CE-SECCION PRIMERA-25000-23-24-000-2011-00502-01-2018

CAMBIARIO – Sancionatorio / COMPETENCIA DE LA DIRECCIÓN DE IMUESTOS Y ADUANA NACIONALES – Para ejercer el control de los movimientos de divisas originados en operaciones de importación y exportación de bienes y servicios / MERCADOS DE DIVISAS - Mercado libre y mercado cambiario. Concepto / INFRACCIÓN AL RÉGIMEN CAMBIARIO – Eventos / PRESUNCIÓN DE VIOLACIÓN AL RÉGIMEN CAMBIARIO – Perspectivas. Artículo 72 Ley 488 de 1998 / PROCEDIMIENTOS CAMBIARIOS Y ADUANEROS – Diferencias / INFRACCIÓN AL RÉGIMEN CAMBIARIO - Por introducir mercancía al territorio nacional sin declararla ante las autoridades

aduaneras / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA

[L]a importación de mercancías se encuentra dentro de las operaciones obligatoriamente canalizables a través del mercado cambiario. Asimismo, la consecuencia de no canalizar es la imposición de una sanción equivalente al 200% del valor dejado de canalizar, es decir, en tratándose de importación de mercancías la sanción tendrá como referente el valor de estas. En este sentido y contrario a lo señalado por la sociedad actora, a esta le correspondía, obligatoriamente, canalizar a través del mercado cambiario el valor de las operaciones de importación realizadas. […] De la lectura de la disposición en comento [artículo 72 de la Ley 488 de 1998], la Sala observa que la misma contiene una presunción de violación al régimen cambiario por la introducción de mercancías al territorio aduanero nacional, cuyos supuestos responden a los siguientes catalizadores: I) El ingreso

de mercancía de procedencia extranjera por lugar no autorizado; II) El ingreso de mercancía de procedencia extranjera sin declararla ante las autoridades aduaneras; y III) El valor declarado sea inferior al valor de los bienes en aduana. De esta manera, se tiende un vínculo legal entre los trámites administrativos aduanero y sancionatorio–cambiario desde diversas perspectivas, dentro de las cuales se resaltan las siguientes: Perspectiva procedimental: La finalización de la cuerda procedimental aduanera marca la génesis del procedimiento cambiario, cuyo principal propósito es sancionar al responsable del incumplimiento de las obligaciones del régimen de cambios. De allí que la disposición normativa en comento establezca que el punto de inflexión para la contabilización del término prescriptivo de la facultad sancionatoria sea, en estos casos, la notificación del acto administrativo de decomiso, por lo que éste se constituye en el requisito sine qua non para la operatividad de la presunción de violación cambiaria. Perspectiva sustancial: Las circunstancias fácticas que dan lugar a la aplicación de la presunción deben ser comprendidas a la luz de las previsiones normativas aduaneras, pues son éstas las que permiten establecer cuando una mercancía ingresa al país sin ser declarada ante las autoridades competentes, de conformidad con el artículo 232–1 del Decreto 2685 de 1999.

FUENTE FORMAL: LEY 9 DE 1991 – ARTÍCULO 7 / LEY 31 DE 1992 / RESOLUCION EXTERNA 8 DE 2000 BANCO DE LA REPÚBLICA – ARTÍCULO 55 / RESOLUCION EXTERNA 8 DE 2000 BANCO DE LA REPÚBLICA –

ARTÍCULO 4 / RESOLUCION EXTERNA 8 DE 2000 BANCO DE LA REPÚBLICA – ARTÍCULO 7 / RESOLUCION EXTERNA 8 DE 2000 BANCO DE LA REPÚBLICA – ARTÍCULO 56 / RESOLUCION EXTERNA 8 DE 2000 BANCO DE LA REPÚBLICA – ARTÍCULO 79 PARAGRAFO 5 / CIRCULAR EXTERNA DCIN83 DE 2004 BANCO DE LA REPÚBLICA / DECRETO 1071 DE 1999 / DECRETO 1092 DE 1996 / DECRETO 1074 DE 1999 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 1735 DE 1993 – ARTÍCULO 4 / LEY 488 DE 1998 – ARTÍCULO 72 / DECRETO 2685 DE 1999 - ARTÍCULO 232–1

