CE-SECCION PRIMERA-25000-23-24-000-2010-00024-01-2015

TEORIA DE MOVILES Y FINALIDADES – Aplicación. Eventos / ACCION DE NULIDAD – No procede cuando se puede generar un eventual restablecimiento del derecho / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Es la que procede contra el acto que impuso una sanción en materia ambiental En el presente asunto, se reitera, no cabe duda en cuanto a que la Resolución No. 4384 del 14 de julio de 2009 proferida por la SDA, constituye un acto administrativo de carácter particular por cuanto crea una condición jurídica de un sujeto de derecho, CONSTRUCTORA COLPATRIA S.A., al imponerle una sanción económica por vulneración de normas sobre publicidad exterior visual. En consecuencia, aun cuando la demandante afirme que sólo busca la protección de la legalidad, con la declaratoria de nulidad los actos enjuiciados, eventualmente se generaría un restablecimiento del derecho para ella, consistente en que no quedaría obligada al pago de la suma impuesta como sanción o en caso de haberla pagado, la SDA se vería en la obligación de devolverla. En efecto, si se permitiese la instauración de la acción de nulidad contra las decisiones impugnadas, el fallo estimatorio de la pretensiones consentiría que la sociedad CONSTRUCTORA COLPATRIA S.A. restablezca sus flujos de caja al no tener que realizar ninguna erogación por concepto de la multa impuesta o en su caso, recibir del Distrito una suma a título de devolución, lo cual es contrario a los motivos y finalidades que se persiguen con las acciones consagradas por los artículos 84 y 85 del Código Contencioso Administrativo. Siendo ello así, considera

esta Sala que la acción procedente no es la de simple nulidad sino la de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que como se dijo en líneas precedentes, del fallo de nulidad que eventualmente se produjera, sin perjuicio de las pretensiones del demandante, se generaría un eventual restablecimiento automático del derecho a favor de la sociedad actora. FALLO INHIBITORIO – Por no acreditar el requisito de la conciliación prejudicial Como la acción que procede en este caso es la contemplada en el artículo 85 del C.C.A., y para la fecha de interposición de la demanda (11 de diciembre de 2009) ya se encontraban vigentes tanto la citada Ley 1285 como el Decreto 1716 del 14 de mayo de 2009 que la reglamentó, se colige que a la sociedad CONSTRUCTORA COLPATRIA S.A. le asistía el deber de acreditar tal requisito. Revisado el expediente se observa que la actora no allegó la constancia de la solicitud de conciliación prejudicial, lo que indica que no cumplió con el requisito de procedibilidad indicado para acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. (…). Siendo ello así, no hay lugar a efectuar el examen de oportunidad en la presentación de la demanda, o lo que es lo mismo, a verificar si ya operó o no el fenómeno de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada en el asunto de autos, pues para analizar el cumplimiento de tal requisito debe primero acreditarse que se haya solicitado la conciliación prejudicial, cuestión ésta que no aconteció.

FUENTE FORMAL: LEY 1285 DE 2009 – ARTICULO 13 / DECRETO 1716 DE

2009

NOTA DE RELATORIA: Conciliación prejudicial, Corte Constitucional, sentencia C-417 de 2002, C-713 de 2008,

NORMA DEMANDADA: NO APLICA NOTA DE RELATORIA: Síntesis del caso: La Constructora Colpatria S.A. demanda en acción de nulidad, entendida como de nulidad y restablecimiento del derecho, la Resolución 4384 de 2009, expedida por la Secretaría Distrital de Ambiente del Distrito Capital, por medio de la cual le impuso multa por valor de $4.969.000.oo al infringir normas de publicidad exterior visual. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró no probadas las excepciones propuestas por la parte demandada y negó las pretensiones de la demanda. La Sala revocó la sentencia de primera instancia y en su lugar declaró probada la excepción de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad al no haberse acreditado la conciliación prejudicial, y en consecuencia, se inhibió de efectuar pronunciamiento de fondo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de mayo de dos mil quince (2015) Radicación número: 25000-23-24-000-2010-00024-01

