CE-SECCION PRIMERA-25000-23-24-000-2002-90038-01-2008

ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARACTER GENERAL - Acciones conducentes según su vinculación con actos administrativos concretos, operaciones administrativas o vías de hecho / EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD - Procede en acción de nulidad y restablecimiento / EXCEPCION DE ILEGALIDAD - Procede en acción de nulidad y restablecimiento / INTERPRETACION DE LA DEMANDAAcumulación de pretensiones e inaplicación por inconstitucionalidad o ilegalidad El DAPD propuso la excepción de inepta demanda por considerar que los Decretos 009 de 1997 (9 de enero) y 737 de 1999 (26 de octubre) son actos de contenido general, no justiciables en acción de nulidad y restablecimiento del derecho. El Tribunal se abstuvo de pronunciarse respecto de este cargo por estimar que, en efecto, no podían acumularse las pretensiones pues no procede examinar a un tiempo la legalidad de los decretos distritales 009 de 1997 (9 de enero) y 737 de 1999 (26 de octubre) por los cuales se adoptó la estratificación socioeconómica de Bogotá con la legalidad de la Resolución 005523 de 2001 (9 de agosto) que efectivamente habría producido el daño que alegan los actores. La Sala ya ha tenido oportunidad de referirse a este tema, como sigue:«Si una actuación se funda en una norma general que no ha entrado a regir es claro que se tratará de una actuación sin fundamento jurídico. Por ello, cuando se reclaman perjuicios derivados de la aplicación administrativa de una norma general a una situación concreta, la acción conducente es la de nulidad y restablecimiento del

derecho si la aplicación se hizo mediante un acto administrativo, o de reparación directa si lo fue mediante una operación administrativa o vía de hecho, para no mencionar otras formas de esa actividad, como los contratos estatales, convenios, etc.; en tanto que la resolución acusada, en cuanto acto general, no es susceptible de acción de nulidad y restablecimiento del derecho, sino de simple nulidad, aunque dentro de la primera puede ser objeto de inaplicación por excepción de inconstitucionalidad o de ilegalidad, cuando una u otra sea manifiesta o notoria, tratándose de casos concretos en los cuales se ha aplicado y el afectado considere que se le ha causado un perjuicio, como el que aquí aduce la accionante, en cuanto afirma que con base en esa resolución le fue rechazada en un primer momento su solicitud en mención. […] Lo anterior en virtud de que cuando la aplicación de un acto regla a un caso concreto se hace mediante otro acto administrativo, la causa directa del eventual perjuicio será el acto administrativo mediante el cual se hizo esa aplicación, que por ello será de carácter particular, y por ende éste es el que debe ser demandado mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues dado que es el que crea la situación particular y concreta de que se trate, su nulidad es la que permite el resarcimiento del perjuicio o el restablecimiento del derecho subjetivo afectado.». El Tribunal debió, entonces, interpretar la demanda de forma tal que se inaplicaran los Decretos 009 de 1997 y 737 de 1999, por no ser estos los que causaron de manera directa los perjuicios reclamados por los actores, y proceder a estudiar únicamente la legalidad de la

Resolución 005523 de 2001 y del oficio 05785 de 11 de abril de 2001. SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS - Criterios de fijación del régimen tarifario / REGIMEN TARIFARIO - Criterios de fijación de servicios públicos / ESTRATIFICACION SOCIOECONOMICA - Definición; objeto; subsidios; marco normativo Con la Constitución Política de 1991 y las Leyes 142 y 143 de 1994 cambió el modelo de prestación de los servicios públicos domiciliarios que se caracterizaba por subsidios generalizados y por una fijación de tarifas que en ocasiones no reflejaban costos eficientes. El nuevo modelo pretende garantizar la prestación eficiente de los servicios públicos con fundamento en un régimen tarifario basado en criterios de neutralidad, solidaridad, redistribución, suficiencia financiera, eficiencia económica, simplicidad y transparencia. Los artículos 367 y 368 CP definen los principios orientadores de los servicios públicos domiciliarios y fijan el esquema de subsidios para dar aplicación a los criterios de solidaridad y redistribución de ingresos, así: (…). La piedra angular del nuevo modelo es la estratificación socioeconómica, definida como la base para la aplicación de los factores de subsidios y contribuciones en los servicios públicos domiciliarios. Es el instrumento que permite clasificar los inmuebles residenciales de cada municipio en 6 estratos, siendo 1 el más bajo y 6 el más alto. La estratificación tiene por objeto materializar los criterios de solidaridad y redistribución del ingreso contemplados en el régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios; facturar conforme a un estrato único el cobro de servicios públicos domiciliarios