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de octubre de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 25000-23-24-000-2011-00502-01

Actor: VITAL JEANS S.A. C.I

Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN

Referencia: SANCIÓN CAMBIARIA POR NO CANALIZAR EL VALOR DE LAS MERCANCIAS INTRODUCIDAS AL TERRITORIO NACIONAL / APLICACIÓN DE LA PRESUNCIÓN CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 72 DE LA LEY 488 DE

1998. Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la sociedad actora, en contra de la sentencia de 7 de junio de 2012, proferida por la Sección Primera, Subsección “A”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

I.1. La demanda. Mediante escrito presentado ante la Secretaría General del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fls. 1 a 18 Cdno. 1), el representante judicial de la sociedad Vital Jeans S.A. C.I., en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo – C.C.A, presentó demanda en contra de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN, con miras a obtener la siguiente declaratoria: “[…] PRIMERA. Que se declare nula la Resolución Nº 03-241-423-601222-1435 del 6 de agosto de 2010 proferida por la Dirección de Aduanas de Bogotá mediante la cual se impone sanción cambiaria por un valor de $223’589.520 por no canalizar a través del mercado.

SEGUNDA: Como consecuencia de la anterior declaración, se declare la nulidad de la Resolución 03-236-408-610-00065 del 31 de enero de 2011 expedida por la jefe de la División Jurídica Aduanera de la Dirección Seccional de Aduanas de Bogotá, por medio de la cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución 03-241-423-601-222-1435 del 6 de agosto de 2010, confirmándola en

todas sus partes.

TERCERA: RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Que se condene a la demandada por el actuar de la Dirección Seccional de Aduanas de Bogotá al pago del daño moral de los perjuicios ocasionados al aparecer en la lista de deudores morosos de la entidad, así como los costos en que se ha incurrido con el pago de honorarios profesionales, para la defensa en todas las etapas procesales.

CUARTA: la liquidación de las anteriores condenas deberá efectuarse mediante sumas liquidas de moneda de curso legal en Colombia, y se ajustaran dichas condenas tomando como base el índice de precios al consumidor que certifique el DANE, o por mayor conforme a lo dispuesto en el artículo 179 del Código Contencioso Administrativo.

QUINTA: para el cumplimiento de la sentencia se ordenará la aplicación del artículo 176 y 177 del Código Contencioso

Administrativo.

SEXTA: Solicito se condene a la parte demandada al pago de los gastos, costas judiciales y agencias en derecho, en el evento de que las anteriores pretensiones sean favorables a mi poderdante […]”1.

I.2. Los hechos. La parte actora indicó que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – en adelante DIAN-, profirió sendos actos administrativos por medio de los cuales definió la situación jurídica de unas mercancías propiedad de la sociedad demandante, concluyendo que procedía el decomiso de estas, al no encontrarse amparadas en declaración de importación o documento equivalente2. Afirmó que en contra de la anterior determinación radicó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la que por reparto

correspondió al Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá3. 1 Folios 1 y 2 del cuaderno Nº 1 del expediente. 2 Resoluciones números 1-03-238-421-636-1-003964 de 11 de agosto de 2009 y 03-236-408-601-00021 de 13 de enero de 2010, que corresponden al trámite impartido con ocasión del Acta de aprehensión 03-00629 de 5 de junio de 2009, mediante la cual se propuso la aprehensión de las telas propiedad de la sociedad demandante y que se avaluaron en cuantía de $111’794.760). 3? Expediente identificado con número de radicación: 11001-33-31-004-2010-00199-00. Sostuvo que con posterioridad, la División de Gestión de Control Cambiario de la DIAN profirió la Resolución 03-241-423-601-222-1435 del 6 de agosto de 2010, mediante la cual impuso sanción de $223’589.520 a la demandante por infracción del régimen cambiario, derivados del ingreso al territorio de mercancías sin soporte (avaluadas en $111’794.760), recordando que la legalidad de los actos administrativos de aprehensión y decomiso se encontraba pendiente de ser resuelta por el Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión de Bogotá. Aseguró que contra la anterior decisión interpuso recurso de reposición que fue decidido mediante Resolución 03-236-408-610-00065 del 31 de enero de 2011, en la que se confirmó la decisión inicial. I.3. El concepto de violación.

