CE-SECCION PRIMERA-25000-23-24-000-2011-00628-01-2018

SANCIÓN DE LA SUPERINTENDENCIA FINANCIERA – Al Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario FINAGRO por incumplimiento de normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y de la Circular Básica Jurídica 007 de 1996 / CADUCIDAD DE LA POTESTAD SANCIONATORIA DE LA SUPERINTENDENCIA FINANCIERA – Término / CADUCIDAD DE LA POTESTAD SANCIONATORIA DE LA SUPERINTENDENCIA FINANCIERA – Cómputo tratándose de conductas omisivas / CADUCIDAD DE LA POTESTAD SANCIONATORIA DE LA SUPERINTENDENCIA FINANCIERA – No configuración En relación con la modalidad de la conducta y, por ende, la operancia del fenómeno de la caducidad en el caso concreto, se advierte que todas las conductas imputadas y por las que se dedujo responsabilidad administrativa, son omisivas, toda vez que la Superintendencia encontró que FINAGRO se abstuvo de realizar actuaciones que constituyen un deber legal. En efecto, de conformidad con lo señalado en el acápite de hechos probados –relacionados en el numeral segundo de los antecedentes del presente fallo–, y como lo concluyó el a quo, sin que ello aparezca desvirtuado con los argumentos de la parte demandante, se encuentra acreditado que la totalidad de las conductas sancionadas corresponden al incumplimiento de normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y de la Circular Básica Jurídica 007 de 1996. (…) [L]a alegación de la parte actora, según la cual los instrumentos defectuosos de control de riesgo de lavado de activos que

la Superintendencia examinó habían sido adoptados con anterioridad al 1º de junio de 2005, fecha de iniciación de los hechos inspeccionados por la Comisión Visitadora que sirvieron de fundamento a la multa impuesta, no es de recibo para esta Sala por cuanto la entidad crediticia se abstuvo de actualizarlos, adecuarlos al ordenamiento y aplicarlos de tal manera que se cumpliera la finalidad de evitar constituirse en un instrumentos para el lavado de activos. Cabe destacar que la fecha señalada por el recurrente no coincide con la que indicó en el libelo introductorio y el hecho de que previamente haya adoptado manuales imperfectos no torna en activa la conducta pues no se le imputó haber aprobado tales manuales sino –se reitera– omitir adecuarlos a las normas y aplicarlos en sus operaciones financieras. Por lo tanto, la Sala concluye que no hubo caducidad, por cuanto a la luz del artículo 45 de la Ley 795 de 2003, antes citado, los tres (3) años se cuentan desde que haya cesado la conducta omisiva consistente en el incumplimiento de los deberes legales a que se refiere cada uno de los cargos. SANCIÓN DE LA SUPERINTENDENCIA FINANCIERA – Al Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario FINAGRO por incumplimiento de normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y de la Circular Básica Jurídica 007 de 1996 / PRINCIPIO DE LA LEX ARTIS – Inaplicabilidad cuando los tipos sancionatorios no contienen conceptos jurídicos indeterminados / PRINCIPIO DE LEGALIDAD – No se vulnera cuando se impone la sanción

con base en hechos probados, derivados del incumplimiento de normas que claramente definían las infracciones sancionables / NORMAS RELATIVAS A LA PREVENCIÓN DEL LAVADO DE ACTIVOS EN LA EJECUCIÓN DEL PROGRAMA DE REACTIVACIÓN AGROPECUARIA PRAN – Deber de observancia por el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario FINAGRO La expresión lex artis –literalmente, “ley del arte”, se emplea para referirse a un cierto sentido de apreciación sobre si la tarea ejecutada por un profesional es o no correcta o se ajusta o no a lo que debe hacerse. El principio de la lex artis suele aplicarse a las profesiones que requieren de una técnica operativa y que plasman

Radicación Número: 25000-23-24-000-2011-00628-01

Actor: Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario – FINAGRO Accionado: Superintendencia Financiera de Colombia Asunto: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Fallo de Segunda Instancia en la práctica unos resultados empíricos, como la medicina, establecida en ella como “el conjunto de prácticas médicas aceptadas como adecuadas para tratar al enfermo en el momento de que se trata”. En consecuencia, le asistió la razón al Tribunal al considerar que la sentencia no es aplicable al caso por cuanto los verbos rectores de los tipos sancionatorios imputados por la Superintendencia a FINAGRO no contienen conceptos jurídicos indeterminados sino claros mandatos u obligaciones de hacer que cuyo contenido es claro, preciso y determinado, sin que se tenga que acudir a conocimientos técnicos o especializados. En efecto, no

se vulnera el principio de legalidad, toda vez que, en el caso en estudio, para determinar las infracciones por las cuales fue sancionada la entidad crediticia no es necesario acudir a la lex artix, ya que las normas vigentes para la época, esto es, los artículos del E.O.S.F en concordancia con la Circular Básica Jurídica 007 de 1996, expedida por la Superintendencia Financiera, constituyen una regulación detallada de los mecanismos y herramientas necesarias para la prevención del lavado de activos por parte de las instituciones vigiladas por dicha entidad, entre las cuales, sin lugar a dudas, se encuentra FINAGRO, por su naturaleza jurídica. Así mismo, en los actos acusados se precisó cuáles fueron las conductas que la Superintendencia encontró demostradas y cuáles fueron las normas infringidas con cada una de ellas. En consecuencia, se encuentra acreditado que la sanción se impuso con base en hechos probados, derivados del incumplimiento de normas que claramente definían las infracciones sancionables y no en el criterio subjetivo de los funcionarios de la demandada.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 83 / ESTATUTO ORGÁNICO DEL SISTEMA FINANCIERO – ARTÍCULO 208 / ESTATUTO ORGÁNICO DEL SISTEMA FINANCIERO – ARTÍCULO 325 / DECRETO 4327 DE 2005 – ARTÍCULO 72

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA – DESCONGESTIÓN

Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Bogotá D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil dieciocho (2018)

Radicación número: 25000-23-24-000-2011-00628-01

Actor: FONDO PARA EL FINANCIAMIENTO DEL SECTOR AGROPECUARIO –

FINAGRO

Demandado: SUPERINTENDENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Fallo de Segunda Instancia – Confirma la decisión que negó las pretensiones de la demanda – Se analiza la potestad sancionatoria de la Superintendencia Financiera de Colombia en materia de prevención del lavado de activos.

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Radicación Número: 25000-23-24-000-2011-00628-01

Actor: Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario – FINAGRO Accionado: Superintendencia Financiera de Colombia Asunto: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Fallo de Segunda Instancia OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la entidad demandante contra la sentencia dictada el 6 de marzo de 2014, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección “C”, En Descongestión, que i) declaró no probadas las excepciones de inepta demanda y la genérica, propuestas por la demandada; y ii) negó las pretensiones de la demanda, en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario - FINAGRO contra la Superintendencia Financiera de

Colombia.

I. ANTECEDENTES

1. Demanda Previo agotamiento de la conciliación prejudicial, mediante escrito radicado el 25 de octubre de 2011, en la Secretaría del Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario – FINAGRO, mediante apoderado judicial, presentó demanda1 en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, en contra de la Superintendencia Financiera de Colombia, con miras a obtener las siguientes declaraciones y condenas: 1.1. Declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos: 1.1.1. La Resolución No. 0355 del 25 de marzo de 2009, dictada por el Superintendente Delegado para Riesgo de Lavado de Activos, por medio de la cual le impuso multa por valor de $300.000.000, por las irregularidades en que incurrió, según el Informe de Inspección No. 220000042006000, por violación de normas relativas a la prevención del lavado de activos en la ejecución del Programa de Reactivación Agropecuaria - PRAN. 1 Folios 2 a 20 del cuaderno número 1 3

Radicación Número: 25000-23-24-000-2011-00628-01

Actor: Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario – FINAGRO Accionado: Superintendencia Financiera de Colombia Asunto: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Fallo de Segunda Instancia 1.1.2. La Resolución No. 290 del 24 de febrero de 2011, expedida por el Superintendente Financiero, por medio de la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto por FINAGRO contra la decisión sancionatoria, en el sentido de i) modificar el artículo 1º de la Resolución No. 0355 del 25 de marzo de 2009, para

disminuir el valor de la sanción a $266.000.000; y ii) confirmarla en todo lo demás. 1.2. A título de restablecimiento del derecho, solicitó: “Que como consecuencia de la prosperidad de la pretensión 2.1., a título de restablecimiento del derecho, se condene a la SUPERINTENDENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA a restituir al FONDO PARA EL FINANCIAMIENTO DEL SECTOR AGROPECUARIO – FINAGRO la suma de DOSCIENTOS SESENTA Y SEIS MILLONES DE PESOS CON 00/100 ($266.000.000), actualizada entre el 7 de abril de 2011 y la fecha de ejecutoría de la sentencia, con la variación del índice de precios al consumidor estimado por el DANE, la cual corresponde a la multa pagada en cumplimiento de las resoluciones de que trata la pretensión antecedente. Subsidiarias de las pretensiones 2.1. y 2.2. 2.1. Subsidiaria. Que se declare la nulidad parcial de las Resoluciones 355 de 25 de marzo de 2009 del Superintendente Delegado para Riesgo de Lavado de Activos y 290 del 24 de febrero de 2011 del Superintendente Financiero, ambas expedidas por la SUPERINTENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA, nulidad parcial que se declarará respecto de la sanción impuesta por la Superintendencia a las siguientes conductas del FONDO PARA EL DESARROLLO DEL FINANCIAMIENTO DEL SECTOR AGROPECUARIO FINAGRO: (ii) Las conductas de FINAGRO cuya legalidad se establezca en el proceso, descartando la calificación de contravención que les dio la

Superintendencia en las resoluciones demandadas; y (iii) Las conductas de FINAGRO respecto de las cuales la sanción se produjo habiendo caducado la facultad sancionatoria de la Superintendencia. 2.2. Subsidiaria. Que como consecuencia de la prosperidad de la pretensión 2.1. subsidiaria, a título de restablecimiento del derecho, se disponga la reducción del valor de la multa impuesta por la SUPERINTENDENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA al FONDO PARA AL FINANCIAMIENTO DEL SECTOR AGROPECUARIOFINAGRO y se condene a la SUPERINTENDENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA a restituir al FONDO PARA EL FINANCIAMIENTO DEL SECTOR AGROPECUARIO – FINAGRO la diferencia entre el valor de la multa ya cancelado por DOSCIENTOS SESENTA Y SEIS MILLONES DE PESOS CON 00/100 ($266.000.000.00) menos el valor de la multa que establezca el Sr. Juez de lo Contencioso 4

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Actor: Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario – FINAGRO Accionado: Superintendencia Financiera de Colombia Asunto: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Fallo de Segunda Instancia Administrativo, actualizando tal diferencia entre el 7 de abril de 2011 y la fecha de ejecutoria de la sentencia con la variación del índice de precios al consumidor estimado por el DANE.”2

2. Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró acreditados los siguientes hechos, los cuales son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia:

2.1. La Superintendencia Financiera de Colombia practicó una visita de inspección a FINAGRO, entre el 24 de abril y el 23 de mayo de 2006, cuyos resultados plasmó en el Informe de Visita 2200000422006, con el cual se dio inicio al procedimiento administrativo sancionatorio. 2.2. Con fundamento en el informe de visita, mediante Oficio 2006021034-003-000 del 2 de marzo de 2007, se formuló pliego de cargos a la entidad demandante, por el presunto incumplimiento del Capítulo XI, Título I de la Circular Básica Jurídica 7 de 1996, relativa al Sistema Integral para la Prevención del Lavado de Activos – SIPLA, en concordancia con los artículos 102 y ss., del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, relacionados con las obligaciones mínimas que rigen el funcionamiento del Establecimiento de Crédito. 2.3. FINAGRO contestó el pliego de cargos, según Oficio 2006021034006-000 del 18 de abril de 2007, explicando las razones por las cuales consideraba que no existía infracción y presentó pruebas. 2.4. Mediante Resolución 0355 del 25 de marzo de 2009, el Superintendente Delegado para Riesgo de Lavado de Activos, le impuso a FINAGRO una multa por valor de $300.000.000.00, al encontrar acreditadas las infracciones que fueron objeto de imputación. Las conductas por las que se impuso sanción corresponden, en su orden a la violación de los siguientes preceptos, en el orden en que fueron resueltos por la entidad demandada: Primer cargo: Los literales a), b), c), g), h) y j) del inciso segundo del

numeral 2.2. y literal b) del subnumeral 2.3. del Capítulo XI; 2 Folio 2 del cuaderno número 1 5

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Actor: Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario – FINAGRO Accionado: Superintendencia Financiera de Colombia Asunto: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Fallo de Segunda Instancia Segundo cargo: Los literales a) y c) del núm. 2º del art. 102 EOSF3 y letras B.1, b.2 y b.3 subnum. 2.3.1.1.2., literales a), b) y e) subnumeral 1.3.1.1.3. y núm. 1.1. del Anexo 1 del Capítulo XI del título I de la CBJ4; Tercer cargo: Inciso segundo del subnum. 2.3.2.1. e inciso cuarto del subnum. 2.3.1.4.2. del Cap.XI del Título I de la CBJ; Cuarto cargo: Inciso segundo del subnum. 2.3.2.1 del Cap. XI del Título I de la CBJ; Sexto cargo: Incisos tercero y cuarto del Subnum. 2.3.2.3. del Cap. XI del Título I de la CBJ; Octavo cargo: Incisos tercero y cuarto del Subnum. 2.3.2.7. del Capítulo XI Título I de la CBJ; Noveno cargo: Núm. 4.1 del capítulo XI del Título I de la CBJ; Décimo primer cargo: Núm. 1º del artículo 102 del EOSF, inciso quinto