que recibe cada residencia; cobrar el impuesto predial unificado; dirigir eficientemente la inversión social a la población que verdaderamente la necesita (a través del SISBEN, mediante asignación de subsidios a las familias, pago diferencial de matrículas y pensiones de educación pública , etc.) y; conceder subsidios a los sectores menos favorecidos de la población y recaudar las contribuciones de los estratos superiores. ESTRATIFICACION SOCIOECONOMICA - Metodologías del Departamento Nacional de Planeación La Ley 142 de 1994, en su capítulo IV establece una metodología de estratificación para zonas urbanas y centros poblados rurales tomando en cuenta las características físicas de las viviendas, su entorno y la residencialidad de la zona en la que se encuentra y señala que para efectos de la estratificación de inmuebles «se emplearán las metodologías que elabore el Departamento Nacional de Planeación, las cuales contendrán las variables, factores, ponderaciones y método estadístico, teniendo en cuenta la dotación de servicios públicos domiciliarios» (artículo 102). En lo pertinente preceptúa: (…). En desarrollo de los artículos 101.5. y 102 de la Ley 142 de 1994 el DNP estableció unos criterios de estratificación a través de una metodología que debe ser aplicada por los alcaldes, y sus resultados, adoptados mediante actos administrativos, deberán ser aplicados por todas las empresas de servicios públicos. ESTRATIFICACION - Procedimiento de revisión bajo la ley 505 de 1999; proceso de conformación en Bogotá La Ley 505 de 1999 «por medio de la cual se fijan términos y competencias para la

realización, adopción y aplicación de la estratificación» establecía el procedimiento para que los usuarios soliciten la revisión de un estrato socioeconómico asignado, estableciendo que la primera instancia compete al Comité Permanente de Estratificación y la segunda a la SSPD (artículo 10). Adicionalmente, el artículo 14 ordena que las estratificaciones urbanas deberán realizarse nuevamente en cualquier momento, por razones de orden natural o social, o por incorrecta ejecución, previo concepto del DNP: (…).En Bogotá, el DAPD es responsable de la estratificación para Bogotá y esta consta de cuatro procesos a seguir: actualización cartográfica, zonificación, características externas de las viviendas y su entorno y, conformación de estratos. ESTRATIFICACION SOCIOECONOMICA - En un mismo barrio pueden existir manzanas con estratos diferentes: invulneración del derecho a la igualdad Por oficio 1-2001-04345 de 16 de mayo de 2001 el DAPD informó: “Lo expuesto justifica que: 1. En un mismo barrio se pueden encontrar manzanas con estratos diferentes, pues la unidad de estratificación es la manzana y no el barrio, 2. En una manzana pueden existir predios atípicos respecto del estrato predominante en la manzana y 3. El estrato dado por el Decreto 009 de 1997 puede diferir del establecido en el Decreto 737 de 1999 en razón a que la revisión del censo de estratificación, para una manzana determinada, detectó errores en la calificación inicialmente constituida.» Los actores estiman violado el derecho a la igualdad al