Actor: CONSTRUCTORA COLPATRIA S.A Demandado: SECRETARIA DISTRITAL DE AMBIENTE Se decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia del 26 de abril de 2012, mediante la cual el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca declaró no probadas las excepciones de caducidad, ineptitud sustantiva de la demanda e indebida acumulación de pretensiones formuladas por la Secretaria Distrital de Ambiente (en adelante SDA) y negó las súplicas de la demanda. I.- COMPETENCIA De conformidad con lo expuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y de lo previsto en los artículos 11, 13, 34, 36, 39 y 49 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, así como de lo expuesto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo y del artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia: II.- ANTECEDENTES 2.1. LA DEMANDA En ejercicio de la acción establecida en el artículo 84 del C.C.A. la sociedad CONSTRUCTORA COLPATRIA S.A., actuando a través de apoderado, solicitó al Tribunal que en proceso de primera instancia accediera a las siguientes 2.2. Pretensiones “PRIMERA. Que se declare la nulidad de la Resolución No. 4384 de Julio 14 de 2009.- Por medio de la cual se resuelve un proceso sancionatorio, se impone una multa y se toman otras determinaciones.

SEGUNDA: Que se declare que la Secretaria Distrital de Ambiente en cabeza del Secretario de Ambiente, que a través de su Director de Control Ambiental, quien está excediendo facultades en relación con la expedición de la resolución objeto de la presente demanda.”1

2.3.- Hechos

Por la complejidad en la redacción de los hechos y los fundamentos jurídicos que se esbozaron en la demanda, la Sala procederá a transcribir los respectivos apartes: “PRIMERO.- Que mediante la Resolución 0390 de enero 23 de 2009, la Secretaría de Ambiente inició proceso sancionatorio ambiental contra la firma que represento, situación que se confirmó mediante el Informe Técnico 00831 de enero 21 de 2008, el cual dispone: “Se infringe el artículo 10 (Sic) del Artículo 193 del Código Distrital de Policía. Se infringe el artículo 5 del decreto 959 de 2000. Se infringe el artículo 17 y el numeral 4 del artículo 20 del Decreto 959 de 2000. La evaluación ambiental se establece con base en el Decreto 959 de 2000 y la Resolución 1944 de 2003. Se impone una multa de 10 SMLMV. SEGUNDO.- Que de acuerdo con todo lo expresado, se infringieron los derechos colectivos de los ciudadanos, no se manifiesta cuáles, con el hecho de publicitar el proyecto denominado Balcones de San Carlos, a través de la instalación de pendones y pasacalles. TERCERO.- Fundamentan la multa en las facultades del Secretario de Ambiente respecto de la emisión de este tipo de actos administrativos y la del Director de Control Ambiental respecto de su proyección, con 1 Folio 1 del Cuaderno del Tribunal. base en lo dispuesto en el literal I) del artículo 1 del Decreto 175 de 2009 y en el artículo 2 del mismo Decreto.”2 2.4.- Normas violadas La demandante considera que con la expedición del acto acusado fueron violados

los artículos 2 y 6 de la Constitución Política. 2.5.- Concepto de Violación “1) Constitucionales: artículos 2 y 6. En primer lugar, se profieren actos administrativos de trámite y decisorios, invocando normativas que en este momento se encuentran derogadas y adicionalmente a ello, dentro del cuerpo del acto nuevamente se tiene en cuenta y son base de sustento para la toma de decisiones en contra de los intereses de mi representado. Se fundamenta en la Resolución 1944 de 2003 que para la época expresamente fue derogada por la Resolución 931 de 2008. En segundo lugar, si bien es cierto el acto administrativo fue proferido por el Director de Control Ambiental, quien no era competente para expedir el acto Administrativo, ya que esa facultad de acuerdo con el literal I. artículo 1 del Decreto 175 de 2009, se encontraba en cabeza del Secretario de Ambiente, tal y como aquí se demuestra: (…) Es así como el literal b. del artículo 20 del decreto 175 de 2009, tan solo faculta al Director de Control Ambiental, para preparar los actos administrativos para que el Secretario Distrital de Ambiente, los firme: (…) Debe entenderse que la facultad sancionatoria es indelegable y está en cabeza del Secretario de Ambiente, así exista acto administrativo interno que modifique tal situación. Como soporte de ello a continuación me permito manifestar lo siguiente: (…) NEXO CAUSAL En este caso en particular, no se demuestra dentro del acto administrativo por parte de ésta cuál es el daño que en realidad se está causando.

