CE-SECCION PRIMERA-25000-23-24-000-2004-90065-01-2007

COPIA HABIL DE LOS ACTOS ACUSADOS - Requisito sustancial para determinar contenido y naturaleza del acto y caducidad / COPIAS HABILES DE LOS ACTOS ACUSADOS - Excepción al deber de aportarla: requisitos Ahora bien, las exigencias previstas en el artículo 139 del C.C.A. obedecen a un requisito propiamente sustancial y no simplemente formal de la demanda, en consideración a que se trata de que al momento de resolver sobre la admisibilidad de ésta el juez tenga certeza acerca del contenido del acto administrativo objeto de control de legalidad, lo cual además le permite determinar la naturaleza de la acción formulada, y la oportunidad en la presentación de la demanda para efectos de la caducidad (en la de nulidad y restablecimiento del derecho), evaluación ésta que no tendría soporte confiable si ella se realiza sobre documentos que no reúnan las condiciones de autenticidad y legalidad exigidas por las normas que regulan la materia. Finalmente, como quiera que es al demandante a quien le asiste el interés de discutir la legalidad del acto acusado, corresponde a éste entonces cumplir la carga de allegar con la demanda copia hábil del mismo. Así pues, como dentro del expediente no obra ningún documento que acredite que el recurrente acudió a la administración, en este caso, al Instituto de Desarrollo Urbano – IDU, para solicitar las copias de los actos aquí censurados, se imponía la inadmisión de la demanda y su correspondiente rechazo, habida cuenta de que, se reitera, no corrigió el defecto allí señalado (en lo que hace a la necesidad de aportar copias hábiles), y por contera, el auto del Tribunal debe ser confirmado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D. C., veintiséis (26) de julio de dos mil siete (2007) Radicación número: 25000-23-24-000-2004-90065-01

Actor: PUBLIO ARMANDO ORJUELA SANTAMARIA

Demandado: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO – IDU Referencia: APELACION INTERLOCUTORIO Negado como fue el proyecto de auto presentado inicialmente, mediante el cual se proponía revocar el auto recurrido y, en su lugar, se ordenaba que el a quo admitiera la demanda en relación con los actos administrativos acusados, procede la Sala a decidir sobre el recurso de apelación.

En orden a lo anterior, el expediente es remitido a este Despacho para proveer lo pertinente. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la sociedad demandante contra el auto proferido el 25 de enero de 2007 por la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual rechazó la demanda promovida en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contra las siguientes resoluciones: 4811 del 24 de junio de 2002, la 7080 del 21 de agosto de 2002 y la 9084 del 7 de octubre de 2002 proferidas por el Instituto de Desarrollo Urbano – IDU. Para el efecto, SE CONSIDERA:

I.- La demanda Por conducto de apoderado, el señor PUBLIO ARMANDO ORJUELA SANTAMARÍA promovió demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del C.C.A. pretendiendo las siguientes declaraciones: “PRIMERA PRINCIPAL: La nulidad de la afectación vial en un 7% del artículo 9º de la Resolución 381 de 26 de noviembre de 1986, del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, como consecuencia del decaimiento y pérdida de fuerza ejecutoria declarado sobre dicha cesión por el citado Departamento Administrativo, con respaldo en sentencias de nulidad de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

SEGUNDA PRINCIPAL: La nulidad de las Resoluciones núms. 4811 de 24 de junio de 2002, por la cual se ordena la expropiación del inmueble objeto de la demanda; 7080 de 21 de agosto de 2002, por la cual se resuelve un recurso de reposición; 9084 de 7 de octubre de 2002, por la cual se corrige la Resolución 4811; y 8621 de 19 de septiembre de 2003, por la cual se ordena por segunda vez la expropiación del inmueble objeto de la demanda, expedidas por el Instituto de Desarrollo UrbanoIDU-, como consecuencia del decaimiento y pérdida de fuerza ejecutoria declarado judicialmente por auto de 29 de agosto de 2003, de la Sala Civil del Tribunal Superior de Distrito Judicial de

Bogotá.