asignársele un estrato 5 a la urbanización La Marina, ubicada en el barrio INGEMAR mientras que a las manzanas aledañas les fue asignado un estrato inferior. Este cargo es infundado por cuanto, según quedó expuesto por el DAPD, en un mismo barrio pueden encontrarse manzanas con estratos diferentes al aplicar la metodología establecida por el DNP, pues cuanto se busca con la estratificación es, precisamente, clasificar la población de una localidad en grupos sociales o estratos a partir de las características de las viviendas y su entorno inmediato. En el caso objeto de estudio para hacer la estratificación socioeconómica en el Distrito Capital, el Comité Permanente de Estratificación de Bogotá D.C. y la SSPD se ciñeron a la metodología establecida por el DNP cuya aplicación arrojó como resultado que el estrato de la urbanización La Marina, ubicada en el barrio INGEMAR, es 5. Los actos acusados no adoptan los criterios para efectuar la estratificación que los actores cuestionan sino que se limitan a aplicarlos, luego los cargos por violación del derecho a la igualdad y a los artículos 101 y 102 de la Ley 142 de 1994 no están llamados a prosperar. Fuerza es, entonces, confirmar la sentencia apelada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., veintisiete (27) de marzo de dos mil ocho (2008) Radicación número: 25000-23-24-000-2002-90038-01

Actor: ROBERTO FORERO Y OTROS

Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTA Referencia: APELACION SENTENCIA Se resuelve el recurso de apelación interpuesto por los actores contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de 4 de septiembre de 2003, desestimatoria de las pretensiones de la demanda contra la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD), la Alcaldía Mayor de Bogotá y el

Departamento Administrativo de Planeación Distrital (DAPD).

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA En demanda presentada el 12 de diciembre de 2001, ROBERTO FORERO,

ROSARIO MONTAÑA, SATURNINA BAQUERO, JOSÉ CASTELLANOS

HERRERA, HORACIO REYES RÍOS, ANA MARÍA REYES RÍOS, JAIRO

BASTIDAS, CARLOS ARTURO PÉREZ, MARÍA TERESA RODRÍGUEZ, ORLANDO GÓMEZ QUINTERO, DAVID PONTÓN RODRÍGUEZ e INVERSIONES VIENA S.A. pidieron declarar la nulidad del acto administrativo formado por las siguientes decisiones: 1.1.1. Los decretos distritales 009 de 1997 (9 de enero) y 737 de 1999 (26 de octubre) en los cuales se determinó el estrato cinco para los predios ubicados en el barrio INGEMAR. 1.1.2. La Resolución 005523 de 2001 (9 de agosto) por la cual la SSPD confirmó la decisión del Comité Permanente de Estratificación de Bogotá D.C. contenida en Oficio No. 05785 de 11 de abril de 2001 y confirmó la asignación de estrato para el

barrio La Marina, Localidad Chapinero (02), Urbano 0, circuito 8, sector 2, barrio 15, manzanas 1 y 9 en estrato 5 (medio alto). 1.1.3. El oficio 05785 de 11 de abril de 2001 del Comité Permanente de Estratificación de Bogotá – Departamento Administrativo de Planeación Distrital. 1.1.4. A título de restablecimiento del derecho pidieron ordenar a las entidades demandadas reclasificar los predios en estrato 4. 1.2. Hechos En observancia del Capítulo IV de la Ley 142 de 1994, la Alcaldía Mayor de Bogotá expidió el Decreto 009 de 1997 por el cual adoptó la estratificación para la ciudad. Consta en el plano aerofotogramétrico digital de Santafe de Bogotá D.C. que la urbanización La Marina, ubicada en el barrio INGEMAR, fue clasificada en el estrato 5. Inconformes con esta clasificación, los actores solicitaron su revisión al Comité Permanente de Estratificación de Bogotá D.C. El Comité Permanente de Estratificación de Bogotá D.C. practicó inspección ocular a los predios ubicados en las Calles 55 a 56, entre Transversales 1 A y 1 B y la Carrera 2ª. Por oficio 05785 de 11 de abril de 2001 el Comité Permanente de Estratificación de Bogotá D.C. comunicó a los actores que confirmaba la estratificación asignada. El 7 de mayo de 2001 los actores interpusieron recurso de apelación ante la SSPD y por Resolución 05523 de 2001 (9 de agosto) esta entidad confirmó íntegramente