Señaló como disposiciones quebrantadas las siguientes:  Artículos 2, 13, 29, 83, 123 y 209 de la Constitución Política.  Artículos 2, 3, 35, 36 y 84 del Código Contencioso Administrativo.  Artículo 2 del Decreto 2685 de 19994.  Ley 383 de 19975, modificada por el artículo 72 de la Ley 488 de 19986.  Concepto 11698 de 20097. La sociedad actora desarrolló el concepto de violación, así: I.3.1. Falsa motivación Aseguró que las mercancías ingresadas al país, cuyo decomiso devino en la imposición de sanción cambiaria, lo hicieron a través de un mecanismo 4 Por el cual se modifica la Legislación Aduanera. 5 Por la cual se expiden normas tendientes a fortalecer la lucha contra la evasión y el contrabando, y se dictan otras disposiciones. 6 Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las entidades territoriales. 7 TEMA: Decomiso de mercancía por omisión de la marca en su descripción suspensivo de derechos de aduana, impuestos y otros cargos de importación, esto es, a través del Plan Vallejo. Sostuvo que en virtud de lo anterior no existe obligación cambiaria, pues las mercancías que ingresan al territorio nacional amparadas en dicho Plan, sólo tienen la obligación de salir del mismo una vez se cumpla la condición de su ingreso, es decir, una vez hayan sido sometidas a cualquiera de los siguientes procesos: I) ensamblaje, montaje o incorporación a conjuntos, máquinas, equipos

de transporte en general o aparatos de mayor complejidad tecnológica y funcional; o II) elaboración, obtención, transformación, reparación, mantenimiento, adecuación o fabricación de bienes. Señaló que tales mercancías se entenderán amparadas por la declaración de importación en la que se haga referencia a la subpartida arancelaria, de allí que resultara improcedente aprehenderlas y decomisarlas so pretexto de no coincidir, en forma idéntica, con el gramaje y porcentajes de composición contenido en la declaración de importación respectiva. Afirmó que los actos causados tuvieron como sustento la presunción consagrada en el artículo 72 de la Ley 488 de 1998, cuyo argumento basilar se decanta en señalar que: “se presume que existe violación al régimen cambiario cuando se introduzca mercancía al territorio nacional por lugar no habilitado, o sin declararla ante las autoridades aduaneras”. Pues, en sentir de la DIAN, la mercancía no correspondía con la referida en la declaración de importación, de allí que haya concluido que ésta no encontraba soporte en tal documento, y por lo mismo se encontraba en territorio nacional en forma ilegal. Concluyó que “[…] lo anterior evidencia la desatención al contenido del Plan Vallejo y en forma adicional el desconocimiento del material probatorio allegado al expediente administrativo, pues la referida presunción fue desvirtuada con la declaración de importación puesta en conocimiento de la DIAN, misma que tenía la vocación de desvirtuar la presunción aplicada por la demandada para imponer sanción cambiaria derivada de la presunta introducción ilegal de mercancías al

territorio nacional […]” I.3.2. La infracción no se cometió. Aseveró que el régimen aduanero utilizado para la introducción de mercancías al territorio nacional se realizó bajo la modalidad C190 (importación temporal para perfeccionamiento activo) que permite recibir mercancías bajo un mecanismo suspensivo de derechos de aduana, luego no resulta de recibo exigir pago alguno, cuando la obligación de la mercancía y su titular es la de exportarla. I.3.3. Violación al principio de la buena fe. Agregó que su actuar se encuentra libre de intención de defraudar al Estado o a su proveedor, lo cual se puede constatar en el expediente administrativo con la declaración de importación, en la que no se realizó las descripciones requeridas por la DIAN, pues para este tipo de operaciones no se requieren.

