CE-SECCION PRIMERA-25000-23-24-000-2007-90457-01-2015

RECURSO DE APELACION – Finalidad / RECURSO DE APELACION – Por carecer de argumentos no es posible que el superior estudie la decisión de primer grado El recurso de apelación se encuentra establecido para que el afectado con una decisión judicial le formule reparos, inconformidades o cuestionamientos, lo que conlleva a que la parte que lo interponga dirija su sustentación a esos aspectos. (…). Con el recurso de apelación se busca que el superior estudie la cuestión decidida en la providencia de primer grado y la revoque o reforme, siendo necesario para ello que se expongan las razones por las cuales no se comparten las consideraciones del a quo ni la correspondiente decisión. Sólo así se permitirá que la segunda instancia confronte la providencia con los argumentos del apelante. Por consiguiente, cuando el recurso se muestra insuficiente dado que no se exponen las razones por las cuales la decisión adoptada por la primera instancia es contraria a derecho, tal y como acontece en este asunto, el ad quem no tiene más remedio que confirmar la decisión.

FUENTE FORMAL: CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTICULO 212 /

CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTICULO 350

NORMA DEMANDADA: NO APLICA NOTA DE RELATORIA: Sustentación del recurso de apelación, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 13 de marzo de 2013, Rad. 2006-01241.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de junio de dos mil quince (2015)

Radicación número: 25000-23-24-000-2007-90457-01

Actor: SANAUTOS S.A

Demandado: ALCALDIA LOCAL DE SUBA

Referencia: APELACION SENTENCIA – ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 20 de febrero de 2012, mediante la cual se declaró inhibido para pronunciarse respecto de las pretensiones de la demanda. 11.. LLaa ddeemmaannddaa SANAUTOS S.A., en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del CCA, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca planteando las siguientes, 1. 1. Pretensiones: 1.1.1. Que se declare la nulidad de la Resolución 3488 de 1 de noviembre de 2005 proferida por la Alcaldía Local de Suba, mediante la cual se ordenó el cierre definitivo del establecimiento comercial SANAUTOS S.A. ubicado en la Avenida 127 No 55-63 de Bogotá. 1.1.2 Que se declare la nulidad de la Resolución 865 de 30 de mayo de 2007, proferida por la Sala de Decisión de Contravenciones Administrativas, Desarrollo Urbanístico y Espacio Público del Consejo de Justicia, mediante la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución No. 3488 de 1 de noviembre de 2005 en el sentido de confirmarla. 1.1.3. Que a título de restablecimiento del derecho, se le permita continuar con su

actividad comercial de venta de vehículos y se repararen los daños causados que se hayan derivado del cierre del establecimiento de comercio. 1. 2. Los hechos que le sirven de fundamento 1.2.1. El 17 de septiembre de 1993 la Alcaldía Menor de Suba expidió la Resolución No. 2279 mediante la cual otorgó licencia de funcionamiento al establecimiento de comercio denominado MARCALI, ubicado en la Avenida 127 No. 55-63 y en la carrera 56 No. 125-54, para realizar actividades comerciales relativas a la exhibición, venta, alistamiento y repuestos de vehículos. 1.2.2. Posteriormente SANAUTOS S.A. adquirió el establecimiento de comercio MARCALI para seguir realizando actividades comerciales relativas a la exhibición, venta, alistamiento y repuestos de vehículos. 1.2.3. El 26 de agosto de 2000 SANAUTOS S.A. fue requerido por la Alcaldía Menor de Suba para que diera estricto cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 232 de 1995. 1.2.4.- Mediante Resolución No. 3488 de 1 de noviembre de 2005, la Alcaldía Local de Suba ordenó el cierre del establecimiento de comercio SANAUTOS S.A., decisión que fue confirmada en la Resolución 865 de 30 de mayo de 2007, proferida por la Sala de Decisión de Contravenciones Administrativas, Desarrollo Urbanístico y Espacio Público del Consejo de Justicia. 1. 3. Las normas violadas y el concepto de la violación 1.3.1.- La parte actora señaló que los actos acusados se expidieron en

contradicción de lo dispuesto en el artículo 38 del CCA, toda vez que esta disposición legal impone un término de 3 años para que la administración ejerza su facultad sancionadora. En ese orden de ideas advirtió que la actuación administrativa que concluyó con el cierre definitivo del establecimiento de comercio se inició el 26 de agosto de 2000 y se terminó el 30 de noviembre de 2005, esto es, en un término de 5 años y tres meses, lo cual evidencia la trasgresión del referido artículo 38 del CCA. 1.3.2.- En el sentir de la demandante, los actos administrativos acusados también son contrarios al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Carta Política, habida cuenta de que la exigencia realizada a SANAUTOS S.A. el día 26 de agosto de 2000 por parte de la Alcaldía Local de Suba era improcedente a la luz de lo impuesto por el legislador en el artículo 1 de la ley 962 de 2005, según el cual las autoridades administrativas no pueden exigir documentos para el funcionamiento de establecimientos de comercio cuando estos se encuentren en su poder. Además, aseguró que el Consejo de Justicia se apartó de los postulados del artículo 29 superior dado que hizo más gravosa la situación de SANAUTOS S.A. al resolver el recurso de apelación en sede administrativa, toda vez que extendió la medida de cierre del establecimiento de comercio al área comercial dedicada al taller y venta de repuestos. 1.3.3.- Para la demandante, la decisión adoptada por el Consejo de Justicia vulnera su derecho de acceso a la administración de justicia ya que en el establecimiento de comercio se desarrollaban distintas actividades comerciales.

En tal orden lo correcto era ordenar el cierre definitivo del taller sin que ello afectara la actividad referida a la venta de vehículos. 1.3.4.- Según lo estima la sociedad actora, la orden administrativa relativa al cierre definitivo del establecimiento de comercio para desarrollar la actividad de venta de vehículos es improcedente como quiera que se encuentra dentro de los usos del suelo permitidos para el sector, según lo consagra el Decreto 619 de 2000 para la UPZ No 245 Niza. 1.3.5.- Finalmente expone como concepto de la violación el desconocimiento del artículo 333 de la Constitución, en atención a que la medida administrativa adoptada por la Alcaldía Local y confirmada por el Consejo de Justicia violentan la libertad de empresa y la iniciativa privada. 2.- Contestación de la demanda. El Distrito de Bogotá a través de la Secretaría de Gobierno Distrital, Alcaldía Local de Suba, se opuso a las pretensiones de la demanda en los términos que se resumen a continuación: 2.1.- Para la administración distrital el artículo 38 del CCA invocado por el actor no era aplicable en la actuación administrativa dado que se trataba de una medida derivada de la violación de las normas de uso del suelo, siendo aplicables las disposiciones legales contenidas en la Ley 232 de 1995. 2.2.- En lo que atañe a los demás cargos de la demanda, la parte demandada expuso que el cierre del establecimiento de comercio fue parcial ya que sólo afectó la actividad relacionada con la pintura de vehículos debido a que esa actividad desconoce los usos del suelo dados por el POT y la UPZ. 3.- La sentencia recurrida

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C” en descongestión, mediante providencia de 20 de febrero de 2012 se declaró inhibida para hacer un pronunciamiento de fondo con fundamento en las siguientes consideraciones: 3.1.- Que los antecedentes administrativos allegados al proceso dieron cuenta de que la demandante interpuso recurso de reposición en sede administrativa contra la Resolución 3488 de 1 de noviembre de 2005, el cual fue resuelto mediante la Resolución 237 de 27 de enero de 2006. 3.2.- Que pese a lo anterior, SANAUTOS S.A. omitió demandar la Resolución No 237 de 27 de enero de 2006, incumpliendo con el deber procesal dispuesto en el artículo 138 del CCA que impone la obligación a la parte actora de demandar todos los actos administrativos proferidos en la vía gubernativa. En consecuencia el a quo se inhibió de resolver el fondo del asunto. 44..-- EEll rreeccuurrssoo ddee aappeellaacciióónn Estando dentro de la oportunidad legal correspondiente, la parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia dictada por el Tribunal Administrativo, planteando su inconformidad en los siguientes términos: 4.1.- Que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido que, aun cuando el acto administrativo demandado ha desaparecido porque ha sido derogado, revocado o por cualquier otro evento, el Juez no debe inhibirse de fallar teniendo en cuenta los efectos que el acto produjo cuando estuvo vigente.

4.2.- Además señaló que los trabajadores de SANAUTOS S.A. se verían afectados en su derecho al trabajo si se confirma el fallo de primera instancia. 55..-- LLooss aalleeggaattooss ddee ccoonncclluussiióónn eenn sseegguunnddaa iinnssttaanncciiaa 55..11..-- LLaa ppaarrttee ddeemmaannddaannttee nnoo pprreesseennttóó aalleeggaattooss ddee ccoonncclluussiióónn ttaall yy ccoommoo ccoonnssttaa eenn llaa cceerrttiiffiiccaacciióónn sseeccrreettaarriiaall vviissttaa aa ffoolliioo 1144 ddeell ccuuaaddeerrnnoo NNoo.. 22 ddeell eexxppeeddiieennttee.. 55..22..-- LLaa ppaarrttee ddeemmaannddaaddaa,, eessttaannddoo ddeennttrroo ddee llaa ooppoorrttuunniiddaadd pprroocceessaall ccoorrrreessppoonnddiieennttee,, aalleeggóó ddee ccoonncclluussiióónn ppoonniieennddoo ddee pprreesseennttee qquuee llooss aaccttooss aaddmmiinniissttrraattiivvooss aaccuussaaddooss ggoozzaann ddee pplleennaa lleeggaalliiddaadd ttooddaa vveezz qquuee llaa ddeecciissiióónn ccoonntteenniiddaa eenn eellllooss oobbeeddeecciióó aa qquuee llaa aaccttiivviiddaadd rreellaacciioonnaaddaa ccoonn eell ttaalllleerr

ddeessccoonnooccííaa llooss uussooss ppeerrmmiittiiddooss ppaarraa eell ssuueelloo,, lloo ccuuaall lllleevvóó aa qquuee ssee oorrddeennaa eell cciieerrrree ddeeffiinniittiivvoo ddeell eessttaabblleecciimmiieennttoo ddee ccoommeerrcciioo ssoolloo eenn lloo rreellaattiivvoo aa llaa aaccttiivviiddaadd ddeell ttaalllleerr.. 66-- CCoonncceeppttoo ddeell MMiinniisstteerriioo PPúúbblliiccoo No hubo pronunciamiento del Ministerio Público en esta causa. 77..-- DDeecciissiióónn No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir los recursos de apelación presentados, previas las siguientes, 77..11..-- CCoonnssiiddeerraacciioonneess 7.1.1.- Estudiados los argumentos que contiene el recurso de apelación, la Sala advierte que no se encuentran dirigidos a controvertir el fallo de primera instancia sino que se limitan a transcribir una providencia de esta Corporación que no tiene relación con el caso concreto y a señalar que los trabajadores de SANAUTOS S.A. están preocupados por la decisión que en segunda instancia adopte el Consejo de Estado. En este sentido la Sala no tiene más remedio que confirmar el fallo de primera instancia toda vez que la alzada no tiene la suficiencia argumentativa que permita vislumbrar algún yerro en el que haya incurrido el a quo. 7.1.2.- Lo anterior atendiendo a lo consagrado del artículo 350 del C. P. C. al

que se acude por remisión expresa del artículo 267 del CCA., según el cual el recurso de apelación tiene por objeto “que el superior estudie la cuestión decidida en la providencia de primer grado y la revoque o reforme”. En el mismo sentido el artículo 212 ejusdem modificado por el artículo 67 de la Ley 1395 de 12 de julio de 2010, impone a quien haga uso del recurso que sustente el mismo, esto es, que exponga las razones de su inconformidad con la decisión de primera instancia. 7.1.3.- Las aludidas disposiciones legales llevan a concluir que el recurso de apelación se encuentra establecido para que el afectado con una decisión judicial le formule reparos, inconformidades o cuestionamientos, lo que conlleva a que la parte que lo interponga dirija su sustentación a esos aspectos. 7.1.4.- Esta posición ha sido prohijada por la Sala de tiempo atrás, y fue reiterada recientemente en la sentencia del 13 de marzo de 2013 al resolver el recurso de apelación dentro del radicado No. 2006-01241. En dicha ocasión, la Corporación se permitió confirmar la línea jurisprudencial que ha seguido en este aspecto en los siguientes términos: “Sobre el punto de la sustentación del recurso de apelación, esta Corporación ha precisado lo siguiente: “La necesidad de que el recurrente aporte argumentos en contra de los fundamentos del fallo apelado, los cuales constituyen la base de estudio de la decisión de segundo grado, es reafirmado por el inciso subsiguiente al sancionar con la deserción del recurso la omisión del requisito en estudio. Al no haber expuesto el recurrente las razones que motivaron su

disconformidad con las motivaciones y conclusiones de la sentencia que puso fin a la primera instancia, no le es permitido al ad quem hacer un nuevo estudio de fondo acerca de las pretensiones invocadas, sin incurrir en palmario quebranto de la norma procedimental que exige la debida sustentación del recurso de apelación.” (Sentencia de 6 de junio de 1987, Exp: 338, C.P.: Dr. Samuel Buitrago Hurtado) En otra oportunidad, señaló: “Tal exigencia implica que el recurrente en el escrito de sustentación señale el ámbito o marco procesal a que debe circunscribirse el juez ad quem para decidir el recurso. La competencia de éste queda pues limitada a confrontar la providencia recurrida con los motivos de inconformidad aducidos por el recurrente. No puede, por consiguiente, el juez de segundo grado analizar la providencia recurrida en aspectos diferentes a los controvertidos en el escrito de sustentación del recurso.” (Sentencia de 17 de julio de 1992, Exp: 1951, C.P.: Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz) Posteriormente, manifestó: De acuerdo con la jurisprudencia. “… el deber de sustentar este recurso (el de apelación) consiste precisa y claramente en dar o explicar por escrito la razón o motivo concreto que se ha tenido para interponer el recurso, o sea para expresar la idea con un criterio tautológico, presentar el escrito por el cual, mediante la pertinente crítica jurídica, se acusa la providencia recurrida a fin de hacer ver su contrariedad con el derecho y alcanzar por ende su

revocatoria o modificación.” (Corte Suprema de Justicia, Providencia de agosto 30 de 1984, M.P. Dr. Humberto Murcia Ballén, Código de procedimiento Civil, José Fernando Ramírez Gómez, Colección Pequeño Foro, pág. 319) (Auto de Sala Unitaria de 17 de marzo de 1995, Exp. 3250, C.P. Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez). En esta ocasión la Sala prohíja y reitera los criterios atrás expuestos, en cuanto a que el presupuesto sine qua non de la sustentación del recurso de apelación es la referencia clara y concreta que el recurrente haga de los argumentos que el juez de primera instancia consideró para tomar su decisión, para efectos de solicitarle al superior jerárquico funcional que decida sobre los puntos o aspectos que se plantean ante la segunda instancia, tendientes a dejar sin sustento jurídico aquellos, pues precisamente al juzgador de segundo grado corresponde hacer dichas confrontaciones, en orden a concluir si la sentencia merece ser o no confirmada.” 7.1.5.- Conforme lo expuesto en líneas precedentes, con el recurso de apelación se busca que el superior estudie la cuestión decidida en la providencia de primer grado y la revoque o reforme, siendo necesario para ello que se expongan las razones por las cuales no se comparten las consideraciones del a quo ni la correspondiente decisión. Sólo así se permitirá que la segunda instancia confronte la providencia con los argumentos del apelante. Por consiguiente, cuando el recurso se muestra insuficiente dado que no se exponen las razones por las

cuales la decisión adoptada por la primera instancia es contraria a derecho, tal y como acontece en este asunto, el ad quem no tiene más remedio que confirmar la decisión. 7.1.6.- Como corolario de todo lo anterior, la Sala confirmará la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FFAALLLLAA CONFIRMAR la decisión de 20 de febrero de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en esta causa. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente

GUILLERMO VARGAS AYALA MARCO ANTONIO VELILLA MORENO Ausente en comisión