el oficio impugnado. 1.3. Normas violadas y concepto de la violación A juicio de los actores, los actos acusados violan el preámbulo y el artículo 13 de la Constitución Política, y los artículos 34, 35 y 85 del Código Contencioso Administrativo, 5°, 101 y 102 de la Ley 142 de 1994 y 10 y 14 de la Ley 505 de 1999. Se violó el artículo 13 CP pues ningún barrio de estrato 5 colinda con barrios estratificados como 1 y 2. Según se aprecia en el plano aerofotogramétrico digital de Santafé de Bogotá D.C. los barrios de estrato 5 colindan con barrios clasificados en los estratos 3 o 4. Los decretos 009 de 1997 (9 de enero) y 737 de 1999 (26 de octubre) del Alcalde Mayor de Santafe de Bogotá violan el artículo 5° de la Ley 142 de 1994 a cuyo tenor compete a los municipios estratificar los inmuebles residenciales de acuerdo con las metodologías trazadas por el Gobierno Nacional. El artículo 14 de la Ley 505 de 1999 dispone que deberán volverse a realizar, adoptar y aplicar estratificaciones urbanas o rurales en cualquier momento, cuando por razones de orden natural o social, o por incorrecta ejecución, previo concepto del Departamento Nacional de Planeación, se amerite. Por Decreto 737 de 1999 se modificó sin concepto previo del DNP el mapa de estratificación de Bogotá adoptado por Decreto 009 de 1997. Fueron violados los artículos 101 y 102 de la Ley 142 de 1994 porque en la

inspección ocular únicamente se tuvieron en cuenta los factores señalados en la metodología establecida por el DNP referente a las características externas de las viviendas. No se consideraron los factores del entorno, como se contempla en el documento sobre estratificación socio-económica publicado en la página web www.dnp.gov.co. En la inspección ocular que comprendió el espacio de la Calle 55 a la 56, Transversales 1 A y 1 B hasta la Carrera 2ª no se tuvo en cuenta el factor «contexto urbanístico» y en el texto de la Resolución 005523 de 2001 se evidencia que cerca del 90% de la calificación se obtuvo del factor vivienda, es decir, del factor externo.

2. LA CONTESTACIÓN 2.1. La SSPD negó que hubiera desconocido el derecho a la igualdad, ya que la estratificación socioeconómica se basó en un estudio técnico que permite clasificar la población de una localidad en grupos socioeconómicos diferentes, denominados estratos, a través de un censo de estratificación que tiene en cuenta diversos factores como la calidad de las viviendas, sus características físicas externas, y su entorno inmediato, entre otros.

El estrato asignado es el correcto pues se aplicó la metodología establecida por el DNP y se consideró el factor contexto urbanístico, según consta en el último considerando de la Resolución 005523 de 2001. 2.2. El DAPD propuso la excepción de inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones y falta de requisitos formales. Los Decretos Distritales 009 de 1997 y 737 de 1999 que estratifican la ciudad de Bogotá, son actos de contenido

general, cuya legalidad debe controvertirse mediante la acción de simple nulidad. No es cierto que ningún barrio de estrato 5 pueda colindar con barrios estratificados como 1 o 2; además las unidades cuya estratificación se cuestiona están ubicadas en medio de otras manzanas del barrio INGEMAR con estratificación 5 y una manzana del barrio Bosque Calderón con estratificación 4. No existió violación del numeral 4° del artículo 5° de la Ley 142 de 1994 pues la circunstancia de que el Concejo no expida los reglamentos no impide que el Alcalde cumpla con el deber de estratificar. El recto entendimiento de esta norma es que si tales reglamentos existen, el Alcalde no puede desconocerlos. Precisó que de acuerdo con la normativa vigente en materia de estratificación, el estudio en Bogotá se lleva a cabo mediante cuatro procesos, a saber: actualización cartográfica, zonificación, recolección y conformación de estratos. Así, la conformación de estratos resulta de los datos de estratificación, que combinan ocho variables y zonificación, para establecer el estrato de cada una de las manzanas de un inmueble de uso residencial.