2 Folio 2 ibídem. (…) Es decir que con éste proceder lo que se busca es obtener uno de los fines frente a los derechos pertenecientes a la comunidad, en donde debe estar acreditado el en el trámite (Sic) la amenaza o la infracción a ellos. En este caso no se sabe cu[á]l es el daño o la afectación paisajística y en ningún momento se está demostrando por parte de la autoridad los daños o lo[s] perjuicios y no basta con la enunciación de una mera posibilidad de daño”3 III.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 3.1.- El apoderado del Distrito Capital – Secretaria Distrital de Ambiente consideró necesario replantear los hechos que dieron lugar a la imposición de las sanciones que ahora controvierte la sociedad CONSTRUCTORA COLPATRIA S.A., de la siguiente forma: a. Mediante Informe Técnico No. 00831 del 21 de enero de 2008 la SDA concluyó que la demandante infringió las normas de publicidad exterior visual. b. A través de Resolución No. 0390 del 23 de enero de 2009 inició proceso sancionatorio ambiental y formuló pliego de cargos contra la Constructora. c. El 11 de febrero de 2009 remitió oficio informando a la CONSTRUCTORA COLPATRIA S.A. que debía acercarse a sus oficinas a fin de notificarle la mencionada Resolución. No obstante la actora no compareció, razón por la que fue notificada mediante edicto fijado el 19 de febrero de 2009 y desfijado el 25 de febrero de ese año. d. Surtido el procedimiento sancionatorio se expidió la Resolución No. 4384

del 14 de julio de 2009 mediante la cual se declaró responsable a la demandante de incumplir lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 193 del Acuerdo 79 de 2003, literal a) del artículo 5º, artículo 17, numeral 4º del artículo 20 del Decreto 959 de 2000. Como consecuencia de lo anterior se impuso multa por cuatro millones novecientos sesenta y nueve mil pesos ($ 4.969.000.00). 3.2.- Formuló las siguientes excepciones previas: 3 Folios 2, 3 y 10 ibídem. a. Excepción de caducidad y falta de agotamiento de la conciliación prejudicial Sostuvo que la demanda se presentó cuando había operado la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, puesto que la Resolución No. 4384 del 14 de julio de 2009 es un acto particular y le fue notificado a la apoderada de la CONSTRUCTORA COLPATRIA S.A., el 10 de agosto de 2009, teniendo entonces hasta el 11 de diciembre de esa anualidad para presentar la solicitud de conciliación prejudicial en cumplimiento del requisito de procedibilidad fijado en la Ley 1285 de 2009. Como no acudió ante el Ministerio Público en los términos arriba descritos, a juicio de la SDA la acción debe entenderse caducada. b. Ineptitud Sustantiva de la Demanda por falencia en el concepto de violación Adujo que la demanda se limita a exponer algunas apreciaciones subjetivas, sin que haya un análisis concreto frente al tema objeto de debate. Indicó que no se explicaban en forma concreta las normas que consideraba violadas lo que deja al

descubierto un “casi inexistente concepto de violación”4. Para la demandada no existen parámetros claros para llevar a cabo el examen de legalidad, desconociendo así el mandato dispuesto en el artículo 304 del C. de P.C. c. Ineptitud Sustantiva de la demanda por indebida acumulación de pretensiones La demanda contiene una mixtura de predicados que pueden ser relacionados con el objeto de diferentes acciones, esto es, con la acción de nulidad simple, la de nulidad y restablecimiento del derecho y con la de reparación directa, razón por la que resulta extraño que se persiga la declaratoria de responsabilidad de la SDA incoando la acción de nulidad simple, cuando es claro que éste instrumento judicial no es el procedente ara buscar la reparación a ningún título, sino el establecimiento del orden jurídico en abstracto. 4 Folio 78 ibídem. 3.3.- Respecto del fondo del asunto: Consideró que el Director de Control Ambiental sí tenía facultades sancionatorias de acuerdo con lo estatuido en la Resolución No. 3961 del 12 de mayo de 2009 cuyo artículo primero dice: “Expedir los actos administrativos que resuelven de fondo los procedimientos de carácter contravencional o sancionatorio al igual que los recursos que los resuelvan…”5. IV.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO 4.1.- El agente del Ministerio Público rindió concepto en el proceso de la referencia solicitando negar las pretensiones en consideración a que el Director de Control Ambiental estaba facultado legalmente para proferir la decisión censurada. 4.2.- También señaló que la acción procedente era la de nulidad y

restablecimiento del derecho, ya que el acto es particular y concreto. 4.3.- Indicó que no se había configurado el fenómeno de caducidad de la acción pues fue presentada durante los cuatro (4) meses que la ley permite hacerlo, pero que si había lugar a que la demandante hubiese solicitado la conciliación prejudicial ordenada en la Ley 1285 de 2009. 4.4.- Estimó que las pretensiones eran contradictorias, en la medida en que buscaba la nulidad de la Resolución No. 4384 de 2009 dictada por la SDA, pero además pretendía restablecimiento de sus derechos. V.-LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante sentencia del 26 de abril de 2012 declaró no probadas las excepciones propuestas por la SDA y negó las pretensiones de la demanda. Como fundamento de su decisión tuvo en cuenta los siguientes argumentos: 5.1.- Se refirió a la excepción de caducidad sosteniendo que no existía duda en cuanto a que el acto era particular y concreto, como quiera que acarreaba una situación jurídica que sólo atañe a la parte actora. 5 Folio 83 ibídem. Sin embargo, llamó la atención sobre la aplicación de la sentencia C-426 de 2002 proferida por la Corte Constitucional, según la cual la acción de nulidad simple procede contra actos particulares siempre que la pretensión sea el control de legalidad abstracto del acto impugnado, sin buscar un restablecimiento económico. Para el Juzgador de Primera Instancia tal tesis se ajusta al caso concreto y por ello no hay lugar a reconocer caducidad de la acción pues la prevista en el artículo

84 del C.C.A. no está sujeta a ningún término para su presentación y tampoco sometida al agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial. 5.2.- El Tribunal estimó que la argumentación del concepto de violación expuesta en la demanda tenía los elementos suficientes para definir el fondo del asunto, toda vez que la actora refirió las normas que consideró violadas, los hechos y las razones para explicar tal concepto. Por tal razón negó la prosperidad de la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda. 5.3.- En relación con la indebida acumulación de pretensiones afirmó que de la lectura de esas solicitudes no se observaba ninguna que vaya en contravía de la acción de nulidad simple habida cuenta de la falta de competencia para proferir la Resolución No. 4384 de 2009 de la SDA (impugnada) era una de las causales que consagraba el artículo 834 del C.C.A., para pretender la declaración judicial de ilegalidad de los actos administrativos. 5.4.- En cuanto al cargo de falta de competencia, sostuvo que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1º y 2º del Decreto 175 de 2009 es al Secretario Distrital de Ambiente a quien le corresponde expedir actos que decidan procesos sancionatorios. No obstante, en atención a la Resolución No. 3691 del 13 de mayo de 2009, vigente para el momento de la expedición de la decisión impugnada, el Secretario de Ambiente delegó esa facultad en el Director de Control Ambiental. Como la Resolución No. 3691 de 2009 no ha sido demandada, se presume legal,

y por ello, debe concluirse que el Director de Control Ambiental sí se encontraba facultado legalmente para adelantar procesos sancionatorios de carácter ambiental y para tomar las decisiones que correspondan, entre ellas, la que ahora se impugna. 5.5.- En relación con el cargo de violación de las normas en que debía fundarse la Resolución No. 4384 de 2009 de la SDA, el a quo realizó el análisis que a continuación se transcribe: “Para la parte actora las Resoluciones no. 0390 de 2009 y 4383 de 2009, fueron expedidas con base en la Resolución no. 1944 de 2003, la cual se encontraba derogada al momento de la expedición del acto demandado y en consecuencia su fundamento jurídico es inexistente.” Sobre este argumento de ilegalidad es necesario precisar lo siguiente: (…) 3) En el caso en estudio, la sociedad actora no aportó copia de la Resolución 1944 de 2003, ni de la norma que derogó expresamente ésta, para demostrar que la misma no podía ser el sustento jurídico de las resoluciones demandadas, y tampoco se observa que la parte actora haya desplegado una conducta diligente en materia probatoria, para probar su afirmación. 4) Por lo anteriormente expuesto, la Sala considera que no está debidamente probado en el expediente que la Resolución no. 1944 de 2003 está derogada y por tanto, al ser sustento jurídico de las resoluciones demandadas, éstas deben declararse nulas, en consecuencia, el cargo no está llamado a prosperar.”6 5.6.- Aclaró que las normas que se invocaron para imponer la sanción pecuniaria

no requerían para su aplicación de la existencia de un daño, dado que una vez se determine la violación de las disposiciones que regulan lo concerniente a la publicidad exterior visual, el infractor se hace acreedor de las sanciones allí consagradas, y por tanto, no es de recibo que se exija a la Administración probar la existencia de un daño ambiental para que la Administración ejerza la potestad sancionatoria.

VI. EL RECURSO DE APELACION El demandante inconforme con la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca interpuso recurso de apelación expresando lo siguiente: 6 Folios 129 y 130 ibídem. 6.1.- La falta de competencia en la expedición de la decisión censurada es clara si se revisa el parágrafo del artículo 4º de la Ley 99 de 1993, en concordancia con el artículo 32 ibídem, según los cuales la facultad sancionatoria es indelegable.

En lo demás reiteró las citas jurisprudenciales y doctrinales que expuso en su escrito de demanda. 6.2.- Observó que la Resolución No. 931 de 2008 nunca fue publicada en la Imprenta Distrital so pretexto de haberlo sido en la página web de la entidad sin firma y sin fecha. 6.3.- Informó que adjuntaba las resoluciones que daban cuenta de que el procedimiento sancionatorio que se inició mediante la Resolución 0390 de 2009 se adelantó con fundamento en la Resolución No. 931 de 2008 (que fue derogada) y no en la 1944 de 2003. 6.4.- Estimó que todo daño debe ser probado en sede judicial, y para el recurrente

es evidente que en este caso la Administración no probó cuál era la afectación o el impacto causado al “paisaje” que es lo que se pretende proteger con las normas invocadas como fundamento jurídico de la multa impuesta.

VII. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 7.1.- El apoderado de la actora presentó alegatos reiterando los argumentos de la apelación. 7.2.- El apoderado de la SDA alegó de conclusión en los mismos términos en que contestó la demanda.

VIII.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Agente del Ministerio Público no rindió concepto en el asunto. IX.- LA DECISION No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes X.- CONSIDERACIONES Advierte la Sala que el problema jurídico gira en torno a dilucidar los siguientes aspectos: (i) definir cuál era la acción procedente para controvertir la legalidad de la Resolución No. 4384 del 4 de julio de 2009 proferida por la SDA, (ii) de encontrar que la acción de simple nulidad interpuesta era procedente, se debe determinar si el Director de Control Ambiental era competente para proferir la decisión sancionatoria, (iii) establecer si la Resolución No. 4384 de 2009 se expidió con base en una norma derogada, y (iv) precisar si para la imposición de multas por infracción al régimen de publicidad exterior visual la Administración debe probar la existencia del daño. 10.1.- Acción procedente

Tal y como se apreció del resumen de los antecedentes del proceso, la parte actora impetró la acción de simple nulidad para controvertir la legalidad de la Resolución No. 4384 del 14 de julio de 2009 a través de la cual la SDA la declaró responsable del incumplimiento de lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 193 del Acuerdo 79 de 2003, literal a) del artículo 5º, artículo 17, numeral 4º del artículo 20 del Decreto 959 de 2000, y como consecuencia, le impuso sanción pecuniaria de cuatro millones novecientos sesenta y nueve mil pesos ($ 4.969.000.oo). Para la SDA tal medio de control judicial no es procedente, lo mismo que para el Agente del Ministerio Público que intervino en primera instancia. No obstante, a juicio del Tribunal Administrativo de Cundinamarca la acción instaurada es viable a la luz de lo expuesto por la Corte Constitucional en sentencia C – 426 de 2002. La Sala abordará el análisis de la procedencia de la acción de la siguiente manera: La Resolución 4384 de 2009 que se impugna es un claro acto administrativo de carácter particular, ya que crea una situación jurídica concreta en cabeza de la CONSTRUCTORA COLPATRIA S.A. que produce unos efectos jurídicos también particulares, en la medida en que la SDA le impone una sanción producto del adelantamiento de un proceso sancionatorio ambiental por desconocimiento de las normas de publicidad exterior visual. Siendo ello así, en principio, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de nulidad simple impetrada por la actora.

Sin embargo, como el Tribunal Administrativo de Cundinamarca trae a colación la posibilidad de tramitar una pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho bajo los lineamientos de la prevista en el artículo 84 del C.C.A., es menester referirse a la aplicación de la Teoría de Móviles y Finalidades, de modo que la Sala pueda resolver si hay lugar a revocar la sentencia apelada y a conceder las súplicas de la demandante o si por el contrario, tal decisión debe ser confirmada. En el caso que nos ocupa, es necesario entrar a analizar los derroteros de aplicación de la citada teoría para establecer si la acción impetrada es procedente para controvertir la Resolución No. 4384 de 2009 expedida por la SDA, que como se dijo, es de contenido particular. La Sala estima que el primer criterio al que debe acudirse es el de la “Regulación Legal”7, es decir, la posibilidad de que el legislador bajo el ejercicio de su potestad normativa contemple expresamente situaciones en las que considere que ciertos actos administrativos de carácter particular pueden afectar gravemente el orden jurídico y la vida social, razones por las cuales consagra la impugnación de ellos por vía de la acción de nulidad8. Visto lo anterior, la Sala concluye que el criterio planteado no tiene aplicación en el caso que examinamos, pues dentro del ordenamiento jurídico no existe regulación que habilite a incoar la acción de nulidad simple contra las decisiones sancionatorias en materia ambiental que expida la Administración. 7 Consejo de Estado, Sección Primera, Auto del 2 de Agosto de 1990, C.P. Dr. Pablo Cáceres, confirmado mediante Sentencia del 28 de Agosto de 1992. “Es de vital importancia anotar... que si

la facultad de los ciudadanos de atacar jurisdiccionalmente actos administrativos de contenido subjetivo no tuviera limitación alguna y la acción del artículo 84 se pudiera emplear indiscriminadamente, no sólo contra los actos generales o reglamentarios, sino contra todos aquellos creadores de situaciones particulares, derechos o relaciones de esta naturaleza, sin excepción alguna, carecería totalmente de sentido que la ley hubiera establecido expresamente las acciones de nulidad en los casos arriba enlistados y en otros que la sabiduría del legislador dispondrá en su oportunidad. En tal supuesto bastaría la simple acción de nulidad de que habla el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo para gobernar todas las hipótesis en que se impugnaran actos por cualquier persona. Lo contrario es dejar al garete, a la deriva y sin gobierno los derechos individuales y quitarle a los actos administrativos particulares la virtud de ser ejecutorios. Es, sencillamente, acabar con el principio básico de la seguridad de las relaciones jurídicas que vertebra el derecho colombiano y le hace indispensable en el mantenimiento del sistema político”. 8 Los casos de la Acción Electoral, los Actos de Nombramiento, las Cartas de Naturaleza y los de Marcas, a los cuales se puede agregar hoy el caso de la acción de Nulidad Ambiental a la que se refiere la Ley 99 de 1993 constituyen algunos ejemplos. El segundo evento que hace procedente la acción pública de nulidad contra un acto administrativo de carácter particular es el que alude a que con esta decisión se produzcan unos efectos cuya magnitud sea de una trascendencia tal que atente contra los superiores postulados del orden público de la Nación, actos que tal y

como lo ha sostenido la jurisprudencia de ésta Corporación posean “…un interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afán de legalidad, en especial cuando se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario, de alcance y contenido nacional y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y proyección social y económico de gran número de colombianos”9. No obstante, este segundo derrotero tampoco es aplicable al caso sub iudice, como quiera que se trata de un acto administrativo que produce sus efectos en un entorno definido y específicamente referido a una situación jurídica concreta, que por la naturaleza de la decisión que contiene no se extiende hasta desbordar los límites del interés particular. Ahora bien, el tercer evento de aplicación de la Teoría de los Móviles y Finalidades es el que tiene que ver con la “Pretensión Litigiosa”, que se define como aquella situación según la cual si de conformidad con las pretensiones del demandante, o del fallo de nulidad que eventualmente se produjera, se genera un restablecimiento automático del derecho a favor de aquel o de un tercero, la acción procedente no sería la de nulidad sino la de nulidad y restablecimiento del derecho. Pues bien, en el presente asunto, se reitera, no cabe duda en cuanto a que la Resolución No. 4384 del 14 de julio de 2009 proferida por la SDA, constituye un acto administrativo de carácter particular por cuanto crea una condición jurídica de un sujeto de derecho, CONSTRUCTORA COLPATRIA S.A., al imponerle una

sanción económica por vulneración de normas sobre publicidad exterior visual. En consecuencia, aun cuando la demandante afirme que sólo busca la protección de la legalidad, con la declaratoria de nulidad los actos enjuiciados, eventualmente 9 Consejo de Estado, ; Sala Plena, Sentencia del 4 de marzo de 2003, C.P. Dr. Manuel Santiago Urueta Ayola; Sección Primera, Sentencia del 26 de Octubre de 1995, C.P. Dr. Libardo Rodríguez; Sala Plena, Sentencia del 29 de Octubre de 1996, C.P. Dr. Daniel Suárez; Sala Plena, Sentencia del 8 de Marzo de 2005, C.P. Dr. Gabriel E. Mendoza Martelo. se generaría un restablecimiento del derecho para ella, consistente en que no quedaría obligada al pago de la suma impuesta como sanción o en caso de haberla pagado, la SDA se vería en la obligación de devolverla. En efecto, si se permitiese la instauración de la acción de nulidad contra las decisiones impugnadas, el fallo estimatorio de la pretensiones consentiría que la sociedad CONSTRUCTORA COLPATRIA S.A. restablezca sus flujos de caja al no tener que realizar ninguna erogación por concepto de la multa impuesta o en su caso, recibir del Distrito una suma a título de devolución, lo cual es contrario a los motivos y finalidades que se persiguen con las acciones consagradas por los artículos 84 y 85 del Código Contencioso Administrativo. Siendo ello así, considera esta Sala que la acción procedente no es la de simple nulidad sino la de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que como se dijo en líneas precedentes, del fallo de nulidad que eventualmente se produjera,

sin perjuicio de las pretensiones del demandante, se generaría un eventual restablecimiento automáticodel derecho a favor de la sociedad actora. En consecuencia, se tendrá que evaluar ahora si la actora cumplió con los requerimientos que para el ejercicio de ésta acción ha exigido el Legislador. 10.1.2.- Requisitos de Procedibilidad Para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho el Código Contencioso Administrativo en concordancia con la Ley 1285 de 2009 y su Decreto Reglamentario el Decreto 1716 de 2009 ordenaron que debían acreditarse los siguientes requisitos: (i) agotar la vía gubernativa (artículos 135 y 138 del C.C.A.) (ii) solicitar de manera previa a la presentación de la demanda la conciliación prejudicial ante la Procuraduría General de la Nación en cumplimient