II.- ACTUACIÓN DE LA ENTIDAD VINCULADA AL PROCESO

IINTERVENCIÓN DE LA DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS

NACIONALES – DIAN.

La entidad accionada contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones; frente a los cargos de nulidad argumentó lo siguiente: Recordó que el asunto de la referencia no versa sobre la definición de la situación jurídica de las mercancías sino de la sanción impuesta en aplicación de la presunción de que trata el artículo 72 de la Ley 488 de 1998. Indicó que de conformidad con los artículos 7 y 10 de la Resolución Externa N° 8 de 2000, proferida por el Banco de la República, se deben canalizar a través del mercado cambiario obligatoriamente las operaciones de importación y exportación.

Sostuvo que en el curso del trámite administrativo la sociedad demandante se limitó a reiterar los argumentos expuestos en el trámite de la definición jurídica de la mercancía, sin aportar medios de prueba que llevaran a la DIAN al convencimiento que el valor de la mercancía había sido canalizado a través del mercado cambiario. Aseguró que como consecuencia de la introducción de mercancía a territorio nacional, en indebida forma, se debe dar aplicación a la plurimencionada presunción, misma que no fue desvirtuada por la sociedad demandante en el proceso administrativo, pues ésta no allegó constancia de haber realizado el pago correspondiente al cumplimiento de la obligación cambiaria. Señaló que la jurisprudencia ha sido pacífica en sostener que el principio de buena fe no se opone a que las autoridades cumplan sus funciones, mientras que estén facultadas para ello, lo que de suyo implica que la DIAN al velar por el cumplimiento de las normas cambiarias esté en facultad de imponer sanciones a quienes no lo hagan, ejercicio que en forma alguna puede entenderse como violación al principio de la buena fe. Finalmente, propuso la excepción denominada falta de agotamiento de vía gubernativa, considerando que los argumentos de “no aplicación de los fines esenciales del Estado como son velar por los derechos de los administrados; principio de legalidad de los actos administrativos debidamente motivados y por apreciación inexacta de los hechos; violación al principio de eficacia y justicia que deben ser rectores y orientadores de las actuaciones de los funcionario públicos”, no fueron ventilados en sede administrativa, y se ponen de presente en sede judicial con lo cual se sorprende a la administración, a quien no se le permitió

realizar defensa en sede administrativa de tales cargos, de allí que resulte procedente declarar la excepción invocada. III.- LA PROVIDENCIA IMPUGNADA Mediante providencia de 7 de junio de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, se negaron las pretensiones de la demanda con fundamento en lo siguiente: En relación con la excepción previa denominada “falta de agotamiento de la vía gubernativa”, el a quo consideró que la misma debía ser negada toda vez que, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, al momento de acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se pueden presentar fundamentos jurídicos adicionales a los alegados en la actuación administrativa; sin embargo, no pueden incluirse hechos nuevos, pues eso se traduciría en una violación al derecho de defensa de la administración. Así pues, al encontrar que en el caso sub examine no se incluyeron nuevos hechos, desechó la excepción propuesta en la contestación de la demanda. En cuanto al fondo del asunto, el Tribunal de instancia se refirió a los cargos y concepto de violación de conformidad con las siguientes consideraciones: Señaló que de conformidad con la Resolución Externa Nº 8 del Banco de la República, por medio de la cual se compendia el régimen de cambios internacionales, el mercado cambiario está constituido por la totalidad de divisas que deban canalizarse obligatoriamente por conducto de los intermediarios autorizados o a través del mecanismo de compensación. Indicó que de la lectura de los artículos 7 y 10 de la Resolución en comento se

desprende la obligación para los residentes de canalizar, a través del mercado cambiario, los pagos derivados de la importación de bienes. Agregó que de acuerdo con el artículo 72 de la Ley 488 de 1998 se debe presumir que existe violación al régimen cambiario cuando se introducen mercancías a territorio nacional por lugar no habilitado o sin declararla ante las autoridades aduaneras. Precisó que el monto de la sanción atiende al avaluó de la mercancía, el cual se establece al momento de definir la situación jurídica de la misma. Puso de presente que, de conformidad con el artículo 3º del Decreto Ley 1092 de 1996, la sanción derivada de la no canalización a través del mercado cambiario, de aquellas operaciones obligatoriamente canalizables, corresponde al 200% del monto dejado de canalizar. Aseguró que al analizar el asunto sub examine, a la luz de las normas puestas en conocimiento, se advertía que la operación de introducción de mercancías al territorio nacional impone la obligación de canalizar a través del mercado cambiario y que, como quiera que en el asunto de la referencia no se demostró que las mercancías importadas estuviesen amparadas en declaración de importación, se debía dar aplicación a la presunción de que trata el artículo 72 ibídem, Agregó que la presunción en comento admite prueba en contrario, para lo cual correspondía al demandante acreditar que canalizó en debida forma la operación de importación, situación que no podía advertirse del expediente administrativo ni ahora en sede judicial. Concluyó que no se presentaba divergencia o calificación errada entre las

situaciones fácticas y jurídicas que soportan las resoluciones demandadas y que, por ello, no se demostró el cargo de falsa motivación. Asimismo, contrario a lo afirmado por el demandante, advirtió que la infracción sí tuvo lugar y, por ende, no se desconoció el principio de buena fe; razón por la cual negó las pretensiones de la demanda. IV.- RECURSO DE APELACIÓN APELACIÓN DE LA PARTE DEMANDANTE. La sociedad Vital Jeans S.A. C.I. apeló la decisión de instancia y solicitó que se revoque la sentencia de instancia8, con fundamento en los siguientes argumentos: 8 Folios 172 a 174 de este cuaderno. 4.1 Inexistencia de la obligación cambiaria Sostuvo que el Tribunal erró al resolver la situación objeto de estudio, por cuanto es evidente que las mercancías ingresadas al país no debían pagar impuesto alguno, pues entraron bajo la modalidad de sistema especial “Plan Vallejo”, es decir, ingresaron en forma transitoria para ser transformadas; de allí que la presunción de que trata el artículo 72 de la Ley 488 de 1998 no tenga aplicación. Como consecuencia de lo anterior aseguró que la DIAN erró al expedir las resoluciones que definieron la situación jurídica de las mercancías, actos administrativos que sirvieron de sustento para la expedición de las resoluciones que impusieron la sanción cambiaria que se censura en el asunto de la referencia. 4.2. Aplicación de la presunción consagrada en el artículo 72 de la Ley 488 de 1998. Aseguró que la naturaleza de la presunción es la de admitir prueba en contrario, y pese a que, en su sentir, la misma fue desvirtuada al poner de presente que las

mercancías aprehendidas y posteriormente decomisadas se encontraban exentas del pago de tributos. 4.3. Indebida valoración probatoria Afirmó que el Tribunal no valoró en debida forma la certificación del contador de la sociedad demandante, que da cuenta sobre la forma en que se contabiliza el ingreso de las mercancías amparadas en el Plan Vallejo, y otras que dan cuenta que no debía canalizar esa operación a través del mercado cambiario. V.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Mediante auto de 26 de noviembre de 2012 (fl. 8, cdno. ppal), se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que en el término de diez (10) días presentaran sus alegatos de conclusión, vencido el plazo las partes reiteraron los argumentos expuestos a lo largo del proceso. De otro lado, el Ministerio Público, en la oportunidad procesal correspondiente, guardó silencio. VI.- CUESTIÓN PREVIA Mediante auto de 21 de abril de 2015 el entonces Consejero de Estado, doctor Marco Antonio Velilla Moreno, decretó la práctica de una prueba de oficio, consistente en solicitar al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá: i) un informe sobre el proceso adelantado contra las resoluciones de definición de las mercancías que dieron origen a la imposición de la sanciona cambiaria analizada en el expediente de la referencia, ii) una copia de la providencia que resolvió el asunto; y iii) un informe si contra esa decisión se interpuso recurso alguno9. En atención a la anterior providencia el Juzgado en mención allegó certificación del estado del proceso, advirtiendo que profirió sentencia de primera instancia el

17 de febrero de 2012 (de la cual se adjuntó copia), confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 20 de abril de 201210. Ahora bien, en cumplimiento a lo dispuesto en el Acuerdo 357 de 2017, se remitió el proceso de la referencia a la Sección Quinta del Consejo de Estado para que profiriera decisión de segunda Instancia; sin embargo, la Consejera de Estado, doctora, Rocío Araújo Oñate, lo devolvió en razón a que no obraba copia del fallo de segunda instancia del proceso aduanero, esto es, el de definición de la situación jurídica de las mercancías aprehendidas, que devino en la imposición de la sanción cambiaria. 9 Folios 52 a 54 de este cuaderno. 10 Folios 60 a 77 de este cuaderno. Finalmente, a través de proveído de fecha 20 de abril de 2048 se requirió al despacho judicial para que allegara copia de la providencia requerida en 201511. El Juzgado Cuarenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá atendió el requerimiento allegando copia de la sentencia requerida, esto es, la proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el trámite del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho número 2010 00199 0112.

VII. CONSIDERACIONES

7.1. Competencia. El Consejo de Estado es competente para conocer de los recursos de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia por los Tribunales Administrativos de Distrito Judicial, de conformidad con el artículo 129 numeral 1º del CCA. 7.2. Problema jurídico

Observa la Sala que el problema jurídico gira en torno a dilucidar si la sanción cambiaria impuesta a la entidad demandante se encuentra ajustada a derecho, en caso afirmativo se confirmará la providencia apelada, y en caso negativo se procederá revocar la sentencia apelada, para en su lugar hacer el pronunciamiento que corresponda. Para solucionar el anterior problema la Sala procederá así: I) análisis de la normatividad de las operaciones canalizables a través del mercado; y II) análisis de los cargos planteados en el recurso de apelación. 11 Folio 83 de este cuaderno. 12 Folios 121 a 132 de este cuaderno. 7.2.1. Consideraciones generales sobre el régimen cambiario colombiano realizadas por la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado13: Para los fines que persigue el presente proceso, resulta pertinente señalar a manera de proposición preliminar, que el constituyente de 1991 radicó en el Congreso de la República la potestad de expedir Leyes Marco para la regulación del régimen de cambios internacionales14 y al propio tiempo le asignó a la Junta Directiva del Banco de la República el carácter de autoridad reguladora en materia cambiaria.15 La Corte Constitucional, en Sentencia C-140/07 del 28 de febrero de 2007, Magistrado ponente: Marco Gerardo Monroy Cabra, al precisar el alcance de las disposiciones constitucionales referidas a la regulación de los cambios internacionales, señaló lo siguiente: “[…] 5.1 Leyes marco en materia cambiaria: […] la técnica de las leyes generales o leyes marco fue expresamente prevista por el

constituyente para la regulación del régimen de cambios internacionales (régimen cambiario) (C.P. Art.150 numeral 19, literal). Sin embargo, en lo que concierne al régimen cambiario, las leyes marco tienen connotaciones especiales, puesto que aquí la potestad regulatoria no se comparte únicamente entre el legislativo y el ejecutivo, sino que también involucra facultades de esta naturaleza, constitucionalmente reconocidas al Banco de la República. Por esta razón, el literal b) del numeral 19 del artículo 150 superior indica que al Congreso de la República le corresponde “dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para […] señalar el régimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco de la República”. Por su parte, el artículo 371 13 Sentencia del 26 de marzo de 2015. M.P.: Guillermo Vargas Ayala. Rad.: 2010 00084 01. Actor: COMBUSTIBLES Y TRANSPORTES HERNANDEZ Y CIA. LTDA 14 Const. Pol. Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: b) Regular el comercio exterior y señalar el régimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco de la República;