TERCERA PRINCIPAL: La nulidad de la Resolución 8621 de 19 de

septiembre de 2003, expedida por el IDU durante el transcurso del proceso civil de expropiación adelantado por el IDU ante el Juzgado 11 Civil del Circuito.

CUARTA PRINCIPAL: La nulidad de todos los actos administrativos que intentan desarrollar las Resoluciones demandadas, como la inscripción en el certificado de libertad y tradición núm. 50S-354127 del IDU, de su oferta de compra (medida cautelar) sin determinación del predio, en la anotación 272.

QUINTA PRINCIPAL: A título de restablecimiento del derecho y dado que los actos impugnados vulneran los derechos del demandante, se ordene al IDU iniciar la negociación directa con el propietario por 10.521 metros cuadrados indicados en la Resolución 381 de 1986, expedida por el DAPD, y cuya base de negociación sea un nuevo avalúo actualizado sobre los 10.521 metros cuadrados indicados.

SEXTA PRINCIPAL: En caso de no ser posible el restablecimiento físico del derecho de propiedad con la tenencia y posesión, se ordene al IDU el pago al actor del valor que corresponda a los 10.521 metros cuadrados del desarrollo “El Saucedal”, así como el valor del usufructo.

SÉPTIMA PRINCIPAL: Se condene al IDU a pagar los intereses liquidados, junto con el IPC, desde el 13 de diciembre de 2002, fecha en que se registró la anotación 272 de la oferta de compra en el certificado de libertad, hasta cuando se de cabal cumplimiento a la sentencia que ponga fin al proceso…”1.

II.- El auto recurrido A través del auto apelado se rechazó la demanda por no haberla corregido en los

términos expuestos en el auto de inadmisión calendado el 19 de febrero de 2004. En efecto, mediante proveído del 6 de mayo de 2004, el a quo rechazó la demanda en lo que hace a las Resoluciones 4811 de 24 de junio, 7080 de 21 de agosto y 9084 de 7 de octubre, todas de 2002, por cuanto la actora no la corrigió de acuerdo con lo estipulado en el citado auto de inadmisión, a saber: “1.- No se individualizaron los actos a demandar con toda claridad (artículo 138 del C.C.A.). 2.- No se acreditó el agotamiento de la vía gubernativa respecto de cada uno de ellos. 3.- No se designó correctamente la parte demandada y su representante. 4.- El otorgamiento del poder no está acorde con las pretensiones de la demanda. 5.- No se acompañó a la demanda copia auténtica de los actos acusados, junto con las constancias de notificación y ejecutoria; y 1 Folio 1 a 3 del Cuaderno del Tribunal. 6.- No se agregó copia de los recursos (artículo 139 del C.C.A.)”2. Respecto de la Resolución No. 8621 del 19 de septiembre de 2003 el a quo decidió admitir la demanda, pues a su juicio el demandante había corregido su escrito de conformidad con lo expuesto en la providencia del 19 de febrero de 2004. III.- El recurso de apelación El apoderado del demandante funda su escrito de apelación en que le era imposible arrimar al expediente los actos administrativos acusados en copia hábil con las respectivas constancias de notificación o ejecución, en consideración a

que no le fueron notificados legalmente los mismos. Explica la anterior afirmación en el hecho de que los actos frente a los cuales se rechazó la demanda no le fueron notificados al señor Publio Armando Orjuela Santamaría como titular del derecho de propiedad que se estaba limitando mediante la orden de expropiación de la autoridad administrativa. Señaló que los artículos 66 y 69 de la Ley 388 de 1997 indican que el proceso de expropiación deberá notificarse al titular del derecho de propiedad, esto es, al aquí demandante; situación esta que a juicio de su apoderado no aconteció pues se notificó a una persona diferente del propietario del inmueble objeto del proceso de expropiación. Así las cosas, existió una evidente vulneración de normativas de rango constitucional, como el debido proceso y el principio de legalidad consagrados en los artículos 29 y 6º de la Carta Fundamental, los cuales deben tener plena aplicación en todos los trámites o actuaciones administrativas. Como corolario de lo anterior, concluyó que una indebida notificación de las Resoluciones números 4811 del 24 de junio, 7080 del 21 de agosto y 9084 del 7 de octubre todas de 2002 proferidas por el Instituto de Desarrollo Urbano – IDU, hace que la ejecutoria y ejecución de los actos sea inválida y que no se haga necesario adjuntar las respectivas constancias de notificación y ejecutoria, bastando entonces con entablar la demanda y con la afirmación hecha bajo la 2 Folio 54 ibídem. gravedad del juramento de que no ha sido notificado de los actos que en esta sede se enjuician.

IV.- Las consideraciones En el presente asunto, considera la Sala importante precisar que el objeto del recurso de alzada se circunscribe a dilucidar si puede el interesado en demandar un acto administrativo que considera lesivo de su derecho hacer caso omiso de la exigencia contenida en el artículo 139 del C.C.A. relacionada con la necesidad de acompañar su escrito de demanda de las respectivas copias hábiles y las constancias de notificación, publicación o ejecución, arguyendo que hubo indebida notificación de los mismos. Sin embargo, no debe pasar desapercibido que no solo ese fue el motivo del rechazo de la demanda impetrada por el aquí recurrente, razón por la cual de manera previa a despachar el primer problema jurídico planteado, esta Sala analizará el proveído de rechazo en su integridad. Dijo el Tribunal que no se habían individualizado los actos administrativos censurados con claridad, frente a lo cual debe advertirse que el folio 36 del cuaderno del Tribunal da cuenta de que el actor precisó que lo que pretendía era la nulidad de la Resolución No. 4811 del 24 de junio de 2002, la No. 7080 del 21 de agosto de 2002, la 9084 del 7 de octubre de 2002 y la 8621 del 19 de septiembre de 2003 proferidas por el Instituto de Desarrollo Urbano – IDU. Ahora bien, observa la Sala que el poder otorgado por el señor Publio Armando Orjuela Santamaría a su abogado, visto a folio 35 del cuaderno del Tribunal, indica qué actos de la administración pretende controvertir judicialmente, de manera que en este aspecto no tiene asidero la decisión del Tribunal Administrativo de

Cundinamarca cuando anotó que: “…4.- El otorgamiento del poder no está acorde con las pretensiones de la demanda”.

A la misma conclusión debe llegarse si se examina el punto tres de inadmisión de la demanda3, dado que tanto en el escrito de corrección como en el que presentó inicialmente, el actor señaló que la demanda iba dirigida contra el Instituto de Desarrollo Urbano – IDU, representado por la señora Eunise Santos Acevedo4. 3 “3.- No se designó correctamente la parte demandada y su representante.” 4 Folio 1 y 35. En lo atinente con la falta de agotamiento de la vía gubernativa, el numeral tercero tanto de la Resolución 4811 de 2002 como de la Resolución No. 8621 de 2003, el IDU expresa que contra ella solo procede recurso de reposición, y de conformidad con el artículo 51 del C.C.A. la interposición de dicho recurso no es obligatoria para entender agotada la vía gubernativa, de modo que no constituía un motivo de rechazo de la demanda. Pues bien, una vez evacuados los puntos meramente formales que dieron lugar al rechazo de la demanda, esta Sala se pronunciará acerca de la posibilidad que existe para el demandante de no arrimar las copias auténticas o los originales junto con las constancias de notificación de los actos administrativos que pretenda que la jurisdicción de lo contencioso administrativo evalúe, so pretexto de que hubo una indebida notificación. Se debe precisar que el vicio en la notificación de una decisión administrativa no lleva consigo la imposibilidad para el interesado de aportar las copias hábiles a

efectos de controvertirlos posteriormente en jurisdicción de lo contencioso administrativo, dado que cuando acude ante el operador jurídico lo hace con pleno conocimiento de la existencia de los actos que a su juicio lo perjudican, y siendo ello así, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 139 del C.C.A. debe acudir de manera previa a la administración para solicitar la expedición de las respectivas copias auténticas con las constancias de notificación, ejecución o publicación. El artículo 139 del C.C.A. reza de la siguiente manera: ARTICULO 139. LA DEMANDA Y SUS ANEXOS. <Subrogado por el artículo 25 del Decreto Extraordinario 2304 de 1989. El nuevo texto es el siguiente:> A la demanda deberá acompañar el actor una copia del acto acusado, con las constancias de su publicación, notificación o ejecución, si son del caso; y los documentos, contratos y pruebas anticipadas que se pretenda hacer valer y que se encuentren en su poder. Se reputan copias hábiles para los efectos de este artículo, las publicadas en los medios oficiales, sin que para el efecto se requiera la autenticación. Cuando la publicación se haya hecho por otros medios, la copia tendrá que venir autenticada por el funcionario correspondiente. Cuando el acto no ha sido publicado o se deniega la copia o la certificación sobre su publicación, se expresará así en la demanda bajo juramento que se considerará prestado por la presentación de la misma, con la indicación de la oficina donde se encuentre el original o del periódico en que se hubiere publicado, a fin de que se solicite por el

Ponente antes de la admisión de la demanda. Deberá acompañarse también el documento idóneo que acredite el carácter con que el actor se presenta al proceso, cuando tenga la representación de otra persona, o cuando el derecho que reclama proviene de haberlo otro trasmitido a cualquier título, y la prueba de la existencia y representación de las personas jurídicas distintas de las de derecho público que intervengan en el proceso. Al efecto deberá acompañarse con la demanda la prueba del recurso o petición elevado ante la administración, con la fecha de su presentación. Deberá acompañarse copias de la demanda y sus anexos para la notificación a las partes. Para el caso concreto resulta importante manifestar que el contenido normativo y la finalidad de la mencionada disposición, son lo suficientemente clara y precisa al señalar que a la demanda deberá acompañarse copia hábil del acto acusado, y que si éste no ha sido publicado o se ha denegado la copia del mismo, el demandante deberá manifestar esta situación bajo la gravedad del juramento y, además, acreditar que previo a la presentación de la demanda acudió a la administración solicitando la respectiva copia, debiendo acompañar con aquella el escrito a través del cual elevó dicha petición; lo anterior, ciertamente no ocurrió en este asunto. Ahora bien, las exigencias previstas en el artículo 139 del C.C.A. obedecen a un requisito propiamente sustancial y no simplemente formal de la demanda, en consideración a que se trata de que al momento de resolver sobre la admisibilidad de ésta el juez tenga certeza acerca del contenido del acto administrativo objeto de control de legalidad, lo cual además le permite determinar la naturaleza de la

acción formulada, y la oportunidad en la presentación de la demanda para efectos de la caducidad (en la de nulidad y restablecimiento del derecho), evaluación ésta que no tendría soporte confiable si ella se realiza sobre documentos que no reúnan las condiciones de autenticidad y legalidad exigidas por las normas que regulan la materia. Finalmente, como quiera que es al demandante a quien le asiste el interés de discutir la legalidad del acto acusado, corresponde a éste entonces cumplir la carga de allegar con la demanda copia hábil del mismo. Así pues, como dentro del expediente no obra ningún documento que acredite que el recurrente acudió a la administración, en este caso, al Instituto de Desarrollo Urbano – IDU, para solicitar las copias de los actos aquí censurados, se imponía la inadmisión de la demanda y su correspondiente rechazo, habida cuenta de que, se reitera, no corrigió el defecto allí señalado (en lo que hace a la necesidad de aportar copias hábiles), y por contera, el auto del Tribunal debe ser confirmado. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E: PRIMERO: CONFÍRMASE el auto apelado. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada el 26 de julio de 2007.

MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta

Salva voto

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARCO ANTONIO VELILLA M.

CESAR JAIME GÓMEZ JIMÉNEZ Conjuez S A L V A M E N T O D E V O T O COPIA DEL ACTO ACUSADO - Si el fin es establecer la caducidad y ella se deduce de copias informales procede rechazar la demanda / PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL - Copia del acto acusado / ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA - Violación al rechazar demanda por falta auténtica del acto acusado Considero que el hecho de omitir acompañar con la demanda copia auténtica de los actos acusados no es razón para rechazarla, ya que en acatamiento de lo ordenado en el auto admisorio de la misma para que se recauden los antecedentes administrativos, de tales puede establecerse con claridad su autenticidad (v. providencia del 21 de junio de 2001, expediente: 7141). El artículo 139 del C.C.A. prevé: "A la demanda deberá acompañar el actor una copia del acto acusado, con las constancias de su publicación, notificación o ejecución si son del caso; y los documentos, contratos y pruebas anticipadas que se pretenda hacer valer y que se encuentren en su poder. (…). Estimo que la exigencia que consagra el inciso 1º del precitado artículo sólo tiene como único efecto, establecer a partir de qué momento empezó a surtir efectos jurídicos la decisión de la administración y si la acción contenciosa se ha ejercido dentro del término de caducidad señalado en la ley. En el caso bajo examen aunque el demandante no

formuló petición previa para que el Tribunal obtuviera copias auténticas de las resoluciones demandadas, tampoco había lugar a elevarla, pues de las copias aportadas se puede inferir que la demanda se presentó dentro del término de caducidad establecido para las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho. El hecho de que se le hubiese dado un alcance diferente al artículo 139 del C.C.A., sacrificando el derecho sustantivo, vulnera los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, ya que no puede darse a una norma el alcance que no tiene y más haciendo uso de un rigorismo a ultranza, proscrito en nuestra Carta Política que prescribe en el artículo 228 la primacía del derecho sustancial.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

SALVAMENTO DE VOTO DE MARTHA SOFIA SANZ TOBON

Bogotá, D.C., nueve (9) de agosto de dos mil siete (2007) Radicación número: 25000-23-24-000-2004-90065-01

Actor: PUBLIO ARMANDO ORJUELA SANTAMARIA Demandado: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO - IDU Con todo respeto por la decisión mayoritaria adoptada por la Sala en la providencia del 26 de julio del año en curso, me permito expresar las razones por las cuales disentí de la misma: El señor PUBLIO ARMANDO ORJUELA SANTAMARÍA mediante mandatario judicial, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A. presentó demanda para obtener la nulidad de las resoluciones 4811 del 24 de junio de

2002, 7080 del 21 de agosto de 2002 y 9084 del 7 de octubre de 2002, expedidas por el Instituto de Desarrollo Urbano –IDU. Dichas decisiones fueron allegadas en copia simple y esa fue la razón por la cual la Sección Primera confirmó el auto del Tribunal que rechazó la demanda, habida cuenta que el actor no subsanó la falencia que le puso de presente el a quo. Considero que el hecho de omitir acompañar con la demanda copia auténtica de los actos acusados no es razón para rechazarla, ya que en acatamiento de lo ordenado en el auto admisorio de la misma para que se recauden los antecedentes administrativos, de tales puede establecerse con claridad su autenticidad (v. providencia del 21 de junio de 2001, expediente: 7141). Así mismo, sobre el tema en cuestión esta Sección en la providencia del 8 de febrero de 2007, expediente: Norberto Acosta Durán, cuyo aparte pertinente trascribo, sostuvo: “El inciso 4º de la disposición transcrita, prevé que cuando se deniega la copia del acto acusado se debe afirmar bajo juramento tal circunstancia, que se entiende prestado con la presentación de la demanda, para que el ponente, previamente a la admisión de la misma, solicite dicha copia. En el sub lite el actor en ningún momento adujo en la demanda que la entidad demandada le hubiera denegado la expedición del acto acusado. Sin embargo, para la Sala el hecho de allegar copia simple de la Resolución núm. 000153 de 2 de julio de 2005 y su manifestación de que

“de no considerarse de suficiente soporte para la demanda, con todo respeto, me permito informar a ese Honorable Tribunal que los documentos originales se encuentran en la Oficina de Personal a Archivo General de la Dirección General de la Policía Nacional, donde podrán ser solicitados”, debió ser suficiente para que el Tribunal demandado accediera a la misma, sin que la ausencia de la afirmación bajo juramento justifique el posterior rechazo de la demanda, pues se está en presencia de un requisito meramente formal que no puede sacrificar el derecho sustancial, como lo ordena el artículo 228 de la Constitución Política.” 5 Además de la anterior posición la cual me permito reiterar en este salvamento, son razones adicionales para apartarme de la decisión, las siguientes: El artículo 139 del C.C.A. prevé: "A la demanda deberá acompañar el actor una copia del acto acusado, con las constancias de su publicación, notificación o ejecución si son del caso; y los documentos, contratos y pruebas anticipadas que se pretenda hacer valer y que se encuentren en su poder. Se reputan copias hábiles para los efectos de este artículo, las publicadas en los medios oficiales, sin que para el efecto se requiera la autenticación. Cuando la publicación se haya hecho por otros medios, la copia tendrá que venir autenticada por el funcionario correspondiente. Cuando el acto no ha sido publicado o se deniega la copia o la certificación sobre su publicación, se expresará así en la demanda bajo juramento que se considerará prestado con la presentación de la misma, con la indicación de la oficina donde se encuentre el original o del periódico en que se hubiere publicado, a fin de que

se solicite por el ponente antes de la admisión de la demanda. Deberá acompañarse también el documento idóneo que acredite el carácter con que el actor se presenta al proceso, cuando tenga la representación de otra persona, o cuando el derecho que reclama proviene de haberlo transmitido a cualquier título, y la prueba de la existencia y representación de las personas jurídicas distintas de las de derecho público que intervengan en el proceso. Al efecto deberá acompañarse con la demanda la prueba del recurso o petición elevado ante la administración con la fecha de su presentación. Deberá acompañarse copias de la demanda y sus anexos para la notificación de las partes.". 5 Fallo acción de tutela, M.P. Dr. Gabriel E. Mendoza Martelo con salvamentos de voto de los doctores Camilo Arciniegas Andrade y Rafael E. Ostau de Lafont Planeta. Estimo que la exigencia que consagra el inciso 1º del precitado artículo sólo tiene como único efecto, establecer a partir de qué momento empezó a surtir efectos jurídicos la decisión de la administración y si la acción contenciosa se ha ejercido dentro del término de caducidad señalado en la ley. En el caso bajo examen aunque el demandante no formuló petición previa para que el Tribunal obtuviera copias auténticas de las resoluciones demandadas, tampoco había lugar a elevarla, pues de las copias aportadas se puede inferir que la demanda se presentó dentro del término de caducidad establecido para las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho. El hecho de que se le hubiese dado un alcance diferente al artículo 139 del C.C.A., sacrificando el derecho sustantivo, vulnera los derechos al debido proceso

y de acceso a la administración de justicia, ya que no puede darse a una norma el alcance que no tiene y más haciendo uso de un rigorismo a ultranza, proscrito en nuestra Carta Política que prescribe en el artículo 228 la primacía del derecho sustancial. En los anteriores términos dejo consignadas, con todo respeto, las razones de mi salvamento de voto.

MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN

Magistrada