CE-SECCION PRIMERA-25000-23-24-000-2010-00638-01-2018

PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL – Concertación interinstitucional y consulta ciudadana / PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL – Aprobación previa de la autoridad ambiental / PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL – Inexequibilidad del silencio administrativo positivo / REITERACIÓN DE

JURISPRUDENCIA

NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencia Corte Constitucional C-431 de 2000

PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL – Procedimiento para su revisión y ajuste / PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL – Concertación interinstitucional / CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL – Participación en los procesos de planificación y ordenamiento territorial / PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL – Aprobación previa de la autoridad ambiental / CONVALIDACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO – No se da por el cumplimiento posterior de una formalidad sustancial exigida para la producción del mismo / VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Afectación por omisión en el cumplimiento de formalidad sustancial exigida para su producción por el ordenamiento jurídico / REITERACIÓN DE

JURISPRUDENCIA

[E]sta Sección recientemente se ocupó de una demanda de simple nulidad interpuesta contra un acto administrativo que ajustó el plan de ordenamiento territorial, sin haber sometido el mismo ante la autoridad ambiental respectiva. En dicha ocasión, el municipio demandado pretendió justificar su omisión, en el hecho que la autoridad ambiental después de dictado el acto acusado dio su aprobación a la modificación del POT, por lo que el requisito de la concertación a su juicio constituía una mera formalidad que finalmente se había convalidado, tesis que

rechazó esta Sala haciendo énfasis en la importancia de respetar las etapas legalmente establecidas por el legislador para la adopción y ajuste de los referidos planes […] Bajo ese entendimiento, la exigencia de someter los asuntos que no son objeto de concertación entre el municipio y la CAR al Ministerio de Ambiente, en aras de que sean resueltos por éste como organismo rector en la materia, antes de que se adopte o ajuste el plan de ordenamiento territorial, no constituye una mera formalidad, sino una etapa significativa que debe surtirse y no puede omitirse bajo el argumento de la necesidad de poner en marcha las modificaciones pretendidas con fines constitucionalmente válidos.

FUENTE FORMAL: LEY 388 DE 1999 / LEY 507 DE 1999 / DECRETO 4002 DE

2004

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 26 DE 2009 (23 de diciembre) CONCEJO

DEL MUNICIPIO DE NEMOCÓN (Anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: RORÍO ARAÚJO OÑATE

Bogotá D.C., catorce (14) de junio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 25000-23-24-000-2010-00638-01

Demandante: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Demandado: Municipio de Nemocón - Cundinamarca Radicado: 25000-23-24-000-2010-000638-01

Sentencia de segunda instancia

Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA

Demandado: MUNICIPIO DE NEMOCÓN - CUNDINAMARCA

Referencia: Nulidad simple – Sentencia de segunda instancia.

Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia del 16 de octubre de 2012 mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C en Descongestión, accedió a las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda El 8 de noviembre de 2010, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (en adelante CAR), a través de apoderado presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad simple contra la totalidad del Acuerdo N° 26 del 23 de diciembre de 2009 del Concejo Municipal de Nemocón, “por el cual se adopta la actualización y ajuste de los contenidos del Acuerdo 029 de diciembre 10 del 2000, se complementan y establecen los instrumentos necesarios para la gestión de un desarrollo urbano y rural integral, ordenando y equitativo de las zonas de expansión y conservación en el Municipio de Nemocón”.

