CE-SECCION PRIMERA-25000-23-24-000-2003-00379-01-2007

PUBLICIDAD EXTERIOR VISUAL - Legislación Nacional Básica; puede ser desarrollada por los concejos con mayor rigor / PRINCIPIO DE RIGOR SUBSIDIARIO - Facultad de los concejos para reglamentar normas nacionales de manera mas estricta / CODIGO DE POLICIA DE BOGOTAReglamentación de publicidad exterior visual Al confrontar las normas acusadas con el texto de las disposiciones legales a que se alude en la demanda, la Sala advierte que éstas en similares términos se refieren a lo que se entiende por publicidad exterior visual; y lo que no se considera como tal. Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-535 de 1996, al estudiar la demanda de inexequibilidad contra disposiciones de la Ley 140 de 1994, condicionó la exequibilidad de las mismas a que se debe entender que se trata de una legislación nacional básica de protección al medio ambiente que, de acuerdo con el principio de rigor subsidiario, puede ser desarrollada de manera más estricta por los concejos distritales y municipales, y por las autoridades de los territorios indígenas, en virtud de sus competencias constitucionales propias para dictar normas para la protección del paisaje, conforme a lo señalado por los artículos 313 y 330 de la Carta. De tal manera que es indiscutible que los Concejos Municipales y Distritales son competentes para desarrollar de manera más estricta el tema de la publicidad exterior visual, sin que ello implique considerar que están expidiendo reglamentos principales; además de que el hecho de que en el epígrafe del Acuerdo núm. 79 de 14 de enero de 2003 no se hubieran mencionado las normas legales que regulan la publicidad

exterior visual, ello en manera alguna puede significar que deba entenderse que tales disposiciones no existen o que los Concejos no pueden hacer regulaciones que, como ya se dijo, coinciden en su contenido con aquellas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., veintidós (22) de marzo de dos mil siete (2007) Radicación número: 25000-23-24-000-2003-00379-01

Actor: JUAN PABLO CARDONA GONZALEZ Demandado: CONCEJO DISTRITAL DE BOGOTA Recurso de apelación contra el auto de 14 de agosto de 2003, proferido por la Sección Primera, Subsección “A” del Tribunal Administrativo de

Cundinamarca. Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el actor, contra el proveído de 14 de agosto de 2003, proferido por la Sección Primera, Subsección “A”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en cuanto no accedió a decretar la suspensión provisional de los artículos 86, 87, 88, 164 numeral 18 y 182 del ACUERDO DISTRITAL NÚM. 79 DE 14 DE ENERO DE

2003 “POR EL CUAL SE EXPIDE EL CÓDIGO DE POLICÍA DE BOGOTÁ D.C.”,

expedido por el Concejo de Bogotá D.C. I-. ANTECEDENTES I.1-. El ciudadano y abogado JUAN PABLO CARDONA GONZÁLEZ, obrando en

nombre propio y en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca tendiente a obtener la declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional, de los artículos 86, 87, 88, 164 numeral 18 y 182 del Acuerdo Distrital núm. 79 de 14 de enero de 2003 “POR EL CUAL SE EXPIDE EL CÓDIGO DE POLICÍA DE BOGOTÁ D.C.”, expedido por el Concejo de Bogotá D.C.. I.2-. En escrito separado de la demanda el actor solicitó la medida precautoria, aduciendo al efecto, en síntesis, lo siguiente: Estima que en virtud de los artículos 313, numerales 7 y 9 de la Constitución Política, 63 de la Ley 99 de 1993, 12, numeral 7 del Decreto 1421 de 1993, 3° literal c) de la Ley 140 de 1994, los Concejos Municipales y en especial el Concejo Distrital de Bogotá D.C., tiene expresas facultades de policía de medio ambiente, las cuales no fueron invocadas al momento de expedir el acto acusado, de ahí que dicha entidad no podía, de manera alguna, regular o establecer restricciones respecto al tema específico de la publicidad exterior visual. Anota que los Concejos Municipales, debido a la declaratoria de inexequibilidad de los incisos 3° y 4° del artículo 8° del Código Nacional de Policía, perdieron toda competencia para expedir reglamentos principales de policía tendientes a estatuir prohibiciones directas a los particulares, configurar contravenciones, establecer sanciones, determinar los órganos competentes para imponerlas, así como

señalar los procedimientos correspondientes; facultad que, en virtud del numeral 8° del artículo 300 de la Constitución Política, se encuentra única y exclusivamente en cabeza de las Asambleas Departamentales. Agrega que con la imposición de una medida correctiva no contemplada en el Código Nacional de Policía, consistente en el retiro o desmonte de la publicidad exterior visual otorgándole competencia de policía al Departamento Administrativo del Medio Ambiente para que ejecute dicha disposición, se desconoce el carácter subsidiario de los reglamentos de policía, motivo por el cual el Concejo de Bogotá D.C., no puede establecer nuevas contravenciones y medidas correctivas no consagradas expresamente por el Código Nacional de Policía. Alega que el acto demandado agregó la disposición legal consagrada en el inciso 2°, del artículo 1° de la Ley 140 de 1994, al disponer que también se entienden como medios de publicidad visual las vallas, avisos tableros electrónicos, pasacalles, pendones, colombinas, carteleras, bogadores, globos u otros similares, hecho con el cual se vulnera flagrantemente el articulado de la Ley 140 de 1994, por cuanto dicho ordenamiento no confiere la posibilidad de que los Concejos Municipales amplíen el contenido material de sus disposiciones. Sostiene que el acto acusado al establecer las medidas correctivas alusivas al retiro o desmonte de la publicidad exterior visual vulnera la reserva legal que, en virtud del artículo 187 del Código Nacional de Policía, pesa sobre la materia contravencional. Concluye, que no podían ser tramitadas por parte del Concejo de Bogotá, a iniciativa del Alcalde Mayor, las normas tendientes a la preservación del

patrimonio ecológico, los recursos naturales y el medio ambiente y la expedición del Código de Policía de Bogotá. II-. FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA APELADA El Tribunal denegó la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo acusado aduciendo, en esencia, que de la simple confrontación de las normas acusadas y de las que el actor invoca como violadas no se deduce una violación evidente. Añade que la falta de invocación expresa de un artículo específico de una norma de policía, no genera violación manifiesta para poder decretar la suspensión provisional. Asiente que en virtud del Decreto 1421 de 1993, el Distrito Capital cuenta con las mismas atribuciones que la Constitución y las leyes le otorgan a los Departamentos, de manera que determinar que el Concejo de Bogotá gozaba de atribuciones para proferir reglamentación de policía requiere un estudio de fondo. Indica que según lo dispuesto en el artículo 186 del Código Nacional de Policía se habla de medidas tales como la suspensión o demolición de obra, dentro de los cuales se puede entender el desmonte o retiro de publicidad exterior visual.

III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO.

Además de reiterar lo expresado en el escrito contentivo de la petición, el actor adujo, como motivo de inconformidad, en síntesis, lo siguiente: Alega que si bien el Concejo Distrital de Bogotá tiene el mismo poder constitucional de policía que se le otorga a las Asambleas Departamentales, es preciso señalar que los reglamentos que expiden los organismos administrativos distintos al Congreso son subsidiarios, por ende supeditados a lo dispuesto por el

legislador. Sostiene que por un decreto no se puede modificar la organización territorial de la Nación, así como tampoco se puede equiparar el régimen municipal más las normas especiales de Bogotá con las que regulan los Departamentos y mucho menos decidir que el Concejo Distrital tiene las mismas facultades que una Asamblea Departamental, ya que siendo consecuente se tendría que aceptar que el Alcalde tiene las mismas funciones que un Gobernador, pues éstas equivalencias solo se pueden imponer por el poder constituyente mediante reforma constitucional, teniendo en cuenta que la Constitución es norma de normas. Estima que el Código de Policía no habilita a los entes territoriales para que en uso del poder subsidiario de policía establezcan de manera concreta en materia de publicidad exterior visual restricciones directas a los particulares, configurar contravenciones, señalar sanciones, determinar los órganos para imponerlas y adoptar los procedimientos correspondientes, ya que según lo dispuesto por el literal c) del artículo 3° de la Ley 140 de 1994, los Concejos Municipales cuentan únicamente con competencia para prohibir los lugares de ubicación donde puede colocarse la publicidad exterior visual. Alega que las medidas de suspensión o demolición de obra son significativamente diferentes a la novedosa de retiro y desmonte de la publicidad exterior visual, frente a las cuales no se puede aplicar la analogía, pues ésta en materia punitiva se erige y traduce en una garantía sustantiva, situación por la que la interpretación hecha por el a quo viola ostensiblemente el principio de legalidad consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política para las actuaciones

administrativas, desarrollado expresamente en el artículo 6° del Código Penal. IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA La procedencia de la medida de suspensión provisional está supeditada, según mandato del artículo 152 del C.C.A., a que se establezca la manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud. En este caso, conforme lo advirtió el a quo, prima facie no se vislumbran las violaciones a que alude la demanda, pues, en principio, las regulaciones contenidas en el acto acusado armonizan con las disposiciones de la Carta Política y de la Ley 140 de 1994, que se dicen quebrantadas. En efecto, las normas cuestionadas se refieren a la publicidad exterior visual en cuanto a qué se entiende por ella y qué no se considera como tal, así como las conductas que afectan el medio ambiente visual y los requisitos que deben observar los distintos comportamientos para que se evite la contaminación por publicidad exterior visual. Así mismo, las normas acusadas consagran los incentivos para estimular los programas de limpieza y de descontaminación visual y las medidas correctivas. Al confrontar las normas acusadas con el texto de las disposiciones legales a que se alude en la demanda, la Sala advierte que éstas en similares términos se refieren a lo que se entiende por publicidad exterior visual; y lo que no se considera como tal. Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-535 de 1996, al estudiar la demanda de inexequibilidad contra disposiciones de la Ley 140 de 1994, condicionó la exequibilidad de las mismas a que se debe entender que se trata de

una legislación nacional básica de protección al medio ambiente que, de acuerdo con el principio de rigor subsidiario, puede ser desarrollada de manera más estricta por los concejos distritales y municipales, y por las autoridades de los territorios indígenas, en virtud de sus competencias constitucionales propias para dictar normas para la protección del paisaje, conforme a lo señalado por los artículos 313 y 330 de la Carta. De tal manera que es indiscutible que los Concejos Municipales y Distritales son competentes para desarrollar de manera más estricta el tema de la publicidad exterior visual, sin que ello implique considerar que están expidiendo reglamentos principales; además de que el hecho de que en el epígrafe del Acuerdo núm. 79 de 14 de enero de 2003 no se hubieran mencionado las normas legales que regulan la publicidad exterior visual, ello en manera alguna puede significar que deba entenderse que tales disposiciones no existen o que los Concejos no pueden hacer regulaciones que, como ya se dijo, coinciden en su contenido con aquellas. De otra parte, la Ley 140 de 1994 consagra comportamientos que deben observarse en la publicidad exterior además de que autoriza a los Concejos Municipales y Distritales para señalar los lugares donde se puede ubicar la publicidad y hacer las prohibiciones respectivas. De tal manera que al analizar el contenido de las disposiciones de la Ley 140 de 1994, en principio, la Sala observa que coinciden con las consagradas en el acto acusado y que, colegir lo contrario, implica un examen de fondo impropio de efectuar en esta etapa introductoria del proceso. En consecuencia, la Sala procede a confirmar el proveído recurrido, como en

efecto se hará en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E CONFÍRMASE el proveído recurrido. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 22 de marzo de 2007.

MARTHA SOFIA SANZ TOBÓN CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA