CE-SECCION PRIMERA-25000-23-24-000-2003-00783-01-2005

PERMISO DE REPOSICION DE INFRAESTRUCTURA - Niega suspensión de la revocación / PARQUES NACIONALES - Permiso de reposición de infraestructura: niega suspensión de revocación / ISLAS DEL ROSARIORevocación de permiso de infraestructura Señala el actor que con los actos administrativos acusados se quebrantaron los artículos 2, 29 y 333 de la Constitución Política; 85 y siguientes de la Ley 99 de 1993; 231 y 237 del Decreto 1594 de 1984; 26 del Decreto 1728 de 2002 y 2º, 35, 69 y 73 del Código Contencioso Administrativo, porque la UAESPNN revocó el permiso de reposición de infraestructura en las Islas del Rosario otorgado al actor mediante Resolución 0283 de 17 de agosto de 2000, sin haberle notificado la existencia de la actuación administrativa e interpretando erradamente las normas que regulan las licencias ambientales y los permisos. Para la Sala no aparece la manifiesta violación de las normas superiores invocadas como infringidas, por cuanto resulta imprescindible examinar la actuación administrativa adelantada por la UAESPNN para establecer las circunstancias que la llevaron a revocar el permiso de reposición de infraestructura en dos lotes de propiedad del demandante ubicados en las Islas del Rosario; además de verificar si realmente la Administración tenía facultad para adelantar dicha actuación. De otro lado, es necesario analizar la normativa vigente al momento de expedirse los actos acusados, que faculta a la expedición y revocación de licencias ambientales y permisos especiales, específicamente la Ley 99 de 1993 y los Decretos 1594 de

1984 y 1728 de 2000, análisis que es propio de la decisión de fondo y no de este momento procesal.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., veintiocho (28) de abril de dos mil cinco (2005) Radicación número: 25000-23-24-000-2003-00783-01

Actor: JEAN PASCAL DECAILLET WENGER

Demandado: MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE Referencia: APELACION AUTO INTERLOCUTORIO Decide la Sala el recurso de apelación deducido por el apoderado del actor contra el auto de 4 de marzo de 2004, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera, Subsección A), admitió la demanda y negó la suspensión provisional.

I. ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones de la demanda JEAN PASCAL DECAILLET WENGER, en ejercicio de la acción instituida en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, impetró la nulidad de las resoluciones 008 de 13 de enero de 2003 y 085 de 8 de mayo de 2003, expedidas por el MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE - Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales (UAESPNN), «por la cual se revoca unilateralmente un permiso de reposición de infraestructura y se toman otras disposiciones.» Como restablecimiento del derecho pidió que se condene a la Nación a pagar al actor las sumas que se establezcan como perjuicios ocasionados con la

revocación del permiso concedido debidamente actualizadas. 1.2. La solicitud de suspensión provisional El actor sustenta su solicitud de suspensión provisional en que las resoluciones acusadas fueron expedidas con manifiesta infracción de los artículos 2, 29 y 333 de la Constitución Política; 85 y siguientes de la Ley 99 de 1993; 231 y 237 del Decreto 1594 de 1984; 26 del Decreto 1728 de 2002 y 2º, 35, 69 y 73 del Código Contencioso Administrativo, por las siguientes razones: Mediante Resolución 283 de 17 de agosto de 2000 la UAESPNN otorgó al actor el permiso para efectuar la reposición urbanística de un predio, derecho adquirido que no puede arrebatársele sino con observancia plena de la ley y los decretos reglamentarios que regulan esta materia y que fueron desconocidos con las resoluciones acusadas. La UAESPNN al interpretar la Ley 99 de 1993 estableció una distinción entre la licencia ambiental y el permiso especial otorgado al actor, para concluir que el régimen aplicable a los permisos difiere del aplicado a las licencias ambientales y señalando que, a diferencia de cuanto ocurre con estas últimas la revocación de los permisos no ha sido modificada ni reglamentada, razón por la que el permiso puede revocarse en cualquier tiempo. Esta interpretación vulnera de manera ostensible la Ley 99 de 1993 y sus decretos reglamentarios, porque estas normas establecen en forma expresa y excluyente que la revocación de las licencias ambientales no requiere del consentimiento expreso o escrito del beneficiario, pero exigen a la Administración