Lo anterior, con el fin de que se declare la nulidad del acuerdo antes señalado. 1.2. Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró acreditados los siguientes hechos, los cuales son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 1.2.1. Como lo reconocen las partes1 y se advierte del “acta de concertación revisión y ajustes plan de ordenamiento territorial de 1 Folios 11, 122 del cuaderno N° 1. 2

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Sentencia de segunda instancia Nemocón” suscrito por las mismas, visible a folios 72 a 92 del cuaderno principal, el 15 de diciembre de 2008 el municipio antes señalado puso a disposición de la CAR el proyecto de revisión del esquema de ordenamiento territorial. 1.2.2. En el marco de la Ley 388 de 1997 y normas concordantes, la CAR y el Municipio de Nemocón adelantaron el trámite de concertación en materia ambiental para la modificación del plan de ordenamiento territorial, según se advierte del acta antes señalada, que da cuenta de las reuniones realizadas el 13 de agosto, 15 de septiembre y 17 de diciembre de 20092. Según dicha acta, las partes frente a los asuntos discutidos llegaron a varios acuerdos, salvo en lo relacionado con la construcción y operación de un relleno sanitario en la vereda Cerro Verde, respecto del cual la CAR concedió una licencia ambiental a la sociedad

TECNOAMBIENTALES S.A. ESP.

Respecto del asunto que no concertado, se destacó que debía ser enviado al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, de conformidad con el establecido en el artículo 1°, parágrafo 6°, inciso 2° de la Ley 507 de 19993. 2 Folios 72-79 del cuaderno antes señalado. 3 “ARTICULO 1o. Prorrógase el plazo máximo establecido en el artículo 23 de la Ley 388 de 1997, para que los municipios y distritos formulen y adopten los planes y esquemas de ordenamiento territorial (POT), hasta el 31 de diciembre de 1999.

(…) PARAGRAFO 6o. <Apartes tachados INEXEQUIBLES (Sentencia C-431-00 del 12 de abril 2000)> El Proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial (POT) se someterá a consideración de la Corporación Autónoma Regional o autoridad ambiental competente a efectos de que conjuntamente con el municipio y/o distrito concerten lo concerniente a los asuntos exclusivamente ambientales, dentro del ámbito de su competencia de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 99 de 1993, para lo cual dispondrán, de treinta (30) días. Vencido el término anterior, se entiende concertado y aprobado el Proyecto del Plan de Ordenamiento por parte de las autoridades ambientales competentes y una vez surtida la consulta al Consejo Territorial de Planeación como se indica en el numeral 3o. del artículo 24 de la Ley 388 de 1997, se continuará con la instancia de aprobación prevista en el artículo 25 de la misma ley. Lo dispuesto en este parágrafo es aplicable para las disposiciones contenidas en el artículo 99 de la Ley 388 de 1997 y el Decreto 1753 de 1994 sobre licencias ambientales y planes de manejo ambiental. En relación con los temas sobre los cuales no se logre la concertación, el Ministerio del Medio Ambiente intervendrá con el fin de decidir sobre los puntos de desacuerdo para lo cual dispondrá de un término máximo de treinta (30) días contados a partir del vencimiento del plazo 3

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Sentencia de segunda instancia Sobre el particular se dejó constancia de lo siguiente:

“En ese orden de ideas, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca y el municipio de Nemocón declaran concertados los asuntos ambientales del proyecto de ajuste y revisión del Plan de Ordenamiento Territorial de dicho municipio, excepto en lo concerniente al manejo y régimen de los predios identificados con las matrículas inmobiliarias 1760073664, 176-0092312 y 176-0092741, objeto de la licencia ambiental conferida a la empresa TECNOAMBIENTALES S.A., para los cuales se difieren las determinaciones de ordenamiento territorial, conforme a la decisión que se sobre esta controversia adopte el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.” 1.2.3. En consonancia con lo anterior, la CAR expidió la Resolución N° 3278 del 21 de diciembre 20094, mediante la cual declaró concertados los asuntos ambientales del proyecto de ajuste del plan de ordenamiento territorial, salvo lo relacionado con los predios y la licencia ambiental antes señalados, respecto del cual indicó que el asunto debía remitirse para su resolución al referido ministerio. 1.2.4. El acta de concertación y la resolución a las que se hizo referencia en los anteriores numerales, fueron remitidos por la CAR al alcalde de Nemocón mediante oficio del 22 de diciembre de 20095, “para que la administración municipal continúe con el proceso de conformidad con la normatividad”. 1.2.5. El 23 de diciembre de 2009, el Concejo Municipal de Nemocón profirió el Acuerdo N° 266, “por el cual se adopta la actualización y ajuste de los contenidos del Acuerdo 029 de diciembre 10 del 2000, se

complementan y establecen los instrumentos necesarios para la gestión de un desarrollo urbano y rural integral, ordenando y equitativo de las zonas de anteriormente señalado en este parágrafo” (Subrayado fuera de texto). 4 Folios 93-95 del cuaderno N° 1. 5 Folios 96-97 del cuaderno N° 1. 6 Folios 23-65 del cuaderno N° 1. 4

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Sentencia de segunda instancia expansión y conservación en el Municipio de Nemocón”7, el cual fue sancionado por el alcalde el 24 de diciembre de 20098. En dicho acuerdo se hace referencia al proceso de concertación adelantado en materia ambiental con la CAR y se expresan las razones por las cuales no se está de acuerdo con la posición de la entidad antes señalada respecto a la construcción del relleno sanitario en la entidad territorial. 1.2.6. Como lo reconocen las partes9, el acta de concertación y la resolución a las que se hizo alusión en los numerales 1.2.2 y 1.2.3., fuero remitidos por la CAR al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, mediante oficio del 24 de mayo de 2010. 1.2.7. Mediante escritos con radicado de salida del 8 de julio de 2010 y 25 de agosto del mismo año10, dirigidos al Alcalde de Nemocón y al Subdirector de Planificación y Sistemas de Información de la CAR, respectivamente, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo

Territorial, informó que perdió competencia para pronunciarse respecto del asunto que no fue concertado entre la entidad territorial y la CAR, relacionado con la modificación del plan de ordenamiento territorial, comoquiera que el pronunciamiento de la cartera ministerial es previo a dicha modificación, pero en el presente caso se tiene que el Concejo Municipal de Nemocón efectúo la misma mediante el Acuerdo N° 26 del 23 de diciembre de 2009. 7 A través del Acuerdo 026 de 2009, se modificaron los artículos 8, 11, 12, 14, 16, 22, 51, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 60, 62, 63, 64, 65, 77, 79, 80, 84, 85, 86, 88, 95, 97, 98 y 99 del Acuerdo 029 de 2000, para tratar entre otros asuntos los siguientes: Usos del suelo urbano, suburbano y rural; centros poblados rurales; tratamiento de conservación urbanística y arquitectónica; delimitación y caracterización de áreas morfológicas homogéneas; tratamiento urbanísticos; tratamiento de desarrollo; tratamiento de consolidación urbanística; tratamiento de rehabilitación urbana; normas para el área de planeamiento urbano; zonas comunales para usos no residenciales; densidades habitacionales e índices urbanísticos; cupos de estacionamiento; vivienda de uso residencial; uso agropecuario tradicional, mecánico o intensivo; áreas forestales protectoras – productoras; zona minera; áreas de corredor vial suburbano; unidad de planificación rural – Vereda Patio Bonito y Cerro Verde y Susuta; vivienda campestre; vivienda

campesina; áreas de sistemas de servicios públicos domiciliarios; áreas para la conservación y protección del patrimonio cultural; cartografía y proyectos prioritarios. Por su extensión, solo se hace referencia a los aspectos enunciados por la norma acusada. 8 Folio 68 del cuaderno N° 1. 9 Folios 13,124 del cuaderno antes señalado. 10 Folios 98-101 del cuaderno N° 1. 5

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Sentencia de segunda instancia 1.3. Concepto de violación 1.3.1. Estimó que las normas controvertidas desconocieron los artículos 24 de la Ley 388 de 1997, 1° (parágrafo 6°) de la Ley 507 de 1999 y 7 del Decreto 4002 de 2004. Lo anterior, en atención a que las disposiciones antes señaladas prescriben que el plan de ordenamiento territorial y sus ajustes deben someterse a consideración de la autoridad ambiental para concertación, y en el evento que persistan diferencias sobre algún punto, las mismas deben remitirse para su resolución al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, todo esto antes de que se adopte o modifique el referido plan. En ese orden reprochó que la parte demandada haya dictado el acuerdo acusado relativo al plan de ordenamiento territorial, sin que el mencionado ministerio se pronunciaría respecto a la diferencia existente entre la CAR y el Municipio de Nemocón, en desconocimiento de las normas antedichas.

1.3.2. Por la misma situación consideró que el acto demandado se expidió desconociendo (i) las formalidades y trámites que establece la ley y (ii) con exceso de poder o incompetencia, pues fue proferido por el concejo municipal sin esperar el pronunciamiento que por ley se requiere en este casos del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

2. Actuaciones Procesales 2.1. Admisión de la demanda

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Sentencia de segunda instancia Mediante auto del 5 de mayo de 201111, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B12, admitió la demanda y dispuso su notificación al Alcalde de Nemocón y al presidente del concejo del mismo municipio. Adicionalmente, ordenó que se realizara la fijación en lista de que trata el numeral 5° del artículo 207 del C.C.A. Por otra parte, negó la solicitud de suspensión provisional del acto acusado, al considerar que, de la confrontación directa del mismo con las disposiciones presuntamente desconocidas, prima facie no se logra determinar una manifiesta violación de éstas, pues para tal efecto se requiere un análisis profundo y sistemático de los antecedentes del acuerdo cuya nulidad se solicita, que no fueron aportados con la demanda. En ese orden, también solicitó tales antecedentes a la parte accionada. 2.2. Contestación de la demanda13

A través de apoderado la Alcaldía del Municipio de NemocónCundinamarca se opuso a las pretensiones de la demanda argumentando lo siguiente: 2.2.1. Indicó que el asunto no concertado con la CAR es relativo a una licencia ambiental que esa entidad concedió en el año 2008 en favor de TECNOAMBIENTALES S.A., para la construcción de un relleno sanitario, licencia que a su juicio es contraria a los artículos 68 y 72 de la Constitución Política y a las leyes 397 de 1997 y 1185 de 2008, y respecto de la cual se presentó una demanda ante el Consejo de Estado, en atención a que los predios sobre los cuales no se concertó el uso del suelo para dicha obra, “existe una planta endémica en vía de extinción, cosa por la que fue declarada patrimonio de la nación apoyados en estudios del Jardín Botánico y además están declarados como de 11 Folios 108-110 del cuaderno No. 1. 12 Suscrito por los Magistrados Ayda Vides Paba, Fredy Ibarra Martínez y Carlos Enrique Moreno Rubio. 13 Folios 122-129, cuaderno N° 1. 7

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Sentencia de segunda instancia protección y reserva arqueológica por el Instituto Colombiano de Antropología e Historia ICANH, argumentos válidos y rotundos para que el Municipio en su momento ni a futuro acceda a concertar con la CAR la

implementación de un relleno sanitario, que grave daño le haría a la ecosistema de la región, al medio ambiente y al patrimonio histórico y cultural de la Nación”. Destacó los anteriores aspectos, porque estima que la entidad demandante lo que pretende es proteger los intereses particulares de la empresa TECNOAMBIENTALES S.A., y que en realidad los aspectos de divergencia con la CAR no son ambientales, “sino sobre cambio de usos de suelo de agrícola entonces, hoy zonas de protección arqueológica declarada por el ICANH, a usos de suelos aptos para implementar un relleno sanitario regional”. 2.2.2. Alegó que fue la CAR la que desconoció los artículos 24 de la Ley 388 de 1997, 1° (parágrafo 6°) de la Ley 507 de 1999 y 7 del Decreto 4002 de 2004, pues a pesar de que tenía 30 días para concertar los ajustes al plan de ordenamiento territorial se tomó 366, y aunque según dichas disposiciones debía remitir el asunto al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para que se resolviera la diferencia existente en 30 días, tardó 5 meses para poner la misma en conocimiento de la cartera ministerial. En ese orden argumentó que la CAR no hizo uso oportuno del recurso de apelación ante el ministerio antes señalado, por lo que el mismo perdió competencia para conocer el asunto, sin que ello signifique que el municipio incumplió con los requerimientos legales previos a la aprobación de la modificación de su plan de ordenamiento territorial. 2.2.3. Destacó que ante la mora por parte la CAR, el concejo

municipal no podía de dejar de atender asuntos de suma importancia que dependían del ajuste del plan de ordenamiento territorial, por ejemplo, la existencia de 200 familias destinatarias de viviendas de interés social que al 31 de diciembre de 2009 podrían perder los subsidios que les fueron aprobados. 8

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Sentencia de segunda instancia 2.2.4. Por otra parte, luego de transcribir el artículo 24 de la Ley 388 de 1997 y destacar que las objeciones de la CAR a los ajustes del plan de ordenamiento territorial serían apelables ante el Ministerio de Ambiente, afirmó que éste podría ser “una segunda instancia facultativa, no obligatoria y a la cual podían acudir las partes, bien fuera Municipio o CAR, para dirimir sus desacuerdos respecto al proyecto del POT”. A renglón seguido señaló que el Municipio de Nemocón no vulneró la norma antes señalada, porque la misma fue modificada por el artículo 1°, parágrafo 6° de la Ley 507 de 1999, en virtud del cual “dejó de ser el Ministerio de Ambiente una segunda instancia, para convertirse en una entidad consultiva”. No obstante lo anterior, seguidamente después de hacer referencia al artículo 7° del Decreto 4002 de 2004, que reglamentó parcialmente la Ley 388 de 1997, indicó que en el procedimiento para la revisión y modificación de los planes de ordenamiento territorial “volvió a ser el

Ministerio de Ambiente segunda instancia donde se estudie en apelación los puntos no concertados entre los Municipios y la CAR”, pero que en este caso como la parte demandante no hizo uso oportuno de dicho medio de defensa, la cartera ministerial perdió competencia. 2.2.5. En virtud de lo expuesto insistió en que la entidad territorial cumplió con los procedimientos legales para la modificación del plan de ordenamiento territorial y que tampoco es posible atribuirle que actuó con exceso de poder o incompetencia, pues no es responsable de las omisiones de la CAR, que “se tomó 10 veces más de tiempo que el que le otorga la ley y adicionalmente permitió por su falta de gestión, que el ministerio perdiera competencia para pronunciarse sobre el punto no concertado entre la CAR y el Municipio de Nemocón”. 2.2.6. Finalmente, consideró que existe ineptitud de la demanda, porque con la misma no se solicitó la vinculación del Concejo Municipal del Nemocón como parte demandada, aunque fue dicha corporación la que aprobó la norma cuya nulidad se solicita. 9

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Sentencia de segunda instancia 2.3. Providencias relevantes dictadas con posterioridad a la admisión de la demanda. 2.3.1. Por medio de auto del 2 de febrero de 201214, se dispuso tener como pruebas los documentos aportados con la demanda y su contestación; que se oficiara al Concejo Municipal del Nemocón para que remitiera copia auténtica del proyecto de Acuerdo 026 de 2009 y

del concepto rendido por el Consejo de Territorial de Planeación respecto a la revisión del POT; se oficiara al “ICANH”15 para que allegara copia de la Resolución 040 del 18 de marzo de 2011, mediante la cual se declaró zona de reserva arqueológica las áreas que alega la CAR debió concertarse la construcción de un relleno sanitario; y se oficiara al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de Vivienda, Ciudad y Territorio, a fin de que aportara copia de los trámite adelantados por las partes con ocasión de la concertación del plan de ordenamiento territorial de Nemocón entre los años 2009 y 2010. 2.3.2. A través de providencia del 26 de abril de 201216 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera el concepto correspondiente, oportunidad de la cual sólo hizo uso la CAR reiterando los argumentos expuestos en la demanda17. 2.3.3. Mediante auto del 3 de agosto de 2012, el presente asunto fue remitido al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C en Descongestión, teniendo en cuenta lo dispuesto en el Acuerdo N° PSAA12-9524 del 21 de junio de 2012 del Consejo Superior de la Judicatura18. 2.4. Sentencia impugnada 14 Folio 139-141, cuaderno N° 1. 15 Instituto Colombiano de Antropología e Historia. 16 Folio 191, cuaderno N° 1. 17 Folios 192-197 del cuaderno N° 1.

18 Folios 200-202 cuaderno N° 1. 10

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Sentencia de segunda instancia Mediante sentencia del 16 de octubre de 201219, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C en Descongestión, declaró no prospera la excepción de inepta demanda y declaró la nulidad del Acuerdo N° 026 de 2009 del Concejo Municipal de Nemocón, argumentando en síntesis lo siguiente: 2.4.1. Frente a la falta de vinculación del Concejo Municipal de Nemocón, destacó que el mismo “no tiene personería jurídica, de manera que no puede ser sujeto pasivo dentro de un litigio, correspondiéndole la representación legal al alcalde municipal, quien debe responder por las consecuencias jurídicas de los actos que expide”. 2.4.2. Luego de transcribir las normas acusadas, afirmó que es claro que el Alcalde de Nemocón tenía la responsabilidad de coordinar la formulación oportuna del plan de ordenamiento territorial y ponerlo a consideración del concejo municipal, previo cumplimiento de los trámites de concertación interinstitucional y consulta ciudadana. 2.4.3. Seguidamente transcribió los asuntos que no fueron objeto de concertación entre el referido municipio y la CAR respecto de la modificación del plan de ordenamiento territorial, a fin resaltar como puede apreciarse en el acta de concertación y revisión de los ajustes

del mencionado plan, que las partes estimaron necesario dar cumplimiento al mandato previsto en el artículo 1°, parágrafo 6°, inciso 2° de la Ley 507 de 1999, y por ende, solicitar la intervención del Ministerio de Ambiente para que se pronuncie en el término de 30 días sobre los temas que no fueron objeto de concertación. En ese mismo sentido, hizo referencia a la Resolución N° 3278 del 21 de diciembre de 2009 de la entidad demandante. Todo para concluir, que “no obstante lo anterior, la Sala constata que, el Municipio de Nemocón, en franca omisión a las disposiciones legales que rigen la materia, expidió el Acuerdo N° 026 de 23 de diciembre de 2009, sin que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial se pronunciaría frente a las cuestiones de discrepancia presentadas en la concertación del plan de ordenamiento territorial, vulnerando así el artículo 19 Folios 139-155, cuaderno N° 1. 11

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Sentencia de segunda instancia 24 de la Ley 388 de 1997 y parágrafo 6, del artículo 1, de la Ley 507 de 1999, que en la parte pertinente, establece: …En relación con los temas sobre los cuales no se logre la concertación, el Ministerio del Medio Ambiente intervendrá con el fin de decidir sobre los puntos de desacuerdo para lo cual dispondrá de un término máximo de treinta (30) días contados

a partir del vencimiento del plazo anteriormente señalado en este parágrafo”. Por lo anterior, consideró que debe declararse la nulidad del acto demandado. 2.5. Recurso de apelación Por medio de escrito radicado el 18 de diciembre de 201220, la parte demandada interpuso recurso de apelación en el que solicitó revocar la decisión de primera instancia argumentando lo siguiente: 2.5.1. Argumentó que la demanda y el fallo del A quo anteponen los aspectos formales del proceso de concertación del plan de ordenamiento territorial a los sustanciales del mismo, los cuales deben primar en virtud del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal. En ese orden estimó que deben analizarse con detenimiento los fines e intereses superiores que pretenden ampararse con la norma demandada, entre otros, la protección al medio ambiente, antes de retirar aquélla del ordenamiento jurídico por aspectos formales. 2.5.2. Agregó que después de nueve años era un deber constitucional y legal del Municipio de Nemocón ajustar el plan de ordenamiento territorial, deber cuyo cumplimiento se privilegió frente a una formalidad que le corresponde cumplir a la autoridad ambiental y no al municipio. 20 Folios 225-229 del cuaderno N°1. 12

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Sentencia de segunda instancia 2.5.3. Sobre el particular subrayó que de conformidad con el artículo 24 de la Ley 388 de 1997, la CAR debe remitir al Ministerio de

Ambiente la información relativa a los aspectos no concertados, para lo cual cuenta con un plazo de 30 días, teniendo en cuenta que ese mismo término es el que tiene el referido ministerio para pronunciarse sobre el asunto. En ese orden de ideas alegó que la mora injustificada de las autoridades ambientales en pronunciarse sobre el plan de ordenamiento territorial, no puede significar una sanción para el Municipio de Nemocón, privándolo de la oportunidad de ajustar aquél, y por ende, proteger los derechos de la comunidad nemoconense. 2.5.4. Reprochó que el fallo de primera instancia no abordará la omisión en el cumplimiento de sus deberes respecto del ajuste del plan de ordenamiento territorial, por parte de autoridades distintas al Municipio de Nemocón. 2.5.5. Agregó que éste fue castigado por la sentencia de controvertida, como si la tardanza en los ajustes del plan de ordenamiento territorial hubiese acaecido por actos atribuibles al municipio, que finalmente fue el perjudicado por las omisiones de la CAR y del Ministerio de Ambiente. 2.6. Trámite de segunda instancia 2.6.1. Luego de haber sido concedida la apelación mediante auto del 6 de febrero de 201321 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C en Descongestión, la misma fue admitida a través de auto del 1° de noviembre del mismo año de la Sección Primera del Consejo de Estado22. 21 Folio 236, cuaderno N° 1. 22 Folio 4, cuaderno N° 2. 13

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Sentencia de segunda instancia 2.6.2. Posteriormente, el Consejero Ponente el 28 de enero de 201423 corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que alegaran de conclusión, oportunidad de la que hicieron uso aquéllas reiterando los argumentos expuestos en la demanda y en el escrito de apelación respectivamente24. 2.6.3. El Municipio de Nemocón agregó, que la norma demandada pretendió salir al paso de una amenaza latente al medio ambiente, “derivada del intento de instalar un “relleno sanitario” situación que generó alteraciones del orden público y el consecuente levantamiento de la voluntad popular que mediante el trámite legal de una CONSULTA decidió no aceptar mansamente la imposición de quienes actúan impulsados únicamente por intereses económicos. La comunidad de Nemocón ha logrado mantener al margen a los verdugos del medio ambiente, que aupados y con la complacencia de la autoridad ambiental (lamentablemente) se hicieron a permisos y licencias que por fortuna han sido menguados y atajados mediante acción judicial”.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia De conformidad con el artículo 129 del C.C.A y con el numeral 1° del Acuerdo número 357 del 5 de diciembre de 2017, la Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para proferir fallo dentro de los procesos de segunda instancia que sean remitidos por los Despachos de la Sección Primera, dentro de los cuales, de conformidad con lo establecido en el numeral 2° del citado acuerdo, el Despacho del

Doctor Roberto Augusto Serrato Valdés, remitió el proceso de la referencia.

2. Cuestiones previas 2.1. Antes de resolve