CE-SECCION PRIMERA-25000-23-24-000-2004-00797-01-2005

REQUISITOS DE LA SOLICITUD DE SUSPENSION PROVISIONAL - Las normas superiores infringidas debe precisarse: no se cumple con la remisión a las de la demanda / NORMAS SUPERIORES VIOLADAS - Debe citarse con precisión: no se cumple con la remisión a las de la demanda En cuanto al argumento del recurrente según el cual en la solicitud de suspensión provisional no se requería indicar en forma precisa las disposiciones del Decreto 948 de 1995, las Resoluciones núms. 005 de 1995 y 909 expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente y la Ley 769 del 2002, por cuanto ya se había referido a ellas en el capítulo de la demanda relativo a la explicación del concepto de violación, la Sala debe hacerle notar que el hecho de que en demanda se indiquen como violadas unas normas para sustentar la pretensión de nulidad de los actos acusados, no exime al interesado del deber de indicar en forma concreta y precisa en la solicitud de la medida precautoria las normas de carácter superior que se consideran infringidas en forma manifiesta por el acto acusado, deber que no se entiende cumplido con la remisión al concepto de violación de la demanda que, en este caso, ni siquiera se hizo, pues unos son los requisitos para admitir la demanda y otros los que debe reunir la petición de suspensión provisional para el estudio de su procedencia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D. C., treinta (30) de junio del dos mil cinco (2005)

Radicación número: 25000-23-24-000-2004-00797-01

Actor: DIAGNOSTICENTROS Y ESTACION DE SERVICIO LA POPA Y CIA

LTDA.

Demandado: DEPARTAMENTO TECNICO ADMINISTRATIVO DEL MEDIO

AMBIENTE – DAMA Y OTRO Referencia: APELACIÓN INTERLOCUTORIO Se decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte actora contra el auto proferido el 21 de octubre del 2004 por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en cuanto negó la suspensión provisional del parágrafo 1° del artículo 1º de la Resolución núm. 556 del 7 de abril del 2003, expedida por la Directora del Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente - DAMA y el Secretario de Tránsito y Transporte de Bogotá, D.C., “Por la cual se expiden normas para el control de las emisiones en fuentes móviles”, demandado en acción de nulidad.

I. La solicitud de suspensión provisional En capítulo especial de la demanda el representante de la parte actora solicitó la suspensión provisional del referido parágrafo, por cuanto, a su juicio, el mismo viola los artículos 63 y 65 de la Ley 99 de 1993, el Decreto 948 de 1995, las Resoluciones núms. 005 de 1995 y 909 expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente y la Ley 769 del 2002, por las siguientes razones: Los artículos 63 y 65 de la Ley 99 de 1993 consagran los principios y límites dentro de los cuales las entidades territoriales pueden legislar en materia

ambiental, pese a lo cual tales entidades, a quienes sólo se les otorgaron facultades transitorias para el efecto, convirtieron la norma acusada en permanente sin consultar previamente al Ministerio del Medio Ambiente sobre su validez, procedencia, conveniencia, legalidad y vigencia. Entonces, como quiera que existía un límite temporal de 60 días para que las autoridades distritales pudieran legislar en materia ambiental, forzoso es concluir que al haber expirado ese plazo, la norma habilitante perdió por completo su vigencia, pues en manera alguna puede entenderse que ella podía adoptarse, motu proprio, como legislación permanente. De otra parte, el Decreto 948 de 1995, las Resoluciones núms. 005 de 1995 y 909 expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente y la Ley 769 del 2002, otorgaron carácter nacional al certificado de gases y a los centros de diagnóstico que lo expiden, por lo que la exigencia contenida en el parágrafo demandado de que los vehículos matriculados en Bogotá y que transiten dentro de la ciudad sólo puedan obtener tal certificación en los centros de diagnóstico autorizados por el DAMA, desborda la competencia que el Departamento y la Secretaría de Tránsito tienen como autoridades ambientales, pues resulta palmario que tal disposición transgrede las normas de carácter superior que dan un ámbito de aplicación territorial mayor al que el acto acusado pretende restringir. La vulneración que se endilga al parágrafo acusado es aún más evidente si se tiene en cuenta que los requisitos que se exigen para cualquier centro de diagnóstico autorizado en todo el territorio nacional son los mismos previstos

en la Resolución núm. 1103 de 1999 del DAMA, de suerte que resulta desproporcionado exigir que sólo pueda efectuarse la revisión técnico mecánica en sitios autorizados por esa entidad, pues los que no lo han sido, conforme a las normas regulan la materia y que se consideran violadas, deben cumplir las mismas exigencias y requisitos que aquéllas. II.- El auto recurrido El Tribunal, luego de precisar los requisitos exigidos por el artículo 152 del C.C.A. para que proceda la medida deprecada cuando se actúa en ejercicio de la acción de simple nulidad y una vez transcritos los artículos 63 y 65 de la Ley 99 de 1993, consideró que en el presente asunto de la simple confrontación de la disposición acusada con las normas legales citadas como transgredidas, no advirtió que se presentara a simple vista y sin mayor esfuerzo la violación alegada, pues indicó que para arribar a la conclusión a la que llega la demandante, debe efectuarse un estudio de hermenéutica no sólo de los referidos artículos de la Ley 99 de 1993 sino de la normativa contenida en el Decreto 948 de 1995, “Por el cual se reglamentan, parcialmente la Ley 23 de 1973, los artículos 33, 73, 74, 75 y 76 del Decreto-ley 2811 de 1974; los artículos 41, 42, 43, 44, 45, 48 y 49 de la Ley 9ª de 1979; y la Ley 99 de 1993, en relación con la prevención y control de la contaminación atmosférica y la protección de la calidad del aire”, así como de la Resolución núm. 005 de 1996

expedida por el Ministerio del Medio Ambiente, por cuanto tales preceptos autorizan a las autoridades ambientales distritales para expedir normas específicas sobre protección del aire y emisión de contaminantes producidos por fuentes móviles terrestres, las cuales se invocaron para expedir el acto acusado. Agregó que se requiere analizar y armonizar toda esa normativa para determinar si en efecto existía una competencia de carácter temporal y si se requería contar con el concepto del Ministerio del Medio Ambiente, examen que sólo es propio de la sentencia. En lo que respecta a la presunta violación del Decreto 948 de 1995, las Resoluciones núms. 005 de 1995 y 909 expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente y la Ley 769 del 2002, tampoco la encontró demostrada, porque el actor no precisó qué normas puntuales de esos ordenamientos resultaban transgredidas, como quiera que para el efecto resulta improcedente realizar una confrontación de todas sus disposiciones. II.- El recurso de apelación Mediante el escrito que obra a folios 58 a 62 del cuaderno del tribunal, el apoderado de la parte actora apela la decisión que resolvió la solicitud de suspensión provisional, con el fin de que se revoque y, en su lugar, se acceda a la medida deprecada. Al efecto insiste en la evidencia de la transgresión de los artículos 63 y 65 de la Ley 99 de 1993, dada la imposibilidad de otorgar carácter permanente a una disposición que sólo se podía adoptar de manera transitoria, máxime cuando la

norma que se dice vulnerada es una ley que, por obvias razones, no puede ser modificada por el Decreto Presidencial núm. 948 de 1995 y menos aún por la Resolución núm. 005 de 1996 del Ministerio del Medio Ambiente, aunque tales disposiciones autoricen de alguna manera a las autoridades ambientales distritales para expedir normas específicas. En cuanto a la consideración del Tribunal según la cual en la solicitud de suspensión provisional no se precisaron las normas específicas del Decreto núm. 948 de 1995 y la Resolución núm. 005 de 1996 que se consideraban infringidas por el parágrafo demandado, indicó que en el concepto de violación de la demanda se dijo que el certificado de emisión de gases es de carácter nacional, pues las normas que lo regulan así lo disponen, toda vez que los centros de diagnóstico autorizados necesariamente tienen tal carácter, tal como se desprende de los artículos 91 y 92 del citado decreto; que también se precisó que como reglamentación del artículo 92 del Decreto 948 el Ministerio del Medio Ambiente expidió la Resolución núm. 005 de 1995, modificada por la Resolución núm. 909 de 1996, cuyo artículo 50 trata de los requisitos que deben reunir las personas interesadas en obtener el reconocimiento para establecer, dotar y operar centros de diagnóstico para verificar las emisiones de fuentes móviles y que igualmente se puntualizó que el carácter nacional del certificado y los centros de diagnóstico autorizados que lo expiden encuentra sustento en el artículo 53 de la Ley 769 del 2002 o Código Nacional de Tránsito.

Señala que en ese acápite de la demanda se dijo que de acuerdo con tales normas resultaba claro que todos los centros de diagnóstico autorizados en el país deben tener equipos de la misma calidad exigida por los reglamentos de carácter nacional y cumplir los mismos requisitos, luego la certificación que expidan necesariamente debe ser nacional. En esas condiciones considera que no era necesario hacer nuevamente una reproducción exacta de esas normas para establecer su vulneración, pues ya se habían anunciado, además de que con la demanda aportó, “y por hallarse inmersa en esta la solicitud de suspensión provisional se deduce que es aportada con ésta”, fotocopia de la comunicación suscrita por el Director de Desarrollo Sostenible del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en respuesta a una consulta, en la que avala que los certificados de gases tienen validez nacional, por lo que sirven para circular en todo el país, sin que exista razón alguna para que se impida la circulación o se genere infracción alguna por ello, medio de prueba que se presume auténtico y de cuyo análisis surge la manifiesta vulneración de las normas superiores que se aduce como fundamento de la solicitud de suspensión provisional.

III. Las consideraciones

1. El artículo 152 del C.C.A. señala que además de ser solicitada de manera expresa y por escrito, antes de que sea admitida la demanda, para decretar la suspensión provisional del acto administrativo demandado es necesario que el mismo viole manifiestamente la norma superior en que se fundamente la petición, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud y, si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor.

2. En este caso, se pide suspender provisionalmente el parágrafo 1º del artículo 1º de la Resolución núm. 556 del 7 de abril del 2003, “Por la cual se expiden normas para el control de las emisiones en fuentes móviles”, expedida por la

Directora del Departamento Técnico Administrativo del Medio AmbienteDAMA y el Secretario de Tránsito y Transporte de Bogotá, D.C. con fundamento en sus facultades legales, en especial las señaladas en los artículos 65 y 66 de la Ley 99 de 1993, el artículo 68 del Decreto 948 de 1995, el artículo 2 del Decreto Distrital 308 del 2001, los artículos 3, 6 y 7 de la Ley 769 del 2002 y el artículo 2 del Decreto Distrital 354 del 2001.

3. Visto el contenido de la solicitud de suspensión provisional y las consideraciones expuestas por el a quo en el auto impugnado, para la Sala es claro que esa decisión debe ser confirmada en cuanto negó esa medida en relación con el parágrafo demandado, como quiera que encuentra acertada la conclusión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca según la cual en el sub lite no se reúnen los requisitos para que proceda la medida.

En efecto, de la confrontación directa de dicho parágrafo con los artículos 63 y 65 de la Ley 99 de 1993, que el Tribunal acuciosamente transcribe en su proveído, se observa claramente que no existe la evidente vulneración de los mismos por

parte de la disposición acusada en la forma en que lo considera el actor, toda vez que para determinar si las autoridades distritales excedieron el límite temporal de la potestad que les confería la citada ley para regular aspectos relacionados con el medio ambiente, se requiere efectuar un análisis normativo y probatorio que no es propio de esta etapa procesal, sino que corresponde acometer en el fallo a través del cual se resuelva la respectiva instancia. En realidad, acierta el a quo cuando señala que para arribar a las conclusiones a las que llega el apoderado de la parte demandante en la solicitud de la medida, en el sentido de afirmar que el acto administrativo cuestionado sólo puede tener una vigencia transitoria y no ser adoptado como legislación permanente, se precisa realizar un estudio sistemático tanto de las normas que sirvieron de sustento a la expedición de la resolución que contiene el parágrafo acusado como de las demás que resulten pertinentes, además de efectuar el análisis del caudal probatorio que se allegue al proceso luego de que haya concluido el respectivo debate entre las partes, tarea que, se repite, no podía esa Corporación adelantar en el momento de admitir la demanda, pues ello implicaría pretermitir la instancia. Ahora bien, en cuanto al argumento del recurrente según el cual en la solicitud de suspensión provisional no se requería indicar en forma precisa las disposiciones del Decreto 948 de 1995, las Resoluciones núms. 005 de 1995 y 909 expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente y la Ley 769 del 2002, por cuanto ya se había referido a ellas en el capítulo de la demanda relativo a la

explicación del concepto de violación, la Sala debe hacerle notar que el hecho de que en demanda se indiquen como violadas unas normas para sustentar la pretensión de nulidad de los actos acusados, no exime al interesado del deber de indicar en forma concreta y precisa en la solicitud de la medida precautoria las normas de carácter superior que se consideran infringidas en forma manifiesta por el acto acusado, deber que no se entiende cumplido con la remisión al concepto de violación de la demanda que, en este caso, ni siquiera se hizo, pues unos son los requisitos para admitir la demanda y otros los que debe reunir la petición de suspensión provisional para el estudio de su procedencia. Finalmente, en lo que atañe al documento público en el que el recurrente pretende fundar la viabilidad de la medida, observa la Sala que el respectivo apoderado no hizo alusión alguna al mismo en la respectiva petición, por lo que mal podía entonces el a quo haberlo estudiado así hiciera parte integral de la demanda, pues tal documento ha debido aducirse como sustento concreto de la referida solicitud. En esas condiciones, la Sala considera que, como lo concluyó el a quo en el proveído impugnado, la medida cautelar solicitada no es procedente, por lo que esa decisión debe ser confirmada por las consideraciones antes expuestas en virtud de encontrase acorde con la situación planteada. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE 1.- CONFIRMAR el numeral segundo del auto apelado. 2.- En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 30 de junio del 2005.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA CAMILO ARCINIEGAS

ANDRADE

Presidente

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO