CE-SECCION PRIMERA-25000-23-24-000-2010-00176-02-2018

EXPROPIACIÓN POR VÍA ADMINISTRATIVA – Precio de adquisición del inmueble / VALOR COMERCIAL DEL INMUEBLE – Determinación / EXPROPIACIÓN POR VÍA ADMINISTRATIVA – Precio indemnizatorio / AVALÚOS DE REFERENCIA – Objeto: Determinar el precio de los inmuebles antes del anuncio o iniciación de los proyectos urbanísticos / AVALÚOS DE REFERENCIA – No excusan a la administración de efectuar un avalúo definitivo / PRECIO INDEMNIZATORIO POR EXPROPIACIÓN POR VÍA ADMINISTRATIVA – Debe fundarse en un avalúo definitivo / Plan de Ordenamiento Zonal de Usme - Plan Parcial “Tres Quebradas”, ubicado en la Operación Estratégica Nuevo UsmeEje de Integración Llanos” / REGLAS GENERALES PARA LA ELABORACIÓN DE AVALÚOS – Las establecidas en el Decreto Distrital 438 de 2009 no difieren de lo ya previsto en la Ley 388 de 1997 En criterio del recurrente, estas normas [artículos 51 y 52 del Decreto 438 de 2009] establecen un procedimiento de avalúo distinto al previsto en la Ley 388 de 1997, reglamentada por el Decreto 1420 de 1998, porque permiten a la Administración actualizar los avalúos de referencia como único mecanismo para fijar el precio indemnizatorio que debe pagar como consecuencia de las expropiaciones. Sin embargo, para la Sala esta apreciación no es de recibo porque los avalúos de referencia tienen el único propósito de determinar el valor del suelo antes del desarrollo de determinado proyecto urbanístico, con el fin de calcular la plusvalía que genera el anuncio del mismo sobre un predio específico.

Lo anterior, en concordancia con lo establecido en el parágrafo 1º del artículo 61 de la Ley 388 de 1997. De las disposiciones demandadas no puede inferirse que el avalúo de referencia excuse a la Administración de elaborar un avalúo definitivo como método para la determinación del precio indemnizatorio, puesto que son dictámenes diferentes, su naturaleza es esencialmente distinta y se efectúan a partir de procedimientos disímiles. Una diferencia sustancial es, por ejemplo, que los avalúos comerciales que determinan el precio indemnizatorio se efectúan sobre predios concretos, mientras que los avalúos de referencia buscan determinar el valor del suelo por zonas geo-económicas homogéneas. Así, como las disposiciones demandadas realmente no establecen un procedimiento de avalúo distinto al ya fijado por la Ley 388 de 1997 y el Decreto 1420 de 1998, sino que sólo fijan un mecanismo para determinar el precio de referencia que da lugar al cálculo de la plusvalía, el Alcalde del Distrito Capital no invadió las competencias que ostentan el legislador y el Gobierno Nacional en la materia. El objetivo, como ya se explicó, es establecer un criterio de comparación que permita determinar el incremento del precio del suelo con ocasión de la realización de un proyecto urbanístico público, en concordancia con las normas superiores, por lo que no hay lugar a la anulación de las disposiciones acusadas por el cargo descrito. AVALÚOS DE REFERENCIA – Su actualización es un criterio para determinar la plusvalía / PRECIO DE ADQUISICIÓN DEL INMUEBLE POR EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA – Determinación. Descuento de la