II. LA SENTENCIA APELADA En sentencia de 4 de septiembre de 2003, el Tribunal negó las pretensiones de la demanda.

Respecto de la excepción de inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones propuesta por el DAPD estimó que, en efecto, la solicitud de nulidad de los decretos 009 y 737 de 1999 por las cuales se adoptó la estratificación para el Distrito Capital es improcedente en la acción de nulidad y restablecimiento del

derecho, por tratarse de actos de contenido general. Por esta razón se abstuvo de pronunciarse respecto de este cargo. En cuanto al cargo de violación al derecho a la igualdad, consideró que los antecedentes administrativos y las pruebas allegadas evidenciaban que para la estratificación de Bogotá se implementaron diversas fórmulas de investigación que permitieron a los funcionarios de Planeación Distrital determinar a qué estrato pertenecía cada una de las manzanas que hacen parte de la ciudad. Agregó que los métodos aplicados en los barrios tenían por fin establecer las circunstancias socioeconómicas que rodeaban a sus habitantes, utilizando un software que arroja objetivamente los resultados de acuerdo con la información introducida. Los datos introducidos, tales como vía de acceso a los inmuebles, tamaño del frente, tipo de andén y de antejardín, garajes y el material de techos y fachadas arrojaron que la manzana pertenecía al estrato 4. En relación al cargo por violación al artículo 5° de la Ley 142 de 1994, concluyó que si bien esta disposición hace referencia a las obligaciones de los municipios respecto de los servicios públicos, se hace necesario un reglamento para ello puesto que así lo ordena esta norma, según la cual los municipios tienen unas determinadas competencias que deben ejercer dentro de los términos de la ley y de los reglamentos que expidan los concejos municipales. Descartó que se hubieran violado los artículos 34 y 35 CCA porque los actores pudieron ejercer las acciones establecidas por ley en caso de no estar de acuerdo con la estratificación dada a su urbanización y además se probó que los actos están motivados adecuadamente.

Finalmente, desestimó el cargo de violación del artículo 14 de la Ley 505 de 1999 porque esta norma, en su inciso 2° dispone que luego de efectuadas las estratificaciones que ordena la ley de manera general para todos los municipios y distritos, estas pueden realizarse de nuevo, en cualquier momento por razones de orden natural o social, o por incorrecta ejecución. La regulación contenida en el artículo 14 de la Ley 505 de 1999 no puede aplicarse en el caso concreto, por cuanto no se trató de una nueva estratificación que se llevara a cabo por razones de orden natural o social, o por incorrecta ejecución, sino que fue la ordenada por normas legales y reglamentarias, luego no era necesario el concepto previo del DNP.

III. EL RECURSO La apoderada de los actores argumenta que el fallo desconoció que en la actuación administrativa no se siguieron los procedimientos previstos para que la revisión de la estratificación fuera efectiva. Así por ejemplo, no se tomaron fotografías de cada casa con su placa, sino fotografías globales de la manzana.

Adicionalmente, la sentencia pasó por alto que antes de 1997 el estrato de estos predios era 2 y, no habiéndose modificado las variables, el estrato debía permanecer igual. Concluyó que la sentencia desconoció la falta de motivación del oficio 05785 de 2001 pues si bien se mencionan algunas pruebas, no se hace un análisis de fondo de los argumentos esbozados por los actores.

IV. ALEGATOS DE LA SEGUNDA INSTANCIA El apoderado de la parte actora guardó silencio.

La SSPD alegó que para definir la estratificación aplicable a una determinada área

se toman en cuenta las características físicas externas de las viviendas y del entorno inmediato, lo mismo que ciertos elementos urbanísticos relevantes para deducir la calidad de vida de los habitantes, tales como zona de ubicación, servicios públicos, andenes y vías de acceso, entre otros. Agregó que la circunstancia de que un predio colindante con características diferentes tenga asignado un estrato menor que otro, no necesariamente implica que el estrato esté indebidamente asignado. Cita a título de ejemplo el caso de las viviendas atípicas, que son aquellas que se diferencian claramente o indiscutiblemente en el lado de la manzana, es decir, las que presentan en su estado exterior características completamente diferentes a las corrientes o predominantes en las viviendas de dicho lado de la manzana.

V. CONSIDERACIONES El Tribunal denegó las pretensiones de la demanda por estimar que el método de estratificación aplicado en los barrios tenía por fin establecer las circunstancias socioeconómicas de sus habitantes, a través de un software que arroja los resultados de acuerdo con la información introducida. Consideró que los antecedentes administrativos y pruebas allegadas al proceso, evidenciaban que para la estratificación de Bogotá se implementaron adecuadamente diversas fórmulas de investigación que permitieron a los funcionarios de planeación distrital determinar a qué estrato pertenecía cada una de las manzanas que hacen parte de la ciudad.

Se abstuvo de pronunciarse respecto del cargo de violación de los Decretos 009 de 1997 y 737 de 1999 en razón a que el objeto de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada no podía abarcar el estudio de una norma

con efectos generales, reservado a la acción de simple nulidad. Debe la Sala determinar si se ajusta a derecho la Resolución 005523 de 2001 (9 de agosto) por la cual la SSPD confirmó la decisión del Comité Permanente de Estratificación de Bogotá D.C. contenida en Oficio No. 05785 de 11 de abril de 2001 y confirmó la asignación de estrato para el barrio La Marina, Localidad Chapinero (02), Urbano 0, circuito 8, sector 2, barrio 15, manzanas 1 y 9 en estrato 5 (medio alto). 5.1. LA EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA POR INDEBIDA ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES El DAPD propuso la excepción de inepta demanda por considerar que los Decretos 009 de 1997 (9 de enero) y 737 de 1999 (26 de octubre) son actos de contenido general, no justiciables en acción de nulidad y restablecimiento del derecho. El Tribunal se abstuvo de pronunciarse respecto de este cargo por estimar que, en efecto, no podían acumularse las pretensiones pues no procede examinar a un tiempo la legalidad de los decretos distritales 009 de 1997 (9 de enero) 1 y 737 de 1999 (26 de octubre) 2 por los cuales se adoptó la estratificación socioeconómica de Bogotá con la legalidad de la Resolución 005523 de 2001 (9 de agosto) que efectivamente habría producido el daño que alegan los actores. La Sala ya ha tenido oportunidad de referirse a este tema, como sigue: «Si una actuación se funda en una norma general que no ha entrado a regir

es claro que se tratará de una actuación sin fundamento jurídico. Por ello, cuando se reclaman perjuicios derivados de la aplicación administrativa de una norma general a una situación concreta, la acción conducente es la de nulidad y restablecimiento del derecho si la aplicación se hizo mediante un acto administrativo, o de reparación directa si lo fue mediante una operación administrativa o vía de hecho, para no mencionar otras formas de esa actividad, como los contratos estatales, convenios, etc.; en tanto que la resolución acusada, en cuanto acto general, no es susceptible de acción de nulidad y restablecimiento del derecho, sino de simple nulidad, aunque dentro de la primera puede ser objeto de inaplicación por excepción de inconstitucionalidad o de ilegalidad, cuando una u otra sea manifiesta o notoria, tratándose de casos concretos en los cuales se ha aplicado y el afectado considere que se le ha causado un perjuicio, como el que aquí aduce la accionante, en cuanto afirma que con base en esa resolución le fue rechazada en un primer momento su solicitud en mención. […] Lo anterior en virtud de que cuando la aplicación de un acto regla a un caso concreto se hace mediante otro acto administrativo, la causa directa del eventual perjuicio será el acto administrativo mediante el cual se hizo esa aplicación, que por ello será de carácter particular, y por ende éste es el que debe ser demandado mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues dado que es el que crea la situación particular y concreta 1 «Por el cual se adopta la estratificación en el Distrito Capital y se determina su aplicación.», Derogado por el Decreto Distrital 289 de 2002

2 «Por el cual se modifica el Decreto 9 del 9 de enero de 1997», Derogado por el Decreto Distrital 289 de 2002 de que se trate, su nulidad es la que permite el resarcimiento del perjuicio o el restablecimiento del derecho subjetivo afectado.» 3. El Tribunal debió, entonces, interpretar la demanda de forma tal que se inaplicaran los Decretos 009 de 1997 y 737 de 1999, por no ser estos los que causaron de manera directa los perjuicios reclamados por los actores, y proceder a estudiar únicamente la legalidad de la Resolución 005523 de 2001 y del oficio 05785 de 11 de abril de 2001.

