CE-SECCION PRIMERA-25000-23-24-000-2004-00944-01-2005

PRINCIPIO DE PRECLUSION - Definición legal / ACTOS DE EJECUCION DE SENTENCIA EN ACCION POPULAR - No son objeto de control jurisdiccional; excepciones / ACTOS DE EJECUCION - Casos en que son pasibles de control judicial La decisión contenida en la Resolución num. 0279 de 2004 se profirió en aplicación del principio de precaución establecido en el numeral 6 del artículo 1º de la ley 99 de 1993, según el cual: “cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente”. En ese contexto, advierte la Sala que la decisión acusada es un acto de ejecución, expedido con fundamento en la citada sentencia judicial y precisamente para dar cumplimiento a sus ordenamientos, y por lo tanto, no es objeto de control jurisdiccional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 49 y 135 del C.C.A. En efecto, del examen del contenido y alcance de la resolución demandada se tiene que a través de la misma se adopta una medida preventiva dirigida a dar cabal cumplimiento a la sentencia de 4 de septiembre de 2003 en cuanto se refiere a la remoción de las sustancias contaminantes del humedal Meandro del Say, la que además se implementó hasta tanto la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca culmine con las actividades ordenadas por el Consejo de Estado en dicha providencia, particularmente, cuando expida el Plan de Manejo Ambiental para la recuperación del referido humedal; es decir, que a través del acto acusado se adopta una decisión de naturaleza preventiva en el

trámite administrativo adelantado por la CAR en desarrollo de los mandatos de una orden judicial. Esta Corporación en relación con el enjuiciamiento de los actos que se expiden para darle cumplimiento a una decisión u orden judicial ha sido uniforme en señalar que tales actos no son pasibles de los recursos en la vía gubernativa ni de acciones judiciales, a menos que desconozcan el alcance del fallo o creen situaciones jurídicas nuevas o distintas que vayan en contravía de la providencia que ejecutan, lo cual no ocurre en este asunto.

NOTA DE RELATORIA: Sobre el particular ver entre otras las siguientes sentencias: de 9 de agosto de 1991 proferida dentro del expediente radicado con el num.5934 (Sección Tercera, C.P. Dr. Julio César Uribe Acosta); de 15 de agosto de 1996, dictada dentro del expediente num. 9932 (sección Segunda, C.P.

Dr. Javier Díaz Bueno), y de 4 de septiembre de 1997, proferida en el proceso radicado con el num. 4598 (Sección Primera, C.P. Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D. C., diecinueve (19) de diciembre de dos mil cinco (2005) Radicación número: 25000-23-24-000-2004-00944-01

Actor: EMPACOR S.A.

Demandado: CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE CUNDICAMARCA

Referencia: APELACION AUTO

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la sociedad demandante contra el auto proferido el 28 de octubre de 2004 por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual rechazó la demanda promovida en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la Resolución num. 0279 de 12 de marzo de 2004 expedida por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – C.A.R. Para el efecto, SE CONSIDERA: I.- La demanda Por conducto de apoderado, la sociedad EMPACOR S.A. promovió demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del C.C.A. contra la Resolución num. 0279 de 12 de marzo de 2004 expedida por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – C.A.R., “por la cual se impone una medida preventiva de suspensión inmediata de la extracción de lodos del cauce del Meandro del Say y se toman otras determinaciones”. Como consecuencia de la anterior declaración, solicitó que se declare que la demandante puede continuar en forma inmediata con las actividades de extracción señaladas, y se condene a la demandada a la indemnización de los perjuicios sufridos con ocasión de la expedición del acto administrativo demandado. II.- El auto recurrido A través del auto apelado se rechazó la demanda bajo la consideración de que el tribunal carece de competencia para conocer de la misma, en razón a que se pretende impugnar un acto preparatorio o de trámite, el cual no es susceptible de control de legalidad a términos de lo dispuesto en el artículo 135 del C.C.A.

III.- El recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, el apoderado de la demandante la impugnó manifestando que el acto demandado fue proferido con fundamento en el principio de precaución ambiental previsto en el numeral 6 del artículo 1º de la ley 99 de 1993, y que a través del mismo sí se adoptó una decisión de fondo, consistente en suspender una actividad adelantada por unos particulares con el propósito de evitar el deterioro del medio ambiente; además, precisa que el hecho de que esa decisión pueda cambiar, o mantenerse, en el momento que se tenga mejor información científica sobre las características del peligro potencial que el presunto daño que se pretende conjurar representaría para el medio ambiente, no la hace de ninguna manera asimilable a un acto de trámite ni ajena al control jurisdiccional, debido a que no es una medida procesal ni procedimental, ni tiene como finalidad impulsar un procedimiento administrativo, como tampoco sirve para preparar ninguna decisión, ya que la medida, en si misma, constituye una decisión de gran alcance frente a los particulares afectados, quienes no pueden quedar desprovistos de ningún medio o recurso frente al eventual uso arbitrario del citado principio de precaución. De otro lado, sostiene el recurrente que si en gracia de discusión se aceptara que el acto demandado es un acto de trámite, procedería la demanda de nulidad del mismo en razón a la naturaleza especial de dicho acto, pues la decisión adoptada por la CAR en la Resolución num. 0279 de 2004 de suspender las actividades de extracción atenta claramente contra el derecho subjetivo a remediar situaciones de daño ambiental, al paso que vulneraría el derecho colectivo a un medio ambiente

sano. Además, considera que no puede aceptarse la decisión de rechazo de la demanda, por cuanto se dejaría con plenos efectos un acto administrativo expedido en contravención de las normas constitucionales y legales. IV.- Las consideraciones La Sala confirmará el auto impugnado por las siguientes razones: De conformidad con lo establecido en el artículo 135 del C.C.A., los actos administrativos objeto de control de legalidad por la vía jurisdiccional son aquellos que ponen término a un proceso administrativo. A su turno, el artículo 50 ibídem, definió que son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, y que los actos de trámite solo ponen fin a una actuación cuando por su contenido hagan imposible continuarla. En ese contexto normativo, se advierte que únicamente las decisiones de la administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la jurisdicción contencioso administrativa, de modo tal que los actos de trámite o preparatorios distintos de los antes señalados se encuentran excluidos de dicho control; así mismo se exceptúan de control jurisdiccional los actos de ejecución de una decisión administrativa o jurisdiccional, toda vez que a través de ellos tampoco se decide definitivamente una actuación, pues sólo son expedidos en orden a materializar o ejecutar esas decisiones. En el auto apelado se dispuso el rechazó de la demanda, por cuanto se estimó que la Resolución num. 0279 de 12 de marzo de 2004 es un acto de trámite,

proferido a título preventivo dentro de una actuación administrativa en curso, que por ende no tiene la connotación de ser un acto administrativo de carácter definitivo, ya que no le pone fin a una actuación de esa índole ni impide su continuación. Mediante la resolución demandada se resolvió lo siguiente: “ARTÍCULO PRIMERO: Imponer a la industria EMPACOR S.A., las medidas de orden preventivo consistentes en: “1. Suspender en forma inmediata las actividades de extracción de lodos del cauce del Meandro del Say. “2. La sociedad Empacor S.A. deberá mantener en sus instalaciones los lodos extraídos del Humedal meandro del Say. “Parágrafo. La medida preventiva se mantendrá hasta tanto la Corporación defina las alternativas y lineamientos para el manejo, tratamiento y disposición final de los lodos, acorde a lo establecido en el Plan de Manejo Ambiental, que debe adoptar la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca en cumplimiento a lo ordenado por el Honorable Consejo de Estado mediante Fallo de la Acción Popular 2000-00112 del 4 de septiembre de 2003.” (fl. 2 vto. cdno anexo - mayúsculas sostenidas del texto original y negrillas de la Sala). El fallo de acción popular al que se refiere la resolución demandada fue proferido por la Sección Quinta de esta Corporación el 4 de septiembre de 2003 dentro de la acción popular radicada con el número 25000 2326 000 2000 00112 01, promovida por el ciudadano Julio Enrique González Ávila contra la Corporación

Autónoma Regional – CAR. Se declaró en esa sentencia a la citada Corporación Autónoma Regional como responsable, por omisión, de la vulneración de los derechos colectivos enunciados en los literales a), c) y f) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998 y, como consecuencia de ello, le ordenó adoptar las medidas enunciadas en el acápite “Medidas a adoptar por la CAR” señaladas en su parte motiva, las cuales se concretan en lo siguiente: “1.- Ordenar a la CAR en calidad de autoridad ambiental responsable de la protección del humedal meandro el Say, que dentro de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria del fallo, adopte el Estudio de Impacto Ambiental y la elaboración de una Plan de Manejo Ambiental con el fin de establecer entre otros: evaluación integral de los daños, medidas de mitigación, prevención, corrección y compensación, igualmente, se incluyan dentro de estos las obras necesarias para los tratamientos de las diversas sustancias tóxicas arrojadas al humedal, su disposición conforme a las normas ambientales en un relleno sanitario manejado técnicamente. “... “2.- Igualmente, la estrategia principal a implementar por parte de la CAR deberá encaminarse a la remoción de toda sustancia contaminante en especial la pulpa/celulosa, principal agente dañino del humedal, iniciando las acciones pertinentes en contra de la empresa contaminadora, Empacor S.A. y demás empresas involucradas; para tal efecto tendrá en cuenta como mínimo las siguientes actividades recomendadas por los peritos: “- Obtención de licencia ambiental para la recuperación del

humedal; actividad que incluye la realización del EIA con su respectivo PMA para la recuperación del humedal y plan de manejo para la adecuación posterior del área, “...”. Según obra en la Resolución num. 0279 de 2004, con el fin de aplicar lo dispuesto por el Consejo de Estado la CAR ordenó la practica de una visita al Meandro del Say, la cual se realizó el día 4 de marzo de 2004, cuyos resultados se plasmaron en el informe técnico SGAC num. 079, documento éste del que se resalta lo siguiente en el acto acusado: “Que si bien el fallo del Consejo de Estado, ordenó a la Corporación, la remoción del material depositado en el cauce del meandro, esta actividad se debe desarrollar bajo los lineamientos que se definan en el Estudio de Impacto Ambiental, dentro del Plan de Manejo Ambiental (PMA), que debe considerar la caracterización y potencial toxicidad de los lodos a remover, variable relevante para establecer el manejo, tratamiento y alternativas para su disposición final. “Por otra parte, aunque la estabilización de lodos que está llevando a cabo Empacor S.A. con la adición de cal, es un proceso que permite eliminar olores ofensivos y patógenos, mejora las características de secado y reduce su poder fertilizante, la presencia evidente de sustancias de interés sanitario, representadas especialmente en materiales pesados, según los reportes presentados en el memorando DCA. No. 268 del 19 de junio de 1997 y en el dictamen pericial del Instituto de Estudios Ambientales de la Universidad Nacional – IDEA, requieren de un conocimiento más detallado de sus

concentraciones que permita dentro de las categorías de clasificación de estos establecer si son aprovechables, no aprovechables o peligrosos y de esta manera diseñar un sistema de extracción, transporte, tratamiento y disposición final, acorde con sus características, a fin de prevenir mayores daños ambientales a la salud humana, en especial de las personas que están expuestas a los mismos. “Por lo tanto hasta que se cuente con la información señalada anteriormente, que debe ser obtenida a través del EIA, complementando la documentación aportada por el Instituto de Estudios Ambientales de la Universidad Nacional – IDEA, se considera conveniente, suspender la extracción de lodos del cauce del Meandro del Say, por parte de Empacor S.A., así como prohibir el transporte y disposición final de los lodos extraídos fuera del predio.”(fl. 1 cdno. anexo – se resalta por la Sala). Según el acto demandado, “... considerando que la industria Empacor S.A., se encuentra a la espera de los resultados de la caracterización de los lodos que viene elaborando la Universidad de los Andes, los cuales son determinantes para definir las alternativas para su disposición final, resulta imperativo adoptar las medidas necesarias para viabilizar la ejecución del fallo sin generar un desmedro o afectación sobre las zonas aledañas al Humedal Meandro del Say” (fl. 1 vto. cdno. anexo). La decisión contenida en la Resolución num. 0279 de 2004 se profirió en aplicación del principio de precaución establecido en el numeral 6 del artículo 1º de la ley 99 de 1993, según el cual: “cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón

para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente” . En ese contexto, advierte la Sala que la decisión acusada es un acto de ejecución, expedido con fundamento en la citada sentencia judicial y precisamente para dar cumplimiento a sus ordenamientos, y por lo tanto, no es objeto de control jurisdiccional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 49 y 135 del C.C.A. En efecto, del examen del contenido y alcance de la resolución demandada se tiene que a través de la misma se adopta una medida preventiva dirigida a dar cabal cumplimiento a la sentencia de 4 de septiembre de 2003 en cuanto se refiere a la remoción de las sustancias contaminantes del humedal Meandro del Say, la que además se implementó hasta tanto la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca culmine con las actividades ordenadas por el Consejo de Estado en dicha providencia, particularmente, cuando expida el Plan de Manejo Ambiental para la recuperación del referido humedal; es decir, que a través del acto acusado se adopta una decisión de naturaleza preventiva en el trámite administrativo adelantado por la CAR en desarrollo de los mandatos de una orden judicial. Esta Corporación en relación con el enjuiciamiento de los actos que se expiden para darle cumplimiento a una decisión u orden judicial ha sido uniforme en señalar que tales actos no son pasibles de los recursos en la vía gubernativa ni de acciones judiciales, a menos que desconozcan el alcance del fallo o creen situaciones jurídicas nuevas o distintas que vayan en contravía de la providencia que ejecutan1, lo cual no ocurre en este asunto.

En tales condiciones, observa la Sala que a través de la resolución demandada la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca no le pone fin a una actuación administrativa, ni tampoco resuelve un recurso de vía gubernativa, sino que simplemente se limita a dar cumplimiento a una sentencia judicial, siendo por lo tanto un acto de ejecución que no es susceptible de ser enjuiciado a través de las acciones contencioso administrativas. En consecuencia, se confirmará el auto apelado pero con fundamento en la motivación aquí expuesta. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E: CONFÍRMASE el auto apelado, pero por las razones expuestas en esta providencia. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada el 19 de diciembre de 2005. 1 Sobre el particular ver entre otras las siguientes sentencias: de 9 de agosto de 1991 proferida dentro del expediente radicado con el num.5934 (Sección Tercera, C.P. Dr. Julio César Uribe Acosta); de 15 de agosto de 1996, dictada dentro del expediente num. 9932 (sección Segunda, C.P. Dr. Javier Díaz Bueno), y de 4 de septiembre de 1997, proferida en el proceso radicado con el num. 4598 (Sección Primera, C.P. Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz).

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO