CE-SECCION PRIMERA-25000-23-24-000-2003-00459-01-2007

INICIATIVA EN LA PRESENTACION DE PROYECTOS DE ACUERDOSDistrito Capital: Concejales y Alcalde / INICIATIVA DEL ALCALDE EN PRESENTACION DE PROYECTOS DE ACUERDOS - No tiene limitación alguna / PROYECTO DE ACUERDOS - Iniciativa de los Concejales y Alcalde Ahora bien, la interpretación que debe dársele al inciso 2 del precitado artículo 13 no puede ser otra que la de que los proyectos de acuerdo que se contraen a las materias a las que se refieren los numerales 1, 6, 7, 10, 11, 12, 13, 15, 18, 19, 20 y 22 del artículo 12 del Decreto 1421 de 1993 pueden ser presentados a iniciativa tanto de los concejales como del Alcalde Mayor de Bogotá, en tanto que los que se refieren a las materias contempladas en los numerales 2, 3, 4, 5, 8, 9, 14, 16, 17 y 21 del mismo artículo y los que decreten inversiones, ordenen servicios a cargo del Distrito, autoricen enajenar sus bienes y dispongan exenciones tributarias o cedan sus rentas sólo pueden ser presentados a iniciativa del Alcalde Mayor de Bogotá, es decir, que los proyectos sobre tales materias no pueden ser presentados por los concejales, sin que ello signifique que éstos no puedan introducirle modificaciones. Lo anterior indica que el Alcalde Mayor no tiene limitación alguna para presentar proyectos de acuerdos, como sí la tienen los concejales, que el artículo 38, numeral 13 del Decreto 1421 de 1993

expresamente le otorga al mencionado funcionario la atribución de “Presentar al Concejo los proyectos de acuerdo sobre el Plan de Desarrollo Económico y Social y de Obras Públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del Distrito”. PROYECTOS DE ACUERDOS - De iniciativa de los Concejales y del Alcalde / INICIATIVA DEL ALCALDE EN PRESENTACION DE PROYECTOS DE ACUERDO - Código fiscal y de Policía / CODIGO DE POLICIA DE BOGOTAIniciativa del Alcalde en la presentación de proyecto de acuerdo Tanto los concejales como el Alcalde Mayor de Bogotá pueden presentar proyectos de acuerdo relacionados con el adecuado cumplimiento de las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito; con la determinación de los sistemas y métodos con base en los cuales las juntas administradoras locales pueden establecer el cobro de derechos por concepto de uso del espacio público para la realización de actos culturales, deportivos, recreacionales o de mercados temporales; con la preservación y defensa del patrimonio ecológico, los recursos naturales y el medio ambiente; con la descentralización, la desconcentración y la participación y veeduría ciudadanas; con la promoción y el estímulo a la industria de la construcción, particularmente la de vivienda, los procedimientos que permitan verificar su sometimiento a las normas vigentes sobre uso del suelo, las sanciones correspondientes y las reglamentaciones que le autorice la ley para la vigilancia y control de las actividades relacionadas con la enajenación de inmuebles destinados

a vivienda; con la preservación y defensa del patrimonio cultural; con la organización de la Personería y la Contraloría Distritales y su funcionamiento; con los Códigos Fiscal y de Policía; con normas de tránsito y transporte; con la creación de los empleos necesarios para el funcionamiento del Concejo Distrital; y con los informes periódicos que deban rendir los funcionarios y servidores distritales. El Alcalde Mayor de Bogotá, por su parte, es el único que puede presentar proyectos cuyas materias tengan que ver con la adopción del Plan General de Desarrollo Económico y Social y de Obras Públicas; con el establecimiento, reforma o eliminación de tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas, con exenciones tributarias y con el establecimiento de sistemas de retención y anticipos para garantizar el efectivo recaudo de aquéllos; con el presupuesto y con la expedición anual del presupuesto de rentas y gastos; con el Plan General de Ordenamiento Físico del Territorio; con la determinación de la estructura general de la Administración Central, las funciones básicas de sus entidades y la adopción de las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos; con la creación, supresión y fusión de establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales, la constitución de sociedades de economía mixta y la participación del Distrito en otras entidades de carácter asociativo; con la fijación de la cuantía hasta la cual se pueden celebrar contratos directamente y prescindir de la formalidad del escrito, según la naturaleza del contrato y de la entidad contratante; con la división del territorio del Distrito en localidades, la asignación de competencias y su funcionamiento y recursos; con el

cupo de endeudamiento del Distrito y de sus entidades descentralizadas; y con la regulación de las relaciones del Distrito con sus servidores.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARTHA SOFIA SANZ TOBON

Bogotá, D.C., Bogotá D.C., once (11) de octubre de dos mil siete (2007) Radicación número: 25000-23-24-000-2003-00459-01

Actor: RAFAEL ALVARO BARBOSA GARAVITO

Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTA Referencia: APELACION SENTENCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 27 de enero de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, mediante la cual declaró no probada la excepción propuesta por la entidad demandada y denegó las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES a.- El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda RAFAEL ALVARO BARBOSA GARAVITO en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda contra el Acuerdo 79 del 14 de enero de 2003, por medio del cual el Concejo del Distrito Capital de Bogotá expidió el Código de Policía de Bogotá.

b. Hechos

• El 26 de agosto de 2002 el Alcalde Mayor de Bogotá, D.C. presentó ante el Concejo Distrital, los motivos en que fundamenta el proyecto de acuerdo del Código

de Policía de Bogotá. - El Concejo Distrital de Bogotá asignó al proyecto radicado por el Alcalde Mayor de Bogotá el número 153. - La Comisión de Gobierno del Concejo Distrital estudió el proyecto de Acuerdo 153 y con algunas modificaciones de forma lo aprobó y lo presentó para la aprobación de la plenaria del Concejo. - La plenaria del Concejo aprobó el proyecto de Acuerdo 153 y le asignó como número definitivo el 79 “POR EL CUAL SE EXPIDE EL CÓDIGO DE POLICÍA DE BOGOTÁ D.C.”, que fue publicado en el Registro Distrital 2799 de 14 de enero de 2003. c. Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación En apoyo de sus pretensiones el actor citó como violados los artículos 12 y 13 del Decreto 1421 de 1993 y atribuyó al Acuerdo acusado el siguiente cargo de violación: Señala que el artículo 12 del Decreto 1421 de 1993 establece que corresponde al Concejo Distrital, de conformidad con la Constitución y la ley, expedir los Códigos Fiscal y de Policía; y que el artículo 13, ibídem, señala las atribuciones otorgadas al Concejo Distrital de Bogotá que necesitan la iniciativa del Alcalde, dentro de las cuales no se encuentra la de expedir los Códigos Fiscal y de Policía, luego considera que el Alcalde no tenía facultad para tener dicha iniciativa en la expedición del Acuerdo 79. d.- Las razones de la defensa El apoderado del Distrito Capital de Bogotá propone las siguientes excepciones: - Inepta demanda por cuanto, a su juicio, el actor no expresó el concepto de

violación de las normas que cita como violadas. - Ausencia de causa para demandar, la cual fundamenta en el hecho de que el Código de Policía de Bogotá fue debidamente expedido, ya que se surtieron los correspondientes debates, con amplia participación social y de los distintos gremios, sin violar disposición constitucional o legal alguna. Frente al fondo del asunto señala que el artículo 315, numeral 5 de la Constitución Política, al referirse a las atribuciones del Alcalde Mayor de Bogotá, establece de manera general los asuntos en los que tiene iniciativa para presentar proyectos de acuerdo, dentro de los cuales se encuentran los relacionados con los planes de desarrollo económico y social y obras convenientes para la buena marcha de la ciudad, que comprenden los estatutos de convivencia, los cuales no hacen otra cosa que regular el ejercicio de los derechos y libertades públicas de acuerdo con la Constitución y la ley. Anota que el Acuerdo acusado es un desarrollo directo de la Constitución Política que dispuso que legislativamente se diseñara un régimen especial para el Distrito Capital, en el que se otorgaron al Concejo Distrital diversas facultades, entre otras, la de reunir en un mismo cuerpo normativo, denominado Código de Policía, las normas de policía del Distrito (artículo 12, numeral 18 del Decreto 1421 de 1993), además de que ser le dotó de las mismas atribuciones que la Constitución y las leyes han previsto para las Asambleas Departamentales, dentro de las cuales se encuentra la de dictar normas de policía en todo aquellos que no sea materia de disposición legal (artículo 300, numeral 8 de la Constitución Política). Considera que el Acuerdo 79 articula legítimamente las competencias del

poder de policía entre la Nación y el Distrito, dado que reconoce a las autoridades distritales su obligación e interés en regular los aspectos de policía que tienen un efecto directo en la vida de la ciudad, sin que tengan efecto en el orden público nacional. Sostiene que no quebranta la reserva legislativa respecto del poder de policía, ya que la Constitución Política y sus desarrollos jurisprudenciales han reconocido a los entes territoriales esta prerrogativa, pero en forma residual y subsidiaria a la del legislador, por cuanto el Estatuto Superior no ha dispuesto una reserva legislativa exclusiva frente a todos los derechos constitucionales, ni frente a todos los aspectos relacionados con su regulación. Anota que es natural y obvio que la norma superior permita una competencia concurrente para regular la protección y defensa del espacio público entre el nivel nacional y las autoridades locales, entendidas éstas como las de los distritos, municipios y territorios indígenas, dada la diversidad étnica y cultural de cada uno de ellos y bajo el entendido de que el Congreso no puede regular las particularidades de cada uno de ellos. II.- LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Mediante la sentencia recurrida el Tribunal declaró no probada la excepción denominada ausencia de causa para demandar, por cuanto el sustento de la misma constituye un medio de defensa que se dirige al fondo del asunto, lo que no es propio de las excepciones, al tenor del artículo 164 del C.C.A. Para dirimir la controversia, el a quo se remitió al artículo 322 de la Constitución Política, que dispuso que el Distrito Capital de Bogotá tendría un

régimen político, fiscal y administrativo integrado por la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios. Anota que el artículo 41 transitorio de la Constitución Política señaló que las leyes especiales en cuestión debían dictarse dentro de los dos años siguientes a la promulgación de la Constitución Política de 1991 y, en su defecto, serían expedidas por el Gobierno, quien en efecto lo hizo al expedir el Decreto 1421 de 1993. Señaló que el artículo 315, numeral 5 de la Constitución Política facultó a los alcaldes municipales para presentar los proyectos de acuerdo que estimen convenientes para la buena marcha de los municipios, potestad ésta reiterada, en forma general, por el artículo 13 del Decreto 1421 de 1993, que en su inciso primero preceptúa que los proyectos de acuerdo los pueden presentar los concejales y el Alcalde Mayor por conducto de sus secretarios, jefes de departamento administrativo o representantes legales de las entidades descentralizadas, facultad de la que también gozan el personero, el contralor y las juntas administradoras locales en materias relacionadas con sus atribuciones y los ciudadanos y las organizaciones sociales sobre temas de interés comunitario, de conformidad con la ley estatutaria. Considera que en las condiciones antes señaladas para el Alcalde Mayor de Bogotá y los concejales se consagró una amplia iniciativa, y para los demás funcionarios fue restringida. Sostiene que el inciso 2 del artículo 13 del Decreto 1421 de 1993 limita esa

iniciativa de los concejales a las materias contenidas en los numerales 1, 6, 7, 10, 11, 12, 13, 15, 18, 19, 20, 22, 23, 24 y 25 y que la excluye también en relación con la expedición o reforma de los acuerdos que “decreten inversiones, ordenen servicios a cargo del distrito, autoricen enajenar sus bienes y dispongan exenciones tributarias o cedan sus rentas”. A su juicio, definido el campo propio para la iniciativa de los concejales considera que el Alcalde Mayor no tiene limitación alguna para presentar proyectos de acuerdo según los artículos 12 y 13 del Decreto 1421 de 1993, es decir, que la ostenta respecto de todas las materias en ellos enunciadas, entre la que es pertinente destacar la relacionada con la expedición de códigos fiscales y de policía de que trata el numeral 18 del primero de los citados. Menciona que debe tenerse en cuenta que de conformidad con el artículo 35 del Decreto 1421 de 1993 el Alcalde Mayor de Bogotá es el jefe del Gobierno y de la Administración Distrital, como también la primera autoridad de Policía de la ciudad, calidad en virtud de la cual puede dictar reglamentos de policía, potestad última que posee mayor entidad que la de tener iniciativa para presentar proyectos sobre convivencia ciudadana (tema de policía) que se pueden convertir o no en acuerdos distritales. Señala que el artículo 38, numeral 3 del Estatuto Orgánico de Bogotá D.C. le confiere al Alcalde Mayor la atribución de dirigir la acción administrativa y

asegurar el cumplimiento de las funciones, la prestación de los servicios y la construcción de las obras a cargo del Distrito; y que como la convivencia ciudadana constituye un servicio a cargo del Distrito debe entenderse que con el fin de asegurarla, el citado funcionario debe tener iniciativa para presentar proyectos de acuerdo que reúnan normas que guarden la convivencia ciudadana, como el proyecto de acuerdo 153, que corresponde al Acuerdo 79 de 2003, actual Código de Policía de Bogotá. Concluye que no fue desvirtuada la presunción de legalidad del acto acusado y, por tanto, deniega las pretensiones de la demanda.

III. FUNDAMENTOS DEL RECURSO Inconforme con la decisión, el actor insiste en que el artículo 13 del Decreto 1421 de 1993 expresamente excluyó de la competencia del Alcalde Mayor de Bogotá la iniciativa para presentar proyectos de Códigos Fiscal y de Policía; se pregunta que si fueran aplicables los artículos 35 y 38 ibídem, a los que se refirió el Tribunal, qué sentido tendría la exclusión que del artículo 18, numeral 12 hizo el artículo 13 del citado Decreto 1421; y él mismo responde que ello se debió a que a nivel distrital el Concejo es el órgano legislativo y el Alcalde Mayor el órgano ejecutivo, razón por la cual este último no puede ostentar la doble condición de poder legislativo y poder ejecutivo.

IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Delegado ante esta Corporación no rindió concepto.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA En primer término y como quiera que el Tribunal nada dijo sobre la

excepción de inepta demanda propuesta por el apoderado de la entidad demandada, en cuanto considera que el actor incumplió con su obligación de emitir el concepto de violación de las normas que considera infringidas con el acto acusado, la Sala procede a resolverla. El artículo 137, numeral 4 del C.C.A. si bien exige que en la demanda se citen las normas que se consideran violadas y se emita el respectivo concepto de violación; sin embargo, tal exigencia no puede interpretarse en la forma en que pretende la entidad demandada, pues la norma lo que ordena es la obligación del actor de invocar las normas que considere infringidas y el concepto de violación. No impone este precepto que el demandante acierte en el juicio que haga sobre la vulneración de las normas, ni que el concepto de violación deba hacerlo de manera extensa. Sólo exige, se repite, que el actor haga una cita de los preceptos censurados y explique su concepto de violación en los términos que estime pertinente. En el presente asunto, el actor no omitió su deber respecto de dicho concepto de violación, como se lee en el capítulo de las normas violadas y concepto de violación, el mismo se contrae a que el Alcalde Mayor de Bogotá actuó sin competencia al tener la iniciativa y presentar el proyecto de acuerdo contentivo del Código de Policía de Bogotá pues, a su juicio, tal iniciativa es exclusiva del Concejo de Bogotá. En consecuencia, la Sala declarará no probada la excepción. Los artículos 12 y 13 del Decreto 1421 de 1993 “Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santa fe de Bogotá” que el actor

considera violados por el Acuerdo 79 de 2003–Código de Policía de Bogotá, preceptúan: “Artículo 12.- Atribuciones. Corresponde al Concejo Distrital, de conformidad con la Constitución y la ley: “1. … “18. Expedir los Códigos Fiscal y de Policía”. “Artículo 13. Iniciativa. Los proyectos de acuerdo pueden ser presentados por los concejales y el alcalde mayor por conducto de sus secretarios, jefes de departamento administrativo o representantes legales de las entidades descentralizadas. El personero, el contralor y las juntas administradoras los pueden presentar en materias relacionadas con sus atribuciones. De conformidad con la respectiva ley estatutaria, los ciudadanos y las organizaciones sociales podrán presentar proyectos de acuerdo sobre temas de interés comunitario. “Sólo podrán ser dictados o reformados a iniciativa del alcalde los acuerdos a que se refieren los ordinales 2º, 3º, 4º, 5º, 8º, 9º, 14, 16, 17 y 21 del artículo anterior. Igualmente, sólo podrán ser dictados o reformados a iniciativa del alcalde los acuerdos que decreten inversiones, ordenen servicios a cargo del Distrito, autoricen enajenar sus bienes y dispongan exenciones tributarias o cedan sus rentas. El Concejo podrá introducir modificaciones a los proyectos presentados por el Alcalde”. Ahora bien, la interpretación que debe dársele al inciso 2 del precitado artículo 13 no puede ser otra que la de que los proyectos de acuerdo que se contraen a las materias a las que se refieren los numerales 1, 6, 7, 10, 11, 12, 13,

15, 18, 19, 20 y 22 del artículo 12 del Decreto 1421 de 1993 pueden ser presentados a iniciativa tanto de los concejales como del Alcalde Mayor de Bogotá, en tanto que los que se refieren a las materias contempladas en los numerales 2, 3, 4, 5, 8, 9, 14, 16, 17 y 21 del mismo artículo y los que decreten inversiones, ordenen servicios a cargo del Distrito, autoricen enajenar sus bienes y dispongan exenciones tributarias o cedan sus rentas sólo pueden ser presentados a iniciativa del Alcalde Mayor de Bogotá, es decir, que los proyectos sobre tales materias no pueden ser presentados por los concejales, sin que ello signifique que éstos no puedan introducirle modificaciones. Lo anterior indica que el Alcalde Mayor no tiene limitación alguna para presentar proyectos de acuerdos, como sí la tienen los concejales, que el artículo 38, numeral 13 del Decreto 1421 de 1993 expresamente le otorga al mencionado funcionario la atribución de “Presentar al Concejo los proyectos de acuerdo sobre el Plan de Desarrollo Económico y Social y de Obras Públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del Distrito”. Tanto los concejales como el Alcalde Mayor de Bogotá pueden presentar proyectos de acuerdo relacionados con el adecuado cumplimiento de las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito; con la determinación de los sistemas y métodos con base en los cuales las juntas administradoras locales pueden establecer el cobro de derechos por concepto de uso del espacio público

para la realización de actos culturales, deportivos, recreacionales o de mercados temporales; con la preservación y defensa del patrimonio ecológico, los recursos naturales y el medio ambiente; con la descentralización, la desconcentración y la participación y veeduría ciudadanas; con la promoción y el estímulo a la industria de la construcción, particularmente la de vivienda, los procedimientos que permitan verificar su sometimiento a las normas vigentes sobre uso del suelo, las sanciones correspondientes y las reglamentaciones que le autorice la ley para la vigilancia y control de las actividades relacionadas con la enajenación de inmuebles destinados a vivienda; con la preservación y defensa del patrimonio cultural; con la organización de la Personería y la Contraloría Distritales y su funcionamiento; con los Códigos Fiscal y de Policía; con normas de tránsito y transporte; con la creación de los empleos necesarios para el funcionamiento del Concejo Distrital; y con los informes periódicos que deban rendir los funcionarios y servidores distritales. El Alcalde Mayor de Bogotá, por su parte, es el único que puede presentar proyectos cuyas materias tengan que ver con la adopción del Plan General de Desarrollo Económico y Social y de Obras Públicas; con el establecimiento, reforma o eliminación de tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas, con exenciones tributarias y con el establecimiento de sistemas de retención y anticipos para garantizar el efectivo recaudo de aquéllos; con el presupuesto y con la expedición anual del presupuesto de rentas y gastos; con el Plan General de Ordenamiento

Físico del Territorio; con la determinación de la estructura general de la Administración Central, las funciones básicas de sus entidades y la adopción de las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos; con la creación, supresión y fusión de establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales, la constitución de sociedades de economía mixta y la participación del Distrito en otras entidades de carácter asociativo; con la fijación de la cuantía hasta la cual se pueden celebrar contratos directamente y prescindir de la formalidad del escrito, según la naturaleza del contrato y de la entidad contratante; con la división del territorio del Distrito en localidades, la asignación de competencias y su funcionamiento y recursos; con el cupo de endeudamiento del Distrito y de sus entidades descentralizadas; y con la regulación de las relaciones del Distrito con sus servidores. Demostrado como está que el Decreto 1421 de 1993 no limitó las materias respecto de las cuales el Alcalde Mayor de Bogotá D.C. puede presentar proyectos de acuerdo al Concejo Distrital, la Sala confirmará la sentencia proferida por el fallador de primera instancia, no sin antes declarar no probada la excepción propuesta por el ente demandado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A Primero.- DECLARÁSE no probada la excepción de inepta demanda propuesta por el apoderado del DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ. Segundo. CONFÍRMASE la sentencia apelada de 27 de enero de 2005,

proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

COPÍESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha 11 de octubre del dos mil siete.

MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARCO ANTONIO VELILLA MORENO