dar la oportunidad a su titular de corregirla por una sola vez antes de proceder a su revocación. En el caso de los permisos no existe facultad expresa que habilite a la Administración para revocarlos directamente, pues para proceder a ello es necesario contar con la autorización previa y expresa del titular del permiso. De otra manera no se entendería que el legislador hubiese exceptuado de dicha autorización la revocación de la licencia ambiental si no fuera porque para las demás clases de permisos precisa de la autorización de su titular. Resulta falsa la afirmación de la UAESPNN al sostener que no existe reglamentación sobre los permisos, porque la Ley 99 de 1993, en su artículo 85, establece un procedimiento y unas sanciones que obligan a la Unidad a aplicarlos y que ésta no omitió. En síntesis, aceptando la tesis de la UAESPNN según la cual existen diferencias jurídicas entre licencia ambiental y permiso, esta Unidad pretermitió el marco legal que estaba obligada a respetar, porque si se tratara de una licencia ambiental omitió inexcusablemente brindar la oportunidad de corrección que tiene todo administrado, prevista en el artículo 26 del Decreto 1728 de 2002; pero si al actor se le concedió un permiso especial, se sabe que el CCA prohíbe la revocación de actos administrativos sin autorización de su titular. Sin embargo, la entidad demandada argumenta que por no existir reglamentación legal sobre la revocación de permisos, es posible, lícito y ajustado a derecho hacerlo conque vulnera las normas que debió respetar. Señala que los actos acusados causan perjuicio al actor al ponerlo en

imposibilidad de adelantar la obra proyectada y perder el dinero invertido en el proyecto (estudios arquitectónicos, de diseño, de suelos, de consultoría, de factibilidad económica y financiera). Asimismo afecta su patrimonio porque al revocarse la autorización concedida, hace imposible la continuación de las obras ya iniciadas y la pérdida de los materiales e insumos de construcción adquiridos y trasladados al predio a elevados costos.

II. EL AUTO APELADO El Tribunal en el auto apelado precisó que para decretar la suspensión provisional de un acto administrativo, el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo exige: a) Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida; b) Que si la acción es de nulidad, la manifiesta violación de una norma superior sea perceptible mediante una sencilla comparación con el acto acusado; y c) Que exista prueba siquiera sumaria del perjuicio que la ejecución del acto causa o podría causar al actor.

Señala que están demostrados los requisitos de sustentación expresa y del perjuicio, mas no así la infracción manifiesta, pues el debate se centra en definir si el acto mediante el cual la Administración autoriza a un particular a llevar a cabo unas obras de reposición de infraestructura en unos lotes ubicados en zona calificada como áreas del sistema de parques nacionales naturales constituye una licencia ambiental o un permiso, y si existen diferencias entre estos dos conceptos, su forma de revocarlos y el procedimiento a seguir. Las normas citadas por el actor como quebrantadas hablan precisamente de las

reglas que rigen la revocación y suspensión de las licencias ambientales, y establecer si se está en presencia de una licencia ambiental o de un permiso es asunto que por ahora no podría determinarse, porque éste precisamente es el objeto del proceso. Respecto de las normas constitucionales señala que por regla general no es común encontrar casos de violación manifiesta, debido a que por su abstracción y generalidad requiere de un desarrollo legal para su aplicación y por el momento no se evidencia la infracción alegada.

III. EL RECURSO El apoderado del actor argumentó que la actuación de la UAESPNN al revocar la resolución que concedía permiso al actor constituye una ostensible violación de la Ley 99 de 1993 y sus decretos reglamentarios, según los cuales la revocación de licencias ambientales no requiere el consentimiento expreso o escrito del beneficiario, pero exige que se brinde a su titular la oportunidad de corregirla, por una vez, antes de proceder a la revocación.

La excepcional facultad de revocación encuentra limitación al no poder ejercerse mientras el particular afectado sea notificado de la inminencia de la revocación y tenga la oportunidad de impedirla corrigiendo el desacierto o error que hubiere podido cometer y que pone en riesgo la licencia otorgada. En los permisos no existe facultad expresa que habilite a la Administración para disponer su revocación directa.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción incoada en este caso es la de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del CCA. Para que en este tipo de acción contenciosoadministrativa proceda la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos acusados, el artículo 152 del CCA, señala los siguientes requisitos: 1) Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o en escrito separado, presentado antes de que sea admitida. 2) Que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud. 3) Que se demuestre, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor.

Los actos acusados en el sub lite son los siguientes: a). La Resolución 008 de 13 de enero de4 2003, «por la cual se revoca un permiso de reposición y se toman otras disposiciones, expedida por el Ministerio del Medio Ambiente – Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales que decidió: «ARTÍCULO PRIMERO: Negar por improcedente la solicitud de revocatoria directa del Auto No. 039 de 22 de agosto de 2002, solicitado por el apoderado del señor Decaillet Wenger.

ARTÍCULO SEGUNDO: Negar por las consideraciones expuestas en la parte motiva de este proveído la nulidad del Auto No. 039 de 22 de agosto de 2002, solicitada por el apoderado del señor Decaillet Wenger.

ARTÍCULO TERCERO: Revocar la Resolución No. 0283 de 17 de agosto de 2000 por medio de la cual se otorga un permiso de reposición de infraestructura en las Islas del Rosario y se dictan otras disposiciones.

...» b). La Resolución 085 de 8 de mayo de 2003 confirmó la Resolución 008 de 2003 y negó el recurso de apelación interpuesto. Señala el actor que con los actos administrativos acusados se quebrantaron los artículos 2, 29 y 333 de la Constitución Política; 85 y siguientes de la Ley 99 de 1993; 231 y 237 del Decreto 1594 de 1984; 26 del Decreto 1728 de 2002 y 2º, 35, 69 y 73 del Código Contencioso Administrativo, porque la UAESPNN revocó el permiso de reposición de infraestructura en las Islas del Rosario otorgado al actor mediante Resolución 0283 de 17 de agosto de 2000, sin haberle notificado la existencia de la actuación administrativa e interpretando erradamente las normas que regulan las licencias ambientales y los permisos. Para la Sala no aparece la manifiesta violación de las normas superiores invocadas como infringidas, por cuanto resulta imprescindible examinar la actuación administrativa adelantada por la UAESPNN para establecer las circunstancias que la llevaron a revocar el permiso de reposición de infraestructura en dos lotes de propiedad del demandante ubicados en las Islas del Rosario; además de verificar si realmente la Administración tenía facultad para adelantar dicha actuación. De otro lado, es necesario analizar la normativa vigente al momento de expedirse los actos acusados, que faculta a la expedición y revocación de licencias ambientales y permisos especiales, específicamente la Ley 99 de 1993 y los Decretos 1594 de 1984 y 1728 de 2000, análisis que es propio de la decisión de

fondo y no de este momento procesal. El actor invoca como transgredido el artículo 29 de la Constitución Política, por cuanto al actor no se le dio la oportunidad de corrección que el artículo 26 del Decreto 1728 de 2002 brinda a los administrados, previa a la revocación del permiso que se había otorgado al demandante. Para establecer si existió vulneración de las normas superiores invocadas y en particular, si se violó el debido proceso al demandante al revocarse el permiso sin haberlo citado y sin que éste lo haya autorizado, resulta imprescindible examinar, como ya se anotó, los antecedentes de los actos demandados para determinar la ocurrencia del quebrantamiento de estas disposiciones, circunstancias propias del momento de decidir de fondo y no de esta etapa procesal. Los argumentos expuestos son suficientes para confirmar el auto apelado. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E : CONFÍRMASE el auto apelado de 4 de marzo de 2004, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera, Subsección A), en cuanto denegó la suspensión provisional de los actos acusados. Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 28 de abril de 2005.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO