CE-SECCION PRIMERA-25000-23-24-000-2006-00493-01-2015

DERECHO DE AUDIENCIA Y DE DEFENSA – Deber de la administración de comunicar sus actuaciones Estima la Sala en primer término que el cuestionamiento planteado en la apelación con respecto a la ratio decidendi, no solamente resulta muy precario y escueto sino que además de ello, soslaya el hecho de que si bien la Administración Distrital le brindó al señor JUVENAL GORDILLO la oportunidad de interponer los recursos de vía gubernativa contra la Resolución 061 del 11 de abril de 2003, de los cuales hizo uso efectivo, lo cierto es que al dejar de vincularlo a la actuación que condujo a la expedición de ese acto administrativo, le desconoció su derecho de audiencia y de defensa y le cercenó la posibilidad de pedir pruebas, lo cual resulta totalmente contrario a lo previsto en el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia y en el artículo 28 del C.C.A., en donde se ordenaba comunicar a los posibles afectados “la existencia de la actuación y el objeto de la misma”. Dicho de otra manera, aunque es cierto como lo afirma el recurrente que el señor JUVENAL GORDILLO interpuso los recursos de reposición y apelación, lo cierto es que la Resolución 061 del 11 de abril de 2003 presenta un vicio en su formación, precisamente por las razones aducidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la Sentencia de Segunda instancia.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 29 / CODIGO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 28

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA

Bogotá, D.C., veintidós (22) de enero de dos mil quince (2015) Radicación número: 25000-23-24-000-2006-00493-01

Actor: JUVENAL GORDILLO

Demandado: ALCALDIA LOCAL DE ENGATIVA – CONSEJO DE JUSTICIA DE

BOGOTA

Referencia: APELACION SENTENCIA – ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Procede la Sala a resolver al recurso de apelación interpuesto y sustentado oportunamente por el apoderado de la parte actora contra la sentencia de fecha 13 de febrero de 2012, proferida por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se concedieron parcialmente las pretensiones de la demanda.

1.- LA DEMANDA 1.1.- Pretensiones JUVENAL GORDILLO, por intermedio de apoderado presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Alcaldía Local de Engativá y el Consejo de Justicia de Bogotá D.C., con el propósito de obtener la declaratoria de nulidad de las Resoluciones 061 del 11 de abril de 2003, 260 del 13 de septiembre de 2003 y 1431 del 30 de noviembre de 2005, expedidas las dos primeras por la Alcaldía Local de Engativá y la última por el Consejo de Justicia de Bogotá D.C., mediante las cuales se ordenó la restitución de una zona verde de uso público ubicada en el desarrollo urbanístico “El Muelle – II Sector” de la ciudad de Bogotá.

Como consecuencia de dicha pretensión, solicitó declarar además que los entes demandados violaron sus derechos patrimoniales -por tratarse de un inmueble de su propiedad-, motivo por el cual pide que se le restablezcan sus derechos mediante la devolución del predio, la inscripción de la sentencia en el folio de matrícula inmobiliaria y el pago de los perjuicios que le fueron irrogados. 1.2.- Hechos El apoderado del demandante, al exponer el sustento fáctico de sus pretensiones, hizo referencia a los antecedentes que dieron lugar a la expedición de los actos demandados, señalando lo siguiente:  Mediante Escritura Pública No. 2571 de 14 de agosto de 2001, el señor Juvenal Gordillo compró el lote # 2, ubicado en la urbanización Alameda, Bogotá D.C., en la carrera 105 C # 65ª – 22.  El actor ha venido cancelando cumplidamente los impuestos prediales del inmueble.  Mediante Resolución 061 del 11 de abril de 2003, notificada por aviso el 15 de mayo del mismo año, la Alcaldía Local de Engativá ordenó la restitución de la zona verde N° 4 ubicada en la calle 66 con carrera 105C, comprendida dentro de los mojones 545-544-543-542-319-545 con área de 489-59 ms2 del plano E 181/4-10 del Departamento Administrativo de Planeación Distrital.  El 10 de junio de 2003, el actor interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación contra la anterior Resolución, por estimarla

contraria al debido proceso por haberse omitido la investigación integral de los hechos y la ausencia de una defensa material y técnica de sus intereses.  Mediante Resolución 260 de 10 de septiembre de 2003 se denegó la reposición y se concedió la apelación.  El Consejo de Justicia de Bogotá D.C., por medio de la Resolución 1431 de 30 de noviembre de 2005 resolvió la apelación en el sentido de confirmar la Resolución 061 de 2003, proferida por la Alcaldía de Engativá. 1.3.- Normas violadas y concepto de la violación El demandante consideró que con la expedición de los actos administrativos demandados, se violaron los artículos 5, 29 y 58 de la Carta Política; 653 y siguientes del Código Civil; 43, 44 y 165 del Código Contencioso Administrativo; 140 a 142 y 152 a 153 del Código de Procedimiento Civil; 5 de la Ley 9 de 1989; 117 de la Ley 388 de 1997 y el Decreto 2282 de 1989, cuya trasgresión se concreta en los siguientes cargos:  Falsa motivación. No existe correspondencia entre la decisión tomada y los motivos expuestos en los actos acusados, por cuanto el Distrito Capital no es el propietario del predio en cuestión, pues nunca ha sido incorporado al espacio público ni se ha efectuado el registro de la correspondiente escritura de cesión en la Oficina de Instrumentos Públicos, tal como lo exige el artículo 5 de la Ley 9 de 1989. En otras palabras, los funcionarios distritales no tuvieron en cuenta los títulos de propiedad del inmueble, ni los

correspondientes certificados de tradición y libertad.  Desconocimiento del derecho de defensa. A pesar de contar con los medios para determinar quiénes eran los propietarios de los predios, las autoridades Distritales dejaron de notificarles la existencia del proceso, salvo en el caso de la Señora MARTHA BEDOYA. Al demandante sólo se le notificó la decisión definitiva, lo cual le impidió ejercer su derecho de defensa, privándolo de la posibilidad de aportar y controvertir pruebas.  Violación del ordenamiento jurídico y desconocimiento de las normas en que debía fundarse. Los actos demandados se basaron en normas de carácter Distrital, en contravía de lo ordenado por la normatividad reglamentaria del espacio público, que dispone el otorgamiento de la correspondiente Escritura Pública de cesión y su inscripción en el registro de instrumentos públicos. En este caso se incurrió en una vía de hecho al desconocerse el derecho de dominio y los derechos adquiridos por el propietario con justo título, al expropiarse un bien inmueble sin mediar el pago de una previa indemnización.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La entidad territorial demandada se opuso frontalmente a las pretensiones de la demanda argumentando las siguientes razones:  El Departamento Administrativo de Planeación Distrital, en su calidad de organismo encargado del ordenamiento, reglamentación y control del Distrito en el campo del desarrollo físico, económico y social, expidió la Resolución 2019 del 27 de diciembre de 1994, mediante la cual se decidió un trámite de legalización para el desarrollo urbanístico conocido

como Muelle II, ubicado en la localidad de Engativá. Dicha resolución, reconoció urbanísticamente la existencia del desarrollo del sector II delimitado en los planos E-181/4-10 y E181/4-11, en los cuales se especifican las cesiones obligatorias que el propietario debía hacerle al Distrito con destino a zonas verdes y comunales.  La Resolución anteriormente mencionada, determinó las zonas de cesión que debían entregarse por el responsable del desarrollo e hizo la advertencia que de no verificarse su entrega, la Procuraduría de Bienes del Distrito procedería a adoptar las medidas encaminadas a lograr la escrituración o la aprehensión de tales áreas, en los términos del Acuerdo 18 de 1989 (artículo 106), lo cual se llevó a cabo según acta de aprehensión 006 de 20 de enero de 1995.  La Resolución 2019 de 1994 y el acta de aprehensión 006 de 1995 incorporaron al espacio público las áreas anteriormente aludidas, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 72 y 73 del Acuerdo 6 de 1990.  Según lo establece el artículo 63 de la Carta Política, sobre los bienes de uso público no puede configurarse la propiedad privada y resaltó que los actos demandados fueron debidamente publicados de conformidad con las normas vigentes.  Frente a la presunta trasgresión del debido proceso, el apoderado de la demandada se remitió al artículo 132 del Código Nacional de Policía y agregó que con la copia auténtica del expediente aportada al proceso, se probó no solamente que el inmueble era de uso público, sino además

la debida notificación de los actos cuestionados.  El inmueble del cual se desprende el predio objeto del litigio cuenta con una licencia de intervención y ocupación del espacio público otorgada por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, en el cual se contempla la construcción de un parque de acuerdo con el Programa de Desmarginalización adoptado por el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte, situación que a juicio del apoderado de la demandada, pone en evidencia la búsqueda del interés general de la comunidad por parte de las autoridades distritales. 3.- EL FALLO APELADO Mediante sentencia proferida el 13 de febrero de 2012, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca concedió parcialmente las pretensiones de la demanda, por las razones que se resumen a continuación: 3.1.- Con respecto al cargo referido al desconocimiento del derecho de defensa y del debido proceso, puso de presente que la anotación N° 6 del certificado de Tradición y Libertad, da cuenta de la compraventa efectuada por el señor JUVENAL GORDILLO del citado inmueble y demuestra que para la época en la cual se expidió la Resolución 061 de 2003, ya era de conocimiento de la Alcaldía Local de Engativá que aquél tenía un interés directo en las resultas de la actuación policiva que se adelantaba en relación con ese inmueble, por lo cual debió ser vinculado a la actuación en calidad de tercero. Por lo anterior se configuró una vulneración del principio de publicidad y del derecho de defensa, por cuanto sólo se le notificó la decisión definitiva, cuando ya no tenía la posibilidad de solicitar

pruebas y/o de controvertir las allegadas al proceso. En el momento de adelantarse la querella policiva N° 135 de 1998 con el objeto de obtener la restitución del bien, la administración tenía conocimiento de que éste era de propiedad del señor JUVENAL GORDILLO, según aparece acreditado en el certificado de libertad y tradición y en el acta de la diligencia de inspección visible a folio 33 del cuaderno N° 3 del expediente, en cuyo acápite de conclusiones se lee la siguiente manifestación: “es de anotar que el Folio de matrícula inmobiliaria No. 50C-1459102 del 14/05/2002 y cuya dirección es Carrera 105 C No. 65ª – 22 que equivaldría en este caso al mismo predio, figura como propietario el Sr. Juvenal Gordillo”. Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca concluyó que la Alcaldía Local de Engativá, había incurrido en una trasgresión del debido proceso y en un desconocimiento del derecho de defensa, al dejar de vincular al actor a la actuación administrativa, lo que determinó la declaratoria de nulidad de los actos administrativos acusados. No obstante lo anterior, se denegó el restablecimiento del derecho por considerar que no se había allegado al proceso una prueba idónea de la ocurrencia de los perjuicios ni de su monto. Se abstuvo igualmente de condenar a la parte actora al pago de las costas, por estimar que su conducta procesal no estuvo teñida de temeridad o mala fe. 4.- EL RECURSO DE APELACIÓN El apoderado del Distrito Capital interpuso en tiempo recurso de apelación contra

la sentencia de primera instancia, por considerar que los fundamentos de dicha decisión son equivocados. Al exponer las razones de su desacuerdo, señaló que de conformidad con los planos urbanísticos aprobados por planeación distrital y que obran en el expediente N° 135 de 1998, correspondiente a la actuación adelantada por la Alcaldía Local de Engativá, se pudo constatar que el inmueble en disputa es el mismo que aparece identificado como Zona Verde N° 4 del barrio “El Muelle - II sector” y por ende debe tenerse por demostrada la calidad de espacio público de la zona, Al respecto puso de presente que según los artículos 72 y 73 del Acuerdo Distrital N° 6 de 1990, el simple reconocimiento urbanístico de esas zonas verdes como zonas de espacio público por parte del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, las afecta para tal fin y las convierte en bienes de uso público. Recordó además que el predio fue adquirido por el actor en el año 2001, es decir, siete (7) años después de haberse legalizado la urbanización y determinado que esa zona verde era de uso público y de haberse producido su aprehensión por parte de las autoridades distritales. Por lo anterior debía ser recuperada, en cumplimiento del deber constitucional y legal que tienen las autoridades de velar por la protección y restitución de los bienes que integran el espacio público. Agregó además que según el artículo 132 del Código Nacional de Policía: “cuando se trata de restitución de bienes de uso público, como vías urbanas o rurales o zonas para el paso de trenes, los alcaldes, una vez establecido por los medios que estén a su alcance, el carácter de uso público de la zona, procederán a dictar

la correspondiente resolución de restitución que deberá cumplirse en un plazo no mayor de 30 días”. Para sustentar lo anterior, adujo fragmentos de la sentencia dictada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 2006-00494 promovido por MARTHA MERY MESA BEDOYA contra el Distrito Capital. Como consecuencia de lo anterior, solicitó revocar la sentencia de primera instancia y negar todas las pretensiones de la demanda. 5.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Las partes, demandante y demandada, mediante escritos visibles a folios 12 a 26 y 27 a 36 de este cuaderno, insistieron en los argumentos ya mencionados en esta providencia. El agente del Ministerio Público, por su parte, guardó silencio. 6.- LA DECISIÓN Al no advertirse la configuración de ninguna causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver la controversia, previas las siguientes: CONSIDERACIONES 1.- Los actos demandados Los actos administrativos cuya nulidad se pretende son las Resoluciones 061 del 11 de abril de 2003, 260 del 13 de septiembre de 2003 y 1431 del 30 de noviembre de 2005, expedidas las dos primeras por la Alcaldía Local de Engativá y la última por el Consejo de Justicia de Bogotá D.C., en cuyas partes resolutivas se dispuso lo siguiente:  Resolución 061 del 11 de abril de 2003

ARTÍCULO PRIMERO: Ordenar a los ocupantes de la zona

verde ubicada en la calle 66 con Carrera 105 C la que

corresponde a la Zona Verde N° 4 comprendida entre los mojones 545-544-543-542-319-545, con un área de 489-59 ms2, del plano E 181/4-10 del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, la restitución del área de espacio público descrita. (sic) Ocupada con vehículos, escombros y alambres de púas.

ARTÍCULO SEGUNDO: Otorgar un plazo de ocho (8) días a partir de la ejecutoria de la presente providencia, para que se de cumplimiento a la orden impartida en caso contrario lo hará la administración a costa del interesado y con el apoyo de la fuerza pública y de la Defensoría del Espacio Público de ser necesario.

ARTÍCULO TERCERO: En contra de la presente decisión proceden los recursos de Reposición sustentado ante este Despacho y del de Apelación ante el Consejo de Justicia de Bogotá, en el efecto suspensivo, los cuales deberán presentarse dentro de los siguientes cinco (5) días contados a partir de la notificación de este proveído.  Resolución 260 del 13 de septiembre de 2003

ARTÍCULO PRIMERO: No reponer la Resolución N° 061 del 11 de abril de 2003.

ARTÍCULO SEGUNDO: Conceder en el efecto suspensivo el recurso de apelación propuesto ante el Consejo de (sic) Distrital

de Justicia de Bogotá, D.C.

ARTÍCULO TERCERO: Una vez en firme la presente decisión remítase las diligencias al superior para lo de su cargo.

ARTÍCULO CUARTO: En contra de la presente providencia no

procede recurso alguno.  Resolución 1431 del 30 de noviembre de 2005

ARTÍCULO PRIMERO: Confirmar la Resolución N° 061 del once (11) de abril de dos mil tres (2003) proferida por el Alcalde Local de Engativá, teniendo en cuenta lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

ARTÍCULO SEGUNDO: OFICIAR al Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público, de la forma prevista en la parte considerativa ARTÍCULO TERCERO: Exhortar a la Alcaldía Local de Engativá, para que inicie si aún no lo hahecho (sic) la actuación administrativa correspondiente a efectos de verificar y tomas (sic) las decisiones que conforme a derecho correspondan frente a la zona verde (sic) mojones 545-544-543-542-319-545 del plano E

181/4-10, del Desarrollo La Alameda.

ARTÍCULO CUARTO: Notificar el presente acto administrativo de conformidad con lo dispuesto en los artículos 44 y 45 del Código Contencioso Administrativo, dando pleno cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 228 del acuerdo distrital 79 de 2003 y una vez surtidas las mismas enviar el expediente a la Alcaldía de conocimiento, para los fines pertinentes.

ARTÍCULO QUINTO: Comunicar al honorable Concejal de Bogotá

D.C., señor JORGE DURÁN SILVA, el contenido del presente proveído, conforme a su solicitud obrante en autos.

ARTÍCULO SEXTO: En contra la presente no procede ningún recurso. 2.- Problema jurídico a resolver

Antes de abordar el análisis del recurso de apelación interpuesto por el apoderado del Distrito Capital, resulta oportuno señalar que de conformidad con la máxima “tantum devolutum quantum apellatum”, la Sala abordará solamente los puntos o cuestiones a los cuales se contrae el recurso de alzada, pues los mismos, en el caso del apelante único, son los que enmarcan y predeterminan el alcance de la decisión que ha de adoptarse en esta instancia, tal como lo establece el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, aplicable en este tipo de procesos por remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo. En virtud de lo anterior, debe limitarse la Sala a establecer si debe revocarse o no la sentencia de primera instancia por el hecho de que la zona verde hubiese sido afectada como zona de espacio público por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital y por el hecho de que el señor JUVENAL GORDILLO haya tenido la oportunidad de defender sus intereses tal como quedó evidenciado al interponer los recursos de reposición y apelación contra la Resolución 061 del 11 de abril de 2003. 3.- Pronunciamiento de la Sala sobre los argumentos planteados en la apelación Antes de entrar en materia, resulta oportuno destacar que la sentencia de primera instancia acogió parcialmente las pretensiones de la demanda –las referidas a la anulación de los actos demandados–, bajo la consideración de que las autoridades distritales habían incurrido en la violación del debido proceso por no haberle notificado al señor JUVENAL GORDILLO la iniciación de la actuación policiva, a pesar de tener un interés directo en las resultas de ésta, derivadas de

su calidad de propietario inscrito del inmueble del cual formaba parte la mencionada zona verde. La Sala estima oportuno destacar que la apoderada de la entidad territorial, al cuestionar las consideraciones consignadas en el numeral 6.2 de la sentencia con respecto a la “La vulneración del Debido Proceso Administrativo en el caso concreto”,1 se limitó a señar de manera muy lacónica lo siguiente: 1 Ver folios 198 a 209 del cuaderno de primera instancia. “4.- DE LA SUPUESTA VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO En cuanto a la supuesta violación al debido proceso, baste remitirse al artículo 132 del Código Nacional de Policía que señala: “ARTICULO 132.- Cuando se trate de la restitución de bienes de uso público, como vías públicas urbanas o rurales o zona para el paso de trenes, los alcaldes, una vez establecido, por los medios que estén a su alcance, el carácter de uso público de la zona o vía ocupada, procederán a dictar la correspondiente resolución de restitución que deberá cumplirse en un plazo no mayor de treinta días. Contra esta resolución procede recurso de reposición y también de apelación para ante el respectivo gobernador.” Como podrá analizar el Magistrado en la copia auténtica del expediente que la Alcaldía allegue (sic) a su despacho, la calidad de bien de uso público del inmueble quedó ampliamente probada, encontrándose la administración local en la obligación de realizar la restitución inmediata. En todo caso hay pruebas en el expediente de que la Alcaldía notificó a los interesados en el proceso administrativo

con el fin de que intervinieran, lo que queda claro si se tiene en cuenta que el demandante tuvo la oportunidad presentar los recursos de ley contra los actos ahora atacados.”2 Estima la Sala en primer término que el cuestionamiento planteado en la apelación con respecto a la ratio decidendi, no solamente resulta muy precario y escueto sino que además de ello, soslaya el hecho de que si bien la Administración Distrital le brindó al señor JUVENAL GORDILLO la oportunidad de interponer los recursos de vía gubernativa contra la Resolución 061 del 11 de abril de 2003, de los cuales hizo uso efectivo, lo cierto es que al dejar de vincularlo a la actuación que condujo a la expedición de ese acto administrativo, le desconoció su derecho de audiencia y de defensa y le cercenó la posibilidad de pedir pruebas, lo cual resulta totalmente contrario a lo previsto en el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia y en el artículo 28 del C.C.A., en donde se ordenaba comunicar a los posibles afectados “la existencia de la actuación y el objeto de la misma”. 2 Ver folios 25 y 26 del cuaderno de segunda instancia. Dicho de otra manera, aunque es cierto como lo afirma el recurrente que el señor JUVENAL GORDILLO interpuso los recursos de reposición y apelación, lo cierto es que la Resolución 061 del 11 de abril de 2003 presenta un vicio en su formación, precisamente por las razones aducidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la Sentencia de Segunda instancia. Al no haber desvirtuado el recurrente las consideraciones que condujeron a la

declaratoria de nulidad de los actos acusados, no hay razones para revocar el fallo apelado. Con respecto a los demás argumentos del recurrente referidos a que la zona verde en discusión aparece identificada en los planos urbanísticos aprobados por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital como espacio público, resulta irrelevante en este caso, pues esa circunstancia no desvirtúa los vicios que se presentaron en la formación de la Resolución 061 del 11 de abril de 2003. Con todo, no significa lo anterior que el bien cambie su naturaleza jurídica, porque era y seguirá siendo un bien de uso público y por ello las autoridades distritales están llamadas a recuperar ese bien para el uso colectivo, adelantando las actuaciones policivas de rigor, con plena aplicación de las garantías inherentes al debido proceso y al derecho de defensa de los afectados. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO.- CONFIRMAR en todas sus partes la sentencia de fecha 13 de febrero de 2012, proferida por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. SEGUNDO.- EXHORTAR a las autoridades distritales para que adelanten las actuaciones policivas encaminadas a la recuperación de los bienes de uso público mencionados en esta providencia, dando estricta aplicación al debido proceso y respetando el derecho de audiencia y de defensa de los particulares afectados. TERCERO.- En firme esta decisión, devuélvase el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del

NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE

GUILLERMO VARGAS AYALA MARÍA ELIZABETH GARCÍA

GONZÁLEZ

Presidente

MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO MARCO ANTONIO VELILLA

MORENO