia en un barrio del Centro Tradicional dentro de la pieza urbana del Centro Metropolitano. IV.- ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO La Agencia del Ministerio Público en la oportunidad procesal correspondiente guardó silencio. V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA Sea lo primero advertir que la Sala no hará pronunciamiento alguno respecto de las violaciones a las normas del Plan de Ordenamiento Territorial que le endilga el actor al Decreto acusado, toda vez que tales censuras fueron planteadas en el escrito contentivo del recurso y no en la demanda, que es la oportunidad procesal pertinente para ello. Como se advierte en el resumen de los cargos que se hace ab initio de esta providencia, la demanda se fundamenta en dos censuras, a saber: La falsa motivación, por cuanto el Decreto cuestionado dice dar cumplimiento al fallo de tutela del Juzgado 31 Penal Municipal de Bogotá, cuando en realidad se sustentó en estudios realizados por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, que controvierte el actor, y que, a su juicio, no guarda correspondencia con la decisión judicial citada; y la desviación de poder, porque el verdadero propósito del Decreto acusado no fue dar cumplimiento al fallo de tutela, sino aprovechar la circunstancia para legalizar situaciones de hecho de los establecimientos dedicados a la prostitución, ubicados en el Barrio Santa Fe. Sobre el particular, la Sala hace las siguientes observaciones: El numeral sexto de la parte resolutiva de la sentencia de 26 de octubre de 2000,

proferida por el Juzgado 31 Penal Municipal de Bogotá, dispuso (folio 107 del cuaderno principal): “Ordenar al Señor Alcalde Mayor de Bogotá, D.C., para que en el término no mayor de seis meses, se establezca en la ciudad capital zonas de tolerancia, para evitar que fuera de ellas se lleve a cabo el ejercicio ilegal de la prostitución y negocios conexos con la misma”. Por su parte, en providencia de 16 de noviembre de 2001, del mismo Juzgado, que decidió el incidente de desacato, se ordenó: “ Se impone....la reubicación de la prostitución que se ejerce en áreas residenciales, educativas, y de uso diferente a los de alto impacto a zonas de tolerancia en donde se permita su ejercicio, en las condiciones establecidas en las leyes y reglamentos”. (Las negrillas son de la Sala). Para la Sala los cargos endilgados al acto acusado no están llamados a prosperar, por lo siguiente: Conforme al Decreto Distrital 619 de 2000, cuadro anexo núm. 2, relacionado con la clasificación de los usos del suelo, las wiskerías, streptease y casas de lenocinio requieren estudios de impacto adelantados por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital y el Departamento Administrativo de Bienestar Social, para su reglamentación y localización. Lo anterior significa que para la expedición del acto acusado, a través del cual se estaba dando cumplimiento a un fallo de tutela y a una providencia de desacato, era menester tener en cuenta dichos estudios, no solo porque así lo determina una norma superior, en este caso el referido Decreto, contentivo del Plan de

Ordenamiento Territorial, sino la misma providencia de desacato que dispuso que la reubicación para el ejercicio de la prostitución debía sujetarse a las condiciones establecidas en las leyes y reglamentos. En este caso, a folios 160 a 180 del cuaderno de antecedentes administrativos consta el estudio realizado por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, denominado “ Los usos ligados al trabajo sexual en la localidad de Los Mártires”, que contiene una información general sobre los establecimientos de servicios de alto impacto ligados al trabajo sexual en esa zona; así como un cuadro resumen de dichos establecimientos en las otras 14 localidades que conforman Bogotá (Barrios Unidos, Santafé, Chapinero, Teusaquillo, Kennedy, Puente Aranda, Engativá, Tunjuelito, Usaquén, Bosa, Suba y Antonio Nariño), en donde se destaca que en las localidades de Mártires y Santa Fé el 45.83% de los establecimientos está ligado al trabajo sexual y en la Pieza Urbana Centro Metropolitano esas actividades alcanzan el 73.94% del total de la ciudad. Igualmente, dicho estudio tiene en cuenta que el POT contiene planos de usos del suelo y tratamientos urbanísticos en donde se señalan los sectores permitidos para usos de alto impacto, dentro de los cuales se encuentra la localidad de Los Mártires, donde se ubican en mayor porcentaje los usos de comercio aglomerado y pesado, de servicio al automóvil, de servicios empresariales e industriales y en menor proporción los usos residenciales. Finalmente, se afirma que la localización de la zona en el barrio Santa Fé se

justifica no solo porque allí se concentran en la actualidad estos usos, sino para evitar la problemática que podría generar el desplazamiento de estos usos a otras áreas de la ciudad. Adicionalmente, a folios 82 a 159, ibídem, obra todo el estudio que el Departamento Administrativo de Planeación Distrital ha venido desarrollando en el tema de la prostitución en toda la ciudad, teniendo en cuenta el marco conceptual y contextual, a la luz de fenómenos como el desempleo, el nivel educativo, el desplazamiento por la violencia, la violencia intrafamiliar, que comprende el análisis de las distintas situaciones que se han presentado desde 1985 hasta el 2001, para llegar a la conclusión de que la misma está concentrada en mayor proporción en el centro de la ciudad. El actor se limita a controvertir el estudio del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, empero no aporta ni solicita prueba alguna tendiente a desvirtuarlo, por esta razón, no está llamado a prosperar el cargo de falsa motivación. De otra parte, como lo advirtió el a quo, en los considerandos del acto acusado se señala que las actividades de alto impacto, como la prostitución, relacionadas con la actividad sexual fueron permitidas en el sector por el Decreto 1042 de 1987 para el Código de Reglamentación AMR-C1. “Por el cual se reglamentan y unifican las normas para el Área Central de Bogotá, D.E.”. De tal manera que el cargo de desviación de poder tampoco se configura, pues no resulta cierto que el acto acusado se hubiera expedido para “legalizar” una situación de hecho, en la medida en que las actividades sexuales estaban

permitidas en la zona del barrio Santa Fe desde antes de la expedición de aquél. Consecuente con lo anterior debe la Sala confirmar la sentencia apelada, como den efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A CONFÍRMASE la sentencia apelada Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 16 de marzo de 2006.

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO Ausente con excusa