5.2. MARCO NORMATIVO DE LA ESTRATIFICACIÓN SOCIOECONÓMICA 4

Con la Constitución Política de 1991 y las Leyes 142 y 143 de 1994 cambió el modelo de prestación de los servicios públicos domiciliarios que se caracterizaba por subsidios generalizados y por una fijación de tarifas que en ocasiones no reflejaban costos eficientes. El nuevo modelo pretende garantizar la prestación eficiente de los servicios públicos con fundamento en un régimen tarifario basado en criterios de neutralidad, solidaridad, redistribución, suficiencia financiera, eficiencia económica, simplicidad y transparencia. Los artículos 367 y 368 CP definen los principios orientadores de los servicios públicos domiciliarios y fijan el esquema de subsidios para dar aplicación a los criterios de solidaridad y redistribución de ingresos, así: «ARTICULO 367. La ley fijará las competencias y responsabilidades

relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y el régimen tarifario que tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos. Los servicios públicos domiciliarios se prestarán directamente por cada municipio cuando las características técnicas y económicas del servicio y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen, y los departamentos cumplirán funciones de apoyo y coordinación. La ley determinará las entidades competentes para fijar las tarifas. ARTICULO 368. La Nación, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas podrán conceder subsidios, en sus respectivos presupuestos, para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas. » 3 Expediente: 1999-00143, Actora: Luz Marina Piñeros Torres, C.P.: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta 4 Cfr Documento CONPES 3386 «Plan de Acción para la Focalización de los Subsidios para Servicios Públicos Domiciliarios» de 10 de octubre de 2005 La piedra angular del nuevo modelo es la estratificación socioeconómica, definida como la base para la aplicación de los factores de subsidios y contribuciones en los servicios públicos domiciliarios. Es el instrumento que permite clasificar los inmuebles residenciales de cada municipio en 6 estratos, siendo 1 el más bajo y 6 el más alto. La estratificación tiene por objeto materializar los criterios de solidaridad y redistribución del ingreso contemplados en el régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios; facturar conforme a un estrato único el cobro de servicios

públicos domiciliarios que recibe cada residencia; cobrar el impuesto predial unificado; dirigir eficientemente la inversión social a la población que verdaderamente la necesita (a través del SISBEN, mediante asignación de subsidios a las familias, pago diferencial de matrículas y pensiones de educación pública , etc.) y; conceder subsidios a los sectores menos favorecidos de la población y recaudar las contribuciones de los estratos superiores. La Ley 142 de 1994 5, en su capítulo IV establece una metodología de estratificación para zonas urbanas y centros poblados rurales tomando en cuenta las características físicas de las viviendas, su entorno y la residencialidad de la zona en la que se encuentra y señala que para efectos de la estratificación de inmuebles «se emplearán las metodologías que elabore el Departamento Nacional de Planeación, las cuales contendrán las variables, factores, ponderaciones y método estadístico, teniendo en cuenta la dotación de servicios públicos domiciliarios» (artículo 102). En lo pertinente preceptúa: «Ley 142 de 1994 Artículo 5°. Competencia de los municipios en cuanto a la prestación de los servicios públicos. Es competencia de los municipios en relación con los servicios públicos, que ejercerán en los términos de la ley, y de los reglamentos que con sujeción a ella expidan los concejos: 5.1. Asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, y telefonía pública básica conmutada, por empresas de servicios públicos

de carácter oficial, privado o mixto, o directamente por la administración central del respectivo municipio en los casos previstos en el artículo siguiente. 5.2. Asegurar en los términos de esta Ley, la participación de los usuarios en la gestión y fiscalización de las entidades que prestan los servicios públicos en el municipio. 5 Modificada por las Leyes 286 de 1996, 505 de 1999, 689 de 2001, 732 de 2002, 812 de 2003 y 921 de 2004 5.3. Disponer el otorgamiento de s