22. Expedir las leyes relacionadas con el Banco de la República y con las funciones que compete desempeñar

a su Junta Directiva. 15 Const. Pol. Artículo 371, inciso 2°. […] Serán funciones básicas del Banco de la República: regular la moneda, los cambios internacionales y el crédito; emitir la moneda legal; administrar las reservas internacionales; ser prestamista de última instancia y banquero de los establecimientos de crédito; y servir como agente fiscal del gobierno. Todas ellas se ejercerán en coordinación con la política económica general. de la Carta indica que será función del Banco de la “regular los cambios internacionales”. Nótese cómo en materia cambiaria las facultades legislativas generales coexisten con las reguladoras del ejecutivo, que deben ejercerse “en concordancia” con las funciones también regulatorias asignadas en la materia al Banco emisor. En efecto, en armonía con lo prescrito en el artículo 150 superior, el canon 371 ibidem asigna a este Banco la función básica de regular “los cambios internacionales”, […] “en coordinación con la política económica general”. Así pues, dado que las facultades legislativas del Congreso de la República en materia cambiaria deben ejercerse exclusivamente para la expedición de leyes marco, en ejercicio de las mismas no puede “sustituir a dicho ente en el ejercicio concreto de sus atribuciones como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, o dictar disposiciones específicamente destinadas a regular casos concretos, ya que al actuar de esa manera el legislador abandona su función propia -la de expedir normas generales y abstractas a las cuales debe sujetarse el Bancoy asume la de un órgano distinto al cual la Carta Política ha querido confiar la decisión en las aludidas materias de dirección económica.”16

Sobre esta competencia regulatoria tripartita en materia de régimen cambiario, ya la jurisprudencia había explicado lo siguiente. “8. La Constitución Política de 1991 estableció dos principios sobre la regulación de los cambios internacionales: en primer lugar, conservó la figura de la ley marco a la cual denomina ley general (C.P. arts. 150, numeral 19, literal b) y, en segundo lugar, asignó simultáneamente a la Junta Directiva del Banco de la República la calidad de autoridad cambiaria, conforme a las funciones que le asigne la ley (C.P., arts. 371 y 372).17 Es necesario indicar que si bien el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución de 1991 no le asigna expresamente al Presidente de la República la función de señalar el régimen cambiario, esta función está contemplada en el artículo 150, numeral 19, literal b) de la Carta. “De esta manera, la Constitución de 1991 distribuyó las funciones que deben cumplir las tres autoridades encargadas ahora de la regulación cambiaria, como se observa en las disposiciones que se citan en seguida: “De conformidad con el literal b) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución, corresponde al Congreso de la República por medio de 16 Sentencia C-489 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 17 Para la expedición del régimen cambiario la Constitución de 1991 consagró una participación tripartita: el Congreso, el Gobierno y la Junta Directiva del Banco de la República. Sobre este asunto ver, por ejemplo, la sentencia C-564 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. las también llamadas “ley marco”, “dictar las normas generales, y

señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (...) b) Regular el comercio exterior y señalar el cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco de la República”. Igualmente le compete, mediante ley ordinaria, "Determinar la moneda legal, la convertibilidad y el alcance de su poder liberatorio, y arreglar el sistema de pesas y medidas" (C.P., art. 15013), y "Expedir las leyes relacionadas con el Banco de la República y con las funciones que compete desempeñar a su Junta Directiva" (C.P., art. 150-22). En el artículo 371 le asigna al Banco de la República, entre otras, las funciones de regulación de la moneda, de los cambios internacio