CE-SECCION PRIMERA-25000-23-24-000-2007-00458-01-2015

PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL – Sujetos pasivos. Entidades bancarias Cuando las entidades estatales suscriben contratos con entidades del sector bancario o financiero, el contrato adquiere la naturaleza de contrato estatal y en consecuencia, la Contraloría General de la Republica tiene competencia para iniciar los procesos de responsabilidad fiscal en su contra, pues son sujetos pasivos de esta responsabilidad (…) No le asiste razón al apelante, al señalar que la Contraloría General de la República no debió iniciar proceso de responsabilidad fiscal en su contra, porque los dineros extraviados no son públicos, pues como se mencionó anteriormente, cuando las entidades estatales suscriben contratos con entidades del sector bancario, el contrato adquiere la naturaleza de contrato estatal y, en consecuencia, son sujetos pasivos de la responsabilidad fiscal. PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL - Ley aplicable. Caducidad y prescripción / PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL - No tiene término de caducidad según Ley 42 de 1993 / PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL - Término de caducidad según Ley 610 de 2000 La Ley 42 de 1993 reguló el proceso de responsabilidad fiscal, pero no consagró término alguno sobre la caducidad de la acción. Por lo anterior, esta Sección señaló que el juicio de responsabilidad fiscal carecía de un término de caducidad para su iniciación, debido a que la Ley no lo fijó expresamente. Ahora bien, en relación con la prescripción la Ley 42 de 1993 no señaló el término de que disponían los órganos de control fiscal para proferir decisión definitiva dentro del

proceso de responsabilidad fiscal, por lo que se entendió que la responsabilidad fiscal era imprescriptible. No obstante, la Ley 610 de 2000 derogó el procedimiento de responsabilidad fiscal contemplado en la Ley 42 de 1993, y estableció uno nuevo (…) De acuerdo con el artículo citado (artículo 9), la acción fiscal caducará si transcurridos cinco (5) años desde la ocurrencia del hecho generador del daño al patrimonio público, no se ha proferido auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal, y ésta prescribirá en cinco (5) años, contados a partir del auto de apertura, si dentro de dicho término no se ha dictado providencia en firme que la declare (…) los procesos de responsabilidad fiscal en los que se hubiera proferido auto de apertura a juicio fiscal, antes de la entrada en vigencia de la Ley 610 de 2000, continuarían rigiéndose por la Ley 42 de 1993 y, en los que todavía no se hubiere dictado dicho auto o no estuvieren en la etapa de juicio fiscal, se regirían por las nuevas disposiciones. Como en el asunto objeto de estudio el auto de apertura a juicio fiscal se profirió el 26 de julio de 2002, la Ley aplicable es la 610 de 2000 (…) no operó el fenómeno jurídico de la caducidad, pues los hechos investigados ocurrieron entre 1995 y 1999, el auto de apertura de indagación preliminar se profirió el 23 de mayo de 2002 y el auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal el 26 de julio del mismo año, es decir dentro de los cinco (5) años señalados en la Ley 610 de 2000. Tampoco operó el fenómeno jurídico de la

prescripción, pues como se mencionó, el 26 de julio de 2002 se profirió auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal, y el 25 de junio de 2007 el Contralor General de República, en segunda instancia, dictó fallo núm. 00147, el cual quedó ejecutoriado el 19 de julio de 2007, es decir, dentro de los 5 años establecidos en la Ley. Si bien es cierto que los investigados presentaron solicitud de adición y aclaración respecto del fallo de segunda instancia, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 50 del C.C.A, tal solicitud no es un recurso y, en consecuencia, no modifica la fecha de ejecutoria del fallo definitivo.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 267 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 268 / LEY 42 DE 1993 / LEY 610 DE

2000

NORMA DEMANDADA: No aplica NOTA DE RELATORIA: En relación con el carácter integral del control fiscal ver

sentencia Corte Constitucional C-103 de 2015, MP María Victoria Calle Correa; la responsabilidad fiscal de las entidades bancarias y la caducidad de del proceso de responsabilidad fiscal sentencias Consejo de Estado Sección Primera de 28 de abril de 2005, Rad 2000-00755, CP Rafael Ostau De Lafont Pianeta; de 5 de febrero de 2009, Rad 2000-01882, CP Marco Antonio Velilla Moreno; de 20 de enero de 2011, Rad 2004-00857, CP María Elizabeth García González; y de 16 de julio de 2015, Rad 2006-02905, CP María Claudia Rojas Lasso.

NOTA DE RELATORIA: Síntesis del caso: El Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia negando las pretensiones relativas a declarar la nulidad del fallo de responsabilidad fiscal No. 0001 del 2 de enero, Auto 201 de 14 de marzo, fallo de apelación 0017 del 25 de junio y la providencia aclaratoria de 15 de agosto, actos expedidos en el año 2007 por la Contraloría General de la República, mediante los cuales se declaró fiscalmente responsable al Banco Colpatria Red Multibanca Colpatria S.A., en relación con la pérdida de los aportes fiscales consignados por la Universidad de los Llanos con destino al Instituto de Seguros Sociales, por un monto de $6.320.235.231 M/cte. La sentencia fue confirmada en segunda instancia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil quince (2015) Radicación número: 25000-23-24-000-2007-00458-01

Actor: BANCO COLPATRIA RED MULTIBANCA - COLPATRIA

Demandado: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA Referencia: APELACION SENTENCIA Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 12 de marzo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera -Subsección “C”-, por medio de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda, relativas a declarar la

nulidad del fallo de responsabilidad fiscal No. 0001 del 2 de enero, Auto 201 de 14 de marzo, fallo de apelación 0017 del 25 de junio y la providencia aclaratoria de 15 de agosto, actos expedidos en el año 2007 por la Contraloría General de la República.

I. ANTECEDENTES.

I.1El BANCO COLPATRIA RED MULTIBANCA COLPATRIA S.A., en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por medio de apoderado, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca contra la Contraloría General de la República, tendiente a obtener las siguientes declaraciones: - La nulidad del fallo de responsabilidad fiscal núm. 0001 de 2 de enero de 2007, expedido por la Contraloría Delegada de Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría General de la República, mediante la cual se declaró fiscalmente responsable al Banco Colpatria Red Multibanca Colpatria S.A., “En relación con la pérdida de los aportes fiscales consignados por la Universidad de los Llanos en el Banco COLPATRIA con destino al Instituto de Seguros Sociales” por un monto de $6.320.235.231 M/cte. - La nulidad del Auto núm. 201 de 14 de marzo de 2007, a través de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el fallo núm. 0001 citado y el cual confirmó la decisión recurrida. - La nulidad del fallo de apelación núm. 0017 de 25 de junio de 2007 y la

providencia aclaratoria de 15 de agosto de 2007, por la cual, la Contraloría General de la República resolvió el recurso de apelación confirmando el fallo con responsabilidad fiscal de 2 de enero de 2007 y modificando el valor de la responsabilidad fiscal, fijándolo en la cifra de $5.291’142.021.oo. - Que a título de restablecimiento del derecho se ordene a la Contraloría General de la República restituir al Banco COLPATRIA Red Multibanca COLPATRIA S.A., el monto que ésta última entidad pagó por la responsabilidad fiscal en cuantía de $5.477.530.283.58 cancelando sobre el monto a restituir los intereses comerciales a la tasa máxima admitida para cada mes, por la Superintendencia Financiera, desde el 12 de octubre de 2007, fecha de pago a la Contraloría y hasta la fecha en que se haga efectivo el reembolso a COLPATRIA. - Que para el evento de que no prospere la pretensión anterior, en relación con la condena al pago de los intereses sobre el monto a ser reembolsado, solicita se ordene a la Contraloría General de la República restituir al Banco COLPATRIA Red Multibanca COLPATRIA S.A., el monto que esta entidad pagó por responsabilidad fiscal en cuantía de $5.477’530.283.58, debidamente actualizado a la fecha en que quede ejecutoriada la sentencia que lo ordene. - Se condene a la parte demandada a pagar las costas, incluidas las agencias en derecho del proceso. I.2El actor señaló, en síntesis, los siguientes hechos:

Que el Banco Colpatria, en desarrollo de su objeto social celebró contrato de prestación de servicios, recaudo y depósito de aportes, con el Instituto de Seguros Sociales, a través del Convenio 4129 G del 30 de enero de 1995. El Banco procedió a la apertura de cuentas corrientes y de ahorros, cuyo titular era el Instituto de Seguros Sociales, cuentas éstas a las cuales se abonaban los depósitos que mediante dinero en efectivo o en cheques le fueran consignados al Instituto por parte de los empleadores para cumplir con su obligación de cancelar los aportes parafiscales de seguridad social de sus trabajadores. Dicha relación contractual, regulada por normas de derecho privado, se ejecutó hasta el momento en que el Instituto de Seguros Sociales, mediante comunicación núm. 5453 del 22 de noviembre de 2004, declaró la terminación del Convenio celebrado. A raíz de las operaciones ilícitas de una empresa conformada por funcionarios de entidades públicas, particulares y trabajadores de entidades privadas, algunos recursos para el pago de aportes a la seguridad social fueron desviados y no consignados en las cuentas del Instituto de Seguros Sociales como beneficiario de dichos pagos. Como consecuencia del fallo proferido dentro de la acción popular AP-02-076 se ordenó al Instituto de Seguros Sociales y a la misma Contraloría General de la República, recuperar las sumas que por su negligencia y falta de control fiscal habían permitido que se extraviaran. La Contraloría General de la Republica a través del Grupo de Investigaciones del Meta, procedió a iniciar investigación de responsabilidad fiscal, decretando la apertura del proceso mediante Auto de 26 de julio de 2002.

El Grupo de Investigaciones de la Contraloría General de la República, mediante auto de 3 de febrero de 2003, declaró la caducidad de la acción fiscal dentro del proceso 29-05-009. Posteriormente, al decidir la consulta, la Contraloría General de la Republica mediante Auto de 21 de octubre revocó la caducidad de la acción fiscal. Mediante providencia 469 de 22 de agosto de 2006 la Contraloría General de la República profirió auto de imputación de responsabilidad fiscal vinculando al Banco Colpatria. La Contraloría General de la República mediante providencia de 2 de enero de 2007 dictó fallo de responsabilidad fiscal en contra del Banco Colpatria. A través de providencia 017 de 25 de junio de 2007, el Despacho del Contralor decidió el recurso de apelación interpuesto por Colpatria, manteniendo incólume el fallo de responsabilidad fiscal, pero reduciendo el monto de dicha responsabilidad fiscal a la suma de $5.291’142.021.oo. I.3Explicó así el alcance del concepto de violación: Que se violó la Ley 42 de 19931, el artículo 29 de la Constitución Política2 y el artículo 41 de la Ley 153 de 18873. I.3.1. Caducidad de la Acción de Cobro: La ocurrencia de los hechos investigados, sucedió en el período comprendido entre 1997-1999, es decir, antes del 18 de agosto de 2000, fecha en que entró en vigencia la Ley 610 de 2000. Como la norma aplicable a los hechos investigados es la Ley 42 de 1993, se debe

tener en cuenta el término de 2 años de caducidad a partir del último hecho, esto es, noviembre de 1999 o a más tardar en el momento en que según la Corte, fenece la cuenta, es decir, el 31 de diciembre de 1999. Por lo tanto, operó el fenómeno de la caducidad para adelantar la investigación fiscal, pues transcurrió un término mayor a los dos años entre la fecha máxima de fenecimiento de la cuenta y la fecha en que se profirió auto de apertura del proceso. I.3.2. Falsa y contradictoria motivación: En el auto de 3 de febrero de 2003, el ente investigador aplicó la ley 42 de 1993, posteriormente, la segunda instancia 1 Ley 42 de 1993. Sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen. Diario Oficial 40732 del 27 de enero de 1993. 2 Constitución Política de Colombia. Art. 29. ARTICULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a

impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho. Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso. 3 Ley 153 de 1887, Art. 41. La prescripción iniciada bajo el imperio de una ley, y que no se hubiere completado aún al tiempo de promulgarse otra que la modifique, podrá ser regida por la primera ó la segunda, á voluntad del prescribiente; pero eligiéndose la última, la prescripción no empezará á contarse sino desde la fecha en que la ley nueva hubiere empezado á regir. revocó la declaratoria de caducidad, afirmando que la norma aplicable era la Ley 610 de 2000, y en el fallo de apelación de 25 de junio de 2007, estableció que se debía tener en cuenta el término señalado en la Ley 42 de 1993. Ante la eventual concurrencia de las dos legislaciones y atendiendo al artículo 41 de la Ley 153 de 1887, el actor manifestó que se acoge al término de caducidad señalado en la Ley 42 de 1993. I.3.3. Prescripción de la acción fiscal. Operó el fenómeno jurídico de la prescripción, porque el auto de apertura de la investigación fiscal se profirió el 26 de julio de 2002 y el fallo definitivo quedó ejecutoriado el 15 de agosto de 2007, al resolver las solicitudes de aclaración y corrección, es decir, fuera de los cinco años señalados en la Ley. I.3.4. Inexistencia del daño a la Entidad Unillanos. La Universidad de los Llanos no sufrió ningún detrimento patrimonial, pues con ocasión de la sentencia de

acción popular proferida por el Consejo de Estado, se determinó que ella había efectuado un pago válido a los aportes parafiscales. El hecho de que erradamente el proceso de responsabilidad fiscal se hubiese iniciado y estructurado con referencia al aparente daño causado a la Universidad de los Llanos hace que todo el proceso esté viciado de nulidad, pues no existió daño patrimonial. I.3.5. Inexistencia de responsabilidad fiscal por ausencia de gestión fiscal. El Banco COLPATRIA a través de las cuentas y el convenio de recaudo celebrado con el I.S.S. no está administrando recursos o bienes públicos. No existió gestión fiscal por parte del Banco Colpatria o de sus empleados en la recepción de los aportes parafiscales y la relación contractual celebrada entre las partes se rige por las normas contenidas en el Convenio 4129G de 30 de enero de 1995 y por la Ley 80 de 1993. I.3.6. Inexistencia de responsabilidad fiscal al no tratarse de recursos públicos. Los aportes parafiscales que la Universidad de los Llanos intentó depositar a favor del I.S.S., no adquirieron la característica de dineros públicos, por lo que mal podría predicarse que su pérdida pudiera estar afectando el patrimonio del Estado, en consecuencia, no existió responsabilidad fiscal para el Banco Colpatria. I.3.7 Inexistencia de responsabilidad en cabeza del Banco Colpatria. El auto de imputación de Responsabilidad Fiscal estructura la responsabilidad del Banco COLPATRIA, conforme al artículo 2347 del Código Civil, sin embargo, la responsabilidad fiscal es una responsabilidad especial que tiene su propia

normatividad y que no se puede extender a la Entidad Bancaria. I.3.8 Indebida cuantificación del supuesto daño patrimonial. Para el evento en que se mantuviera la responsabilidad fiscal y al no existir una cifra exacta sobre los aportes extraviados, se deben tener en cuenta los valores reflejados en los dictámenes periciales obrantes en el proceso.

II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.

LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA se opuso a las pretensiones de la demanda. Explicó sus argumentos así: No existió caducidad de la acción porque Unillanos y el I.S.S. tenían como plazo para presentar la cuenta del año 1999, hasta el 15 de febrero de 2000. A partir de ese día la Contraloría contaba con dos años para revisarla y pronunciarse, es decir, hasta el 15 de febrero de 2002. Desde ésta última fecha se contabilizan los dos (2) años para que opere el fenómeno jurídico de la caducidad, esto es, hasta el 15 de febrero de 2004. Como el auto de apertura del proceso se profirió el 26 de julio de 2002, no operó la caducidad. Tampoco operó la prescripción de la responsabilidad fiscal, porque el proceso se inició el 26 de julio de 2002 y la decisión definitiva quedó ejecutoriada el 17 de julio de 2007, es decir, dentro del término de los 5 años establecidos en la Ley. Indicó que los recursos que se recaudaban a través del Convenio núm. 4129G, suscrito entre el Instituto de Seguros Sociales y el Banco COPATRIA, son dineros

públicos y tienen como finalidad el cumplimiento del servicio público de la seguridad social, establecido en el artículo 48 de la C.P. El Banco COLPATRIA cumplió la gestión fiscal, porque participó en el giro normal de los recursos destinados a la seguridad social en la etapa de recaudo y posteriormente con su colocación en las cuentas corrientes y de ahorros destinadas para tal fin. Los recursos que debían ser consignados por Unillanos en el Banco Colpatria son públicos, pues los recursos del Estado constituyen un todo con una entidad jurídica única y bajo el principio presupuestal de unidad de caja, los dineros que se recaudan, independientemente de donde provengan, van a una bolsa común, para allí darles la destinación que se requiera, conforme a los parámetros presupuestales. El Banco Colpatria es responsable de las actividades que realizan sus empleados en el desarrollo del objeto social de la entidad bancaria, pues debe asumir los riesgos que se pueden presentar en estas entidades. En relación con la cuantía del proceso, precisó que debe tenerse en cuenta la liquidación efectuada por la Contraloría Delegada para investigaciones, porque se encuentra ajustada a derecho y no a los dictámenes periciales, como lo pretende el demandante. Finalmente, propuso la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, porque el recurrente no explicó de forma clara la acusación en contra del acto administrativo, expresando si se presentaba una desviación de poder, una falsa motivación o una violación al derecho de defensa del administrado, como lo prescribe el artículo 137 del C.C.A.

III. FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO.

El Tribunal en el fallo que se recurre, declaró probada la excepción de ineptitud

sustantiva de la demanda respecto a los cargos segundo y sexto y denegó las pretensiones. Advirtió el tribunal que el demandante al explicar el concepto de violación en los cargos segundo y sexto, omitió indicar la norma violada y explicar las razones de hecho o de derecho por las cuales fue vulnerada, por lo que existe ineptitud sustantiva de la demanda en estos cargos. Afirmó que no se configuró la caducidad de la acción, porque la entidad tenía hasta el día 15 de febrero de 2004 para iniciar el proceso de responsabilidad fiscal y de acuerdo con las pruebas allegadas, el auto de apertura de la investigación fue expedido el 26 de julio de 2002, es decir dentro de los términos de Ley. Tampoco se configuró la prescripción en la acción fiscal, porque como el auto de responsabilidad fiscal fue proferido el 26 de julio de 2002, la Contraloría contaba con cinco (5) años para declarar la responsabilidad fiscal, es decir, hasta el 26 de julio de 2007, y el fallo de responsabilidad fiscal quedó ejecutoriado el 19 de julio de 2007, es decir dentro de los términos de Ley. Sostuvo que, si bien es cierto que la Universidad de los Llanos no sufrió perjuicios económicos, esto no excluye la investigación fiscal en contra de la entidad bancaria, pues el Instituto de Seguros Sociales resultó afectado con la conducta de la entidad bancaria y lo que pretende el proceso es identificar a los responsables fiscales. El Banco COLPATRIA cumplía una función fiscal porque recaudaba los recursos enviados por Unillanos al I.S.S. en virtud del Convenio núm. 4129G suscrito el 30

de enero de 1995. Los recursos recaudados a nombre del I.S.S, en calidad de Administradora del Sistema General de Pensiones, están bajo la vigilancia de la Contraloría General, pues involucran intereses patrimoniales del Estado. Finalmente, señaló que el Banco al ostentar la calidad de gestor fiscal es responsable de las conductas delictivas de sus empleados, al no establecer mecanismos de control que pudieran evitar las irregularidades presentadas.

IV. FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN.

En memorial obrante a folios 459 a 471 la parte actora solicita revocar el fallo apelado, porque el a quo omitió realizar un análisis más profundo de las irregularidades que sustentan la nulidad de los actos administrativos demandados. Insistió en que operó el fenómeno jurídico de la caducidad, porque los hechos objeto de investigación ocurrieron entre 1997 y 1999; los dos años que se tenían para iniciar la investigación culminaban el 31 de diciembre de 2001 y el auto de apertura de la investigación fue proferido el 26 de julio de 2002, es decir, cuando ya habían precluido los términos de ley. Adujo que la responsabilidad fiscal estaba prescrita, porque el fallo de responsabilidad fiscal quedó ejecutoriado el 10 de septiembre de 2007, cuando se notificó al actor de la decisión sobre la solicitud de aclaración y corrección presentada contra el fallo, es decir, después de los cinco años señalados en la norma. El órgano de control en los actos acusados no estableció cuál había sido la entidad afectada con el detrimento patrimonial, como lo exigen los artículos 5, 31, 41 y 48 de la Ley 610 de 2000.

En relación con la prosperidad de la excepción de inepta demanda, respecto de los cargos segundo y sexto, sostuvo que aunque no se hubiera invocado ninguna norma como violada, el a quo estaba en la obligación de pronunciarse sobre la sustancia del cargo, es decir sobre la caducidad, pues ésta es una institución que no requiere solicitud de parte y debe ser decretada por el fallador cuando sea evidente su ocurrencia.

V. ALEGATO DEL MINISTERIO PÚBLICO.

El señor Agente del Ministerio Público guardó silencio.

VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA: Corresponde a la Sala examinar los argumentos expuestos por el actor en el recurso de apelación, a los cuales se circunscribirá el análisis en esta instancia, para determinar si es dable o no revocar la sentencia proferida el 12 de marzo de 2012, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primero Subsección “C”, por medio de la cual se declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda respecto a los cargos segundo y sexto y se negaron las pretensiones de la demanda.

Afirma el recurrente, que la Contraloría General de la República no debió iniciar proceso de responsabilidad fiscal en su contra, porque los dineros extraviados no son públicos y además porque en el proceso adelantado operó el fenómeno jurídico de la caducidad y el de la prescripción. Previo al análisis de fondo, la Sala hará unas breves consideraciones respecto a la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y sobre la facultad de la Contraloría para adelantar procesos de responsabilidad fiscal contra las entidades

bancarias. VI.1 De la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda en relación con los cargos segundo y sexto, por considerar que la parte actora se limitó a mencionar las normas trasgredidas por la Administración, omitiendo explicar las razones de hecho y de derecho por las que estas disposiciones fueron vulneradas. Al respecto, cabe advertir que contrario a lo afirmado por el a quo, la Sala observa que en los cargos enunciados, el recurrente explicó las razones por las que a su juicio los fallos acusados están viciados de nulidad. Aunque los cargos no se formularon de manera técnica, de acuerdo con la interpretación integral de la demanda y en aplicación del principio constitucional de la prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades4, la Sala estudiará los cargos segundo y sexto, los cuales hacen referencia a la caducidad para adelantar la investigación fiscal y a la inexistencia de responsabilidad fiscal por no tratarse de recursos públicos. VI.2 El proceso de responsabilidad fiscal en contra de las Entidades Bancarias. 4 Principio establecido en el artículo 228 de la Constitución Política, cuya aplicación ha sido reconocida por esta Sección, entre otras, en la sentencia del 2 de septiembre de 2010, proferida en la acción de nulidad incoada contra algunas expresiones contenidas en el Decreto 1020 de 30 de marzo de 2007, proceso con radicado núm. 11001-03-24000-2007-00265-00, con ponencia del Consejero de Estado Rafael E. Ostau De Lafont

Pianeta. Esta labor interpretativa del juez, sin embargo, no pretende desconocer el carácter rogado de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, tal como lo precisó esta Corporación en la sentencia del 20 de enero de 2006 cuando expresó que: “No obstante, sin que signifique el desconocimiento al carácter rogado de esta jurisdicción ni la sustitución o relevo de las cargas impuestas por la ley a las partes, el juez administrativo también está en la obligación de interpretar las demandas que no ofrezcan la claridad suficiente para poner en marcha el proceso, lo cual es consecuente con el deber de administrar justicia consagrado en la Constitución y con el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre lo meramente adjetivo, como también es correlativo al derecho de los particulares de acceder a la administración de justicia. El límite a la interpretación de la demanda por parte del juez en estos eventos está marcado por la iniciativa del interesado, razón por la cual no puede tener por demandado lo que no surge del libelo introductorio.” (Sección Quinta, Expediente núm. 15001-23-31-000-2004-00453-02(3836), Consejera Ponente María Nohemí Hernández Pinzón). El artículo 267 de la Constitución Política establece que el control fiscal es una función pública que ejerce la Contraloría General de la Republica, la cual vigila la gestión fiscal de la Administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación. Así mismo, el artículo 268 de la Constitución Política establece que el Contralor General de la Republica está facultado para exigir informes sobre su gestión fiscal

a los empleados oficiales de cualquier orden y a toda persona o entidad pública o privada que administre fondos o bienes de la Nación y para establecer la responsabilidad fiscal que de ella se derive. Del mismo modo, la Ley 42 de 19935 señaló que el control fiscal es una función pública, la cual vigila la gestión fiscal de la Administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes del Estado en todos sus órdenes y niveles6 y como sujetos de control, indicó entre otros, a los particulares que manejen fondos o bienes del Estado, las personas jurídicas y cualquier otro tipo de organización o sociedad que maneje recursos del Estado. A su turno, la Ley 610 de 2000, definió la gestión fiscal como: “El conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, 5 Sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen. 6 Ley 42 de 1993. Artículo 4º.- El control fiscal es una función pública, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes del Estado en todos sus órdenes y niveles. Este será ejercido en forma posterior y selectiva por la Contraloría General de la República, las contralorías departamentales y municipales, los auditores, las auditorías y las revisorías fiscales de las empresas públicas municipales, conforme a los procedimientos, sistemas y

principios que se establecen en la presente Ley. Texto Resaltado declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-534 de 1993; texto subrayado declarado inexequible por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-320 de 1994. adjudicación, gasto, inversión, y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado” (Resaltado fuera del texto) En relación con el carácter integral del control fiscal, la Corte Constitucional recientemente señaló que: “Se ha destacado el carácter amplio e integral del modelo de vigilancia fisc