plusvalía [E]n cuanto a la actualización de los avalúos de referencia para fijar el precio indemnizatorio, lo que en criterio del demandante extendería la vigencia de un avalúo más allá del término previsto en el Decreto Nacional 1420 de 1998, estima la Sala que según las disposiciones demandadas, la actualización tampoco es un método para fijar el precio indemnizatorio sino únicamente un criterio para determinar la plusvalía. La actualización con base en el índice de inflación, prevista en el artículo 77 del Decreto Distrital 252 de 2007 y citada por una de las disposiciones aquí demandadas, permite únicamente traer a valor presente el precio del suelo calculado con anterioridad, de manera tal que la cifra resultante no se vea afectada por las fluctuaciones de la economía y corresponda al poder adquisitivo del dinero a la fecha de la realización del avalúo. En otras palabras, esta actualización no tiene el efecto de prorrogar la vigencia del avalúo de referencia, sino que mantiene incólume el valor del suelo que habrá de tomarse como punto de comparación para calcular la plusvalía generada por el proyecto urbanístico. Por su parte, el precio de adquisición deberá determinarse a partir de los parámetros contenidos en el parágrafo 2º del citado artículo 61 y con observancia de los procedimientos descritos en el Decreto 1420 de 1998. Una vez fijado, deberá hacerse el descuento de la plusvalía calculada a partir del avalúo de referencia, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 388 de 1997 y en concordancia con lo dispuesto en las normas demandadas.

FUENTE FORMAL: LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 61 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 67 / DECRETO 1420 DE 1998

NORMA DEMANDADA: DECRETO 438 de 2009 (28 de septiembre) ALCALDE MAYOR DE BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL – ARTÍCULO 51 PARCIAL (No anulado) / DECRETO 438 de 2009 (28 de septiembre) ALCALDE MAYOR DE BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL – ARTÍCULO 52 PARCIAL (No anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá D.C., doce (12) de julio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 25000-23-24-000-2010-00176-02

Actor: ARQUÍMEDES OCTAVIO ROMERO MORENO

Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ Referencia: Nulidad Simple – Fallo de Segunda Instancia Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante contra la sentencia dictada el 10 de mayo de 2012 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, que negó las pretensiones de la demanda de nulidad.

I.ANTECEDENTES

1. Demanda Actuando en nombre propio y en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo -en adelante CCA-, el señor Arquímedes Octavio Romero Moreno, solicitó

que se declarara la nulidad de los siguientes apartes del Decreto 438 de 28 de septiembre de 2009, expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá “por el cual se adopta el Plan Parcial “Tres Quebradas”, ubicado en la Operación Estratégica Nuevo UsmeEje de Integración Llanos”: “Artículo 51. AVALÚOS DE REFERENCIA Y ANUNCIO DEL PROYECTO. De conformidad con lo establecido en el artículo 77 del Decreto Distrital 252 de 2007 para la gestión y ejecución del Plan Parcial se tendrán como valores de referencia los avalúos realizados en cumplimiento de lo ordenado por el Decreto Distrital 266 de 2003. Siempre que en desarrollo del conjunto de obras de infraestructura que se especifican como cargas generales, zonales y locales en el presente Plan Parcial, se requiera por parte del Distrito Capital la adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria o expropiación administrativa, se dará estricto cumplimiento en la fijación del valor de tales inmuebles al descuento efectivo de los incrementos que se hayan generado con ocasión del anuncio de la Operación Nuevo Usme, de conformidad con lo establecido en el Parágrafo 1 del artículo 61 de la Ley 388 de 1997 y en el artículo 52 del Decreto Distrital 190 de 2004. Artículo 52. REGLAS GENERALES PARA LA ELABORACIÓN DE AVALÚOS. De conformidad con lo establecido en el artículo 53 del Decreto Distrital 190 de 2004, para dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 61 de la Ley 388 de 1997 y en artículo 21 del Decreto Nacional 1420 de 1998, las entidades distritales que

realicen o soliciten la realización de avalúos para cualquier finalidad, verificarán que se tengan en cuenta la reglamentación urbanística vigente en el momento de la realización del avalúo, y que en ningún caso se incorporen meras expectativas en los precios de los inmuebles avaluados. Parágrafo. En caso en que se requiera de la elaboración de avalúos para la adquisición de terrenos por vía de expropiación para la gestión del presente Plan Parcial, tales avalúos no podrán incorporar los aprovechamientos y potencialidades establecidos por el presente Decreto, sino que deberán ser establecidos con base en los avalúos de referencia y teniendo en cuenta los usos autorizados antes de la adopción del presente Plan ” . El demandante señaló las siguientes, como normas violadas: ●Ley 388 de 1997: artículo 61. ●Decreto Nacional 1420 de 1998. Propuso los siguientes cargos en contra de las disposiciones demandadas: (a) Ilegalidad del uso de avalúos de referencia como criterio único para determinar el precio indemnizatorio de los inmuebles objeto de expropiación en el marco del desarrollo del Proyecto Urbanístico Integral “Nuevo Usme”. Explicó que a través del Decreto 266 de 2003, el Alcalde Mayor de Bogotá dispuso la práctica de avalúos de los terrenos que se encuentran dentro del área prevista para el citado desarrollo urbanístico. Posteriormente, por medio del Decreto 190 de 2004, se ordenó que dichos avalúos de referencia fueran tenidos en cuenta como base para efectuar los avalúos individuales de los inmuebles, con el fin de descontar los mayores valores que sobre los mismos pudo generar el

anuncio de la realización del proyecto. Destacó que el Decreto Distrital 252 de 2007 estableció la actualización del valor de los avalúos de referencia de acuerdo con la meta de inflación esperada para la vigencia fiscal respectiva. Señaló que el Decreto 438 de 2009, por el cual se adoptó el Plan Parcial “Tres Quebradas”, dispuso que la elaboración de los avalúos para la adquisición de terrenos en el marco de dicho desarrollo urbanístico debía tener como base los avalúos de referencia y los usos del suelo autorizados antes de la adopción del mismo. Explicó que con base en lo anterior, la Alcaldía Distrital de Bogotá, a través de Metrovivienda, ha realizado varias expropiaciones utilizando los mecanismos de fijación de precios indemnizatorios establecidos en las normas demandadas, que en la práctica producen la congelación de los precios de los inmuebles. En su criterio, dicha actuación desconoce lo previsto en el artículo 61 de la Ley 388 de 1997 que exige un avalúo definitivo diferente al de referencia, el cual no debe incluir la plusvalía generada con el anuncio del proyecto pero sí requiere el estudio del valor del inmueble al momento de la oferta de compra. (b) Ilegalidad del uso de avalúos efectuados con más de un año de anterioridad al proceso de expropiación. Destacó que de conformidad con el artículo 19 del Decreto 1420 de 1998, expedido en desarrollo de la Ley 388 de 1997, los avalúos tienen una vigencia de un año desde la fecha de su expedición, por lo que es ilegal el uso de avalúos de referencia, efectuados con anterioridad. Así mismo, éstos deben determinarse a partir de un

procedimiento científico que no contempla la simple actualización del valor como herramienta para la fijación del precio del inmueble. De igual manera se solicitó la suspensión provisional de las disposiciones acusadas.

2. Admisión de la demanda y suspensión provisional El 20 de mayo de 2010, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, admitió la demanda y ordenó notificar

al Alcalde Mayor de Bogotá, D.C. Asimismo, negó la medida cautelar solicitada. El demandante interpuso recurso de apelación contra dicho auto, el cual fue confirmado por la Sección Primera del Consejo de Estado mediante providencia del 2 de junio de 2011.

3. Contestación de la demanda El apoderado judicial del Distrito Capital de Bogotá se opuso a las pretensiones de la demanda.

Frente al primer cargo manifestó que la existencia de los avalúos de referencia tiene como objetivo impedir que, como consecuencia del anuncio de un proyecto urbanístico público se incremente el precio del suelo y de esta forma, el Estado sea el causante del aumento del costo del desarrollo urbanístico que él mismo impulsa. Destacó que la figura impide un enriquecimiento sin justa causa, puesto que la valorización de los predios no puede beneficiar al particular cuando ésta no es fruto de su propio esfuerzo y de cualquier manera, la valorización sólo se produce una vez realizado el proyecto en su integridad. Adujo que este mecanismo venía contemplado desde la Ley 9 de 1989 que establecía el mismo control en la práctica de los avalúos, consistente en descontar del valor comercial los incrementos que se hubiesen podido presentar por el anuncio de un proyecto. Esta

situación fue estudiada y avalada por la Corte Suprema de Justicia, con ocasión del examen de constitucionalidad de la norma referida. Señaló que los avalúos de referencia se elaboran con base en la metodología de las zonas geoeconómicas homogéneas, por lo que no equivalen en sí mismos al valor de compra de cada uno de los predios por parte del Distrito. Como su nombre lo indica, son elementos de referencia para calcular el incremento del precio del suelo, generado por el proyecto urbanístico anunciado. En relación con el segundo cargo, argumentó que dado que las disposiciones demandadas no implican que no se deban realizar avalúos puntuales, no hay contradicción con lo dispuesto en el Decreto 1420 de 1998. Contrario a lo señalado por el demandante, afirmó que la misma Resolución 620 de 2008, instrumento por el cual el Instituto Agustín Codazzi estableció el procedimiento para elaborar los avalúos efectuados en el marco del desarrollo de la Ley 388 de 1997, señala que el efecto plusvalía se calcula a partir de la comparación entre el precio del inmueble antes de la actuación urbanística, ajustado a valor presente, con el valor actual del predio. Por lo anterior, sostuvo que los actos demandados ratifican lo dispuesto en la Ley 388 de 1997 y el Decreto 1420 de 1998, en donde se ordena tener en cuenta la reglamentación urbanística vigente al momento de la realización del avalúo y no incluir meras expectativas en la fijación de los precios indemnizatorios. Finalmente propuso la excepción de inepta demanda, puesto que la misma no está dirigida contra el artículo 61 de la Ley 388 de 1997, que

es la norma que dispone la elaboración de avalúos de referencia. El Decreto 438 de 2009 es un desarrollo de la norma nacional, por lo cual no puede predicarse su ilegalidad sin cuestionar las disposiciones de la Ley 388 de 1997.

4. Coadyuvancia Mediante escrito del 01 de marzo de 2011, a través de apoderado, la sociedad fiduciaria Colmena S.A., como vocera del patrimonio autónomo “Fideicomiso Ciudadela nueva TibanaUsme” coadyuvó las pretensiones de la demanda.

Sostuvo que las disposiciones censuradas habilitan ilegalmente la actualización de avalúos elaborados previamente, vulnerando lo dispuesto en la Ley 388 de 1997 y el Decreto 1420 de 1998, que exige la elaboración de avalúos al momento de la oferta de compra. Argumentó que el negocio fiduciario descrito, encaminado a desarrollar varios proyectos inmobiliarios en la localidad de Usme, se vio afectado por las irrisorias indemnizaciones producto de la expropiación de predios aportados al patrimonio autónomo. Destacó las diferencias sustanciales entre los precios pagados por el Distrito mediante la figura de los avalúos de referencia y el valor real de los inmuebles expropiados, establecido de acuerdo con los dictámenes periciales aportados con el escrito de solicitud de intervención y obtenidos como prueba anticipada. Mediante auto de 12 de mayo de 2012, la Subsección ASección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca aceptó la intervención de la sociedad Fiduciaria Colmena S.A., como coadyuvante dentro del trámite de la demanda, pero no aceptó los

documentos aportados como pruebas por parte de la misma. La decisión de no aceptar las pruebas aportadas fue objeto de recurso de súplica, y fue confirmada por el Tribunal mediante auto de 16 de junio de 2011.

5. Trámite del proceso en primera instancia El 10 de febrero de 2011 se decretó la apertura del período probatorio y el 6 de octubre de ese mismo año se corrió traslado para alegar de conclusión, término en el cual la parte demandada reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y la sociedad fiduciaria Colmena S.A., insistió en los que presentó en su escrito de coadyuvancia.

El apoderado de la parte demandante, además de insistir en los argumentos esgrimidos en la demanda, adujo que la Alcaldía Mayor de Bogotá aceptó haberse excedido en sus competencias, al manifestar que con el fin de evitar un enriquecimiento injustificado por parte de los particulares, diseñó un procedimiento alterno al autorizado por el legislador para efectuar avalúos, consistente únicamente en actualizar a valor presente los avalúos de referencia.

6. Concepto del agente del Ministerio Público en primera instancia El Ministerio Público no se pronunció en esta instancia.

7. Fallo de primera instancia En sentencia de 10 de mayo de 2012, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A negó las pretensiones de la demanda.

El Tribunal analizó el primer y segundo cargo de manera conjunta. Sostuvo que el cargo de nulidad concreto era el desconocimiento de las normas en que debió fundarse el Distrito Capital para proferir las

disposiciones acusadas. Luego de describir de manera general los objetivos de las disposiciones relativas al ordenamiento del territorio, y concretamente, aquellas relacionadas con los planes parciales, concluyó que el Decreto 266 de 2003 es la reglamentación urbanística distrital vigente a tener en cuenta al momento de la oferta de compra de los predios necesarios para el proyecto. Explicó que dicho decreto corresponde a la reglamentación urbanística prevista en el artículo 61 de la Ley 388 de 1997, puesto que contiene la descripción general del proyecto, sus objetivos y las acciones necesarias para su desarrollo. Indicó que en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 61 de la Ley 388 de 1997, el artículo 4 del citado decreto reiteró que únicamente debía reconocerse el incremento en el valor de los predios que tuviera como origen la inversión o acción directa del propietario y, en ningún caso, el que pudiera generarse a partir del desarrollo urbanístico. Por su parte, el artículo 5 del decreto concretó la participación indirecta del Distrito en la plusvalía derivada del proyecto. Destacó que el artículo 6 del mismo decreto ordenó al Departamento Administrativo de Planeación Distrital la realización de avalúos generales que dieran cuenta de las distintas situaciones de los terrenos que conformaban el proyecto, de conformidad con la metodología utilizada para la definición de puntos muestrales. Explicó que el Decreto Distrital 252 de 2007 dispuso la expedición de cuatro planes parciales para el desarrollo de la operación urbanística y definió las estrategias de ordenamiento, los proyectos específicos para llevarlas a cabo y la estructura de movilidad y de servicios, entre

otras características del proyecto. En relación con los artículos demandados, sostuvo que los mismos ordenan la realización de avalúos de referencia, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto Distrital 266 de 2003, los cuales deberán estar sujetos a la reglamentación urbanística vigente. Estos avalúos deberán tenerse en cuenta dentro del proceso de adquisición de los inmuebles que resultaren necesarios para el desarrollo del plan parcial. Así mismo, el decreto dispone que en el caso de requerirse la adquisición de predios, el precio indemnizatorio deberá incorporar el descuento del mayor valor generado por el anuncio de la operación urbanística, puesto que los avalúos no pueden reflejar expectativas en relación con el desarrollo del proyecto. En criterio del Tribunal, las disposiciones descritas no generan una práctica ilegal por parte de la administración, puesto que obedecen a las disposiciones del POT y del Decreto 266 de 2003, que se constituyen en la reglamentación urbanística vigente que debe tenerse en cuenta al momento de la oferta de compra de los inmuebles. Para la Sala resulta errónea la interpretación que realiza el demandante respecto de la norma en cuestión, puesto que el valor comercial al que alude la Ley 388 de 1997 en su artículo 61, está referido a la fecha de la reglamentación urbanística vigente, que para el caso concreto se encuentra en el Decreto 266 de 2003, por el cual se anunció el proyecto Urbanístico “Nuevo Usme y Puerta del Llano”. En ese orden, el Tribunal estimó que la Ley supedita el valor del avalúo a la reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la oferta de compra, lo que no significa que el valor del

avalúo corresponda al del precio del inmueble al momento de la oferta de compra, independientemente de la reglamentación urbanística vigente. En cuanto a la congelación de precios alegada por el demandante, sostuvo el Tribunal que los avalúos de referencia se estructuran sobre zonas geoeconómicas homogéneas sin que los mismos tengan el carácter de definitivos, puesto que deben ser actualizados de acuerdo al índice de inflación. Su existencia tampoco supone que la Administración esté eximida de hacer avalúos individuales en caso de adquisición de predios, sino que éstos deben tener como referencia los realizados de conformidad con el artículo 52 del POT. Teniendo en cuenta que tanto el proyecto urbanístico como la realización de avalúos de referencia están previstos dentro del POT del Distrito Capital, el Tribunal estimó que los artículos demandados no suponen una vulneración al artículo 61 de la Ley 388 de 1997. En relación con el segundo cargo, en el cual el demandante alegó que la Administración ha extendido la vigencia de los avalúos en contravía de lo previsto en el Decreto 1420 de 1998, el Tribunal consideró que la disposición demandada es acorde a la norma nacional, puesto que únicamente reitera la premisa según la cual, el avalúo deberá sujetarse a la reglamentación urbanística vigente al momento de la realización del avalúo.

8. Recurso de apelación Inconforme con la sentencia de 10 de mayo de 2012, el demandante presentó recurso de apelación en el que solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes

argumentos: En cuanto a los cargos 1 y 2 de la demanda, insistió en que la discusión gira en torno al procedimiento de avalúo que a su juicio fue creado por el Distrito, consistente en la actualización de los avalúos de referencia, lo que se aleja del marco procedimental contenido en las normas estimadas como violadas, esto es, el artículo 61 de la Ley 388 de 1997 y el artículo 25 del Decreto Nacional 1420 de 1998. En criterio del recurrente, el decreto demandado invadió las competencias que legalmente corresponden al legislador y al Gobierno Nacional para fijar los procedimientos en materia de avalúos, en el marco de las enajenaciones de que trata la Ley 388 de 1997. Insistió en que la norma superior exige la realización de un avalúo al momento de la compra y señala que a ese valor se le debe descontar el monto correspondiente a la plusvalía generada por el anuncio del proyecto. Sin embargo, la disposición demandada pretende incluir un avalúo de referencia, el cual se toma en cuenta como si no tuviese vigencia temporal y, que una vez actualizado de acuerdo con el índice de inflación, basta para la determinación de los precios indemnizatorios. Adujo que este método de actualización de un avalúo efectuado años atrás no está contemplado en la ley como mecanismo para determinar el valor comercial de un inmueble y, en esa medida, la disposición demandada crea un mecanismo de avalúo que no está previsto en las normas superiores, expedidas por las autoridades competentes en la materia. Consideró que si bien la Ley 388 de 1997 no prevé la posibilidad de discutir el avalúo comercial en sede administrativa, el Distrito Capital

debió dar aplicación al derecho al debido proceso y en consecuencia, permitir la contradicción de los avalúos como prueba pericial mediante la cual se fijaron los precios indemnizatorios de los inmuebles. En ese orden, reiteró que a través de las disposiciones demandadas, la Administración acudió a una práctica ilegal de congelación de precios e impidió la participación de los interesados en la fijación de los mismos, causando perjuicios a los propietarios que se vieron afectados más allá de la plusvalía que el Distrito argumenta salvaguardar.

9. Trámite en segunda instancia El recurso propuesto fue admitido por el Despacho Ponente1 el 27 de agosto de 2012.

10. Alegatos de conclusión en segunda instancia Durante este término únicamente se pronunció el demandado para solicitar se confirme el fallo recurrido.

11. Concepto del agente del Ministerio Público en segunda instancia En esta instancia no intervino el Ministerio Público.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia Corresponde a la Sala de lo Contencioso Administrativo, a través de esta Sección, conocer el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia dictada el 10 de mayo de 2012 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, en los términos del artículo 129 del CCA, en concordancia con lo decidido en el Acuerdo de Descongestión No. 357 de 5 de diciembre de 2017, suscrito entre las Secciones Primera y Quinta de esta Corporación.

2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede confirmar, modificar o

revocar la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal 1 En ese momento fungía como ponente la Consejera María Elizabeth García González. Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, que negó las pretensiones de la demanda de nulidad.

3. Caso concreto A partir de los argumentos de la apelación, la Sala procederá a su estudio así: 3.1. El punto referido a la inconformidad del actor con el análisis efectuado por el Tribunal, respecto de los cargos 1 y 2 de la demanda, se circunscribe a los siguientes reparos respecto de la facultad que a su juicio se otorga a la Administración para fijar precios indemnizatorios con base en avalúos de referencia: ▪ El proceso de enajenación voluntaria previsto en la Ley 388 de 1997 exige la elaboración de un avalúo comercial al momento de la oferta de compra de los inmuebles objeto de una eventual expropiación. ▪ Las disposiciones acusadas establecen un procedimiento de avalúo diferente al previsto en normas superiores, consistente en actualizar a valor presente los avalúos de referencia. ▪ Los avalúos tienen una vigencia máxima de un año, razón por la cual la Administración no puede tener en cuenta avalúos de mayor antigüedad. ▪ Deben anularse los actos demandados porque establecen un procedimiento ilegal para fijar los precios indemnizatorios, los cuales deben fijarse a partir de la evaluación de la situación actual del predio, descontando la plusvalía que pudo generar el anuncio del desarrollo del proyecto.

Para pronunciarse sobre estos reproches, la Sala estima necesario

hacer las siguientes precisiones: La Ley 388 de 1997, en su capítulo VII, se ocupa del procedimiento para la adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria y expropiación judicial. En particular, es relevante lo dispuesto en el artículo 61, que establece la manera de determinar el precio de adquisición de los inmuebles dentro del trámite de la expropiación administrativa, por expresa remisión del artículo 67 de la misma norma: “ARTICULO 61. MODIFICACIÓN AL PROCEDIMIENTO DE ENAJENACIÓN VOLUNTARIA. Se introducen las siguientes modificaciones al procedimiento de enajenación voluntaria regulado por la Ley 9ª de 1989: (…) El precio de adquisición será igual al valor comercial determinado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que cumpla sus funciones, o por peritos privados inscritos en las lonjas o asociaciones correspondientes, según lo determinado por el Decreto-ley 2150 de 1995, de conformidad con las normas y procedimientos establecidos en el decreto reglamentario especial que sobre avalúos expida el gobierno. El valor comercial se determinará teniendo en cuenta la reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la oferta de compra en relación con el inmueble a adquirir, y en particular con su destinación económica. (…). (…) PARAGRAFO 1o. Al valor comercial al que se refiere el presente artículo, se le descontará el monto correspondiente a la plusvalía o mayor valor generado por el anuncio del proyecto u obra que constituye el motivo de utilidad pública para la adquisición, salvo el caso en que el propietario hubiere pagado la participación en plusvalía o la contribución de valorización, según sea

del caso. (…)” (Negrilla fuera del texto original). Lo anterior significa que en efecto la norma exige para la fijación del precio indemnizatorio, la realización de un avalúo que dé cuenta de la situación jurídica y fáctica de un predio al momento de la oferta de compra. Ahora, corresponde a la Sala determinar si las disposiciones demandadas crean un método distinto para la fijación del precio de compra por parte de la entidad, invadiendo las competencias que sobre el particular ostentan el Gobierno Nacional y el Congreso de la República. El Distrito Capital, a través del Decreto 266 de 2003, anunció la puesta en marcha del proyecto urbanístico “Nuevo Usme” y ordenó la práctica de avalúos a los terrenos ubicados en esa área: “ARTICULO SEXTO.- El Departamento Administrativo de Planeación Distrital se encargará de ordenar, dentro de los cinco días siguientes a la expedición del presente decreto, la práctica de avalúos en puntos muestrales, representativos de las distintas situaciones de los terrenos que hacen parte del Proyecto Urbanístico Integral que aquí se anuncia, tomando como base las zonas geo-económicas homogéneas definidas por el Departamento Administrativo de Catastro Distrital, así como las metodologías que este Departamento utilice para la definición de puntos muestrales”. El Decreto 190 de 2004, vigente para la época de la expedición de los actos acusados2, compiló las disposiciones contenidas en los Decretos Distritales 619 de 2000 y 469 d