de las consideraciones generales del Cap. XI del Título I de la CBJ; núm. 1.2. del Cap. XI del Título I de la CBJ. En esta oportunidad se consideró que no se había acreditado la responsabilidad de la entidad en relación con los siguientes cargos: i) el primero en lo relacionado con el incumplimiento de lo previsto en los incisos 1º, 4º y 5º del subnumeral 2.2. del Capítulo XI del Título I de la Circular Básica Jurídica No. 007 de 1996; ii) el quinto, atinente a los mecanismos e instrumentos para prevención y control del lavado de activos – SIPLA; iii) el séptimo, relacionado con la omisión referida a la consolidación de operaciones, control y reporte de operaciones en efectivo y múltiples a la Unidad de Información y Análisis Financiero – UIAF; y iv) el décimo, referido a la competencia del Comité de Auditoría de FINAGRO para revisar los informes que el Oficial de Cumplimiento de la entidad debía presentar a la Junta Directiva. 2.5. En el término legal, el apoderado especial de FINAGRO interpuso recurso de apelación, con el objeto de que fuera revocada la decisión 3 Sigla que corresponde a “Estatuto Orgánico del Sistema Financiero”. 4 Sigla que corresponde a la Circular Básica Jurídica 7 de 1996, relativa al Sistema Integral para la Prevención del Lavado de Activos SIPLA. 6

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Actor: Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario – FINAGRO

Accionado: Superintendencia Financiera de Colombia Asunto: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Fallo de Segunda Instancia sancionatoria o, en su defecto, se redujera el valor de la multa impuesta, y, en el mismo escrito, presentó pruebas documentales y solicitó la práctica de los siguientes medios de convicción: i) Oficiar a la Unidad de Información y Análisis Financiero del Ministerio de Hacienda y Crédito Público a fin de que certificara, según sus archivos, desde qué fecha la entidad ha enviado reportes negativos de operaciones sospechosas; ii) Practicar una inspección judicial con exhibición de documentos relacionados con la compra de cartera, en desarrollo del Programa Nacional de Reactivación Agropecuaria – PRAN y el Plan Anual de Capacitación, de los años 2005 y 2006.

2.6. Según Auto No. 1 del 31 de diciembre de 2009, el Superintendente Financiero decretó la prueba documental, consistente en oficiar al representante legal de FINAGRO para que allegara copia de los planes anuales de capacitación de la entidad, correspondientes a los años 2005 y 2006 y negó, por inconducencia, las demás pruebas solicitadas. 2.7. En escrito radicado el 20 de enero de 2010, el apoderado de la entidad demandada presentó recurso de reposición contra el proveído anterior, el cual fue resuelto mediante Auto No. 02 del 12 de julio de 2010, en el que se modificó la decisión, en el sentido de ordenar la prueba documental solicitada y confirmó la negativa de la inspección

judicial. 2.8. Con fundamento en las pruebas allegadas y los fundamentos expuestos en el recurso de apelación, el Superintendente Financiero expidió la Resolución 290 del 24 de febrero de 2011, por medio de la cual disminuyó el valor de la multa impuesta a la suma de $266.000.000. y confirmó las demás decisiones. Para arribar a la citada resolutiva, la Superintendencia Financiera reiteró los argumentos expuestos en la decisión recurrida, con excepción del cargo referido a la violación del núm. 4.1. Capítulo XI Título I CBJ en la conservación de documentos. 7

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Actor: Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario – FINAGRO Accionado: Superintendencia Financiera de Colombia Asunto: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Fallo de Segunda Instancia 2.9. El 7 de abril de 2011, FINAGRO pagó la multa impuesta, mediante transferencia electrónica por el sistema ZEBRA.

3. Fundamentos de derecho y concepto de la violación La parte demandante presentó los siguientes cargos de nulidad: 3.1. Caducidad de la Potestad Sancionatoria de la Superintendencia 3.1.1. La actora fundamentó este cargo en la violación del numeral 6º del artículo 208 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, modificado por el artículo 45 de la Ley 795 de 2003. 3.1.2. Precisó que la potestad sancionatoria de la Superintendencia

caduca al cumplirse tres (3) años de la ocurrencia de la presunta infracción y que el término se suspende, por una sola vez, por un período hasta de treinta (30) días hábiles, que corresponden a la etapa probatoria de la investigación. 3.1.3. Aseveró que “En el presente caso, la Resolución sancionatoria 355 de 25 de marzo de 2009 fue notificada a FINAGRO el 27 de marzo de 2009, de una parte, y por la otra el término de caducidad estuvo suspendido a partir del auto No. 2 del 12 de julio de 2010 por un período de 30 días hábiles, contados a partir del 5º día hábil siguiente a la notificación del auto.” 3.1.4. Agregó que, la Superintendencia únicamente podía sancionar hechos ocurridos antes del 11 de febrero de 20065 en adelante, pero no los acaecidos antes de dicha fecha. 3.1.5. Destacó que el acta de visita examinó el período comprendido entre el 1º de junio de 2005 y el 30 de marzo de 2006, en relación con las conductas de FINAGRO relativas a la prevención del riesgo de empleo de sus servicios para el lavado de activos. 3.2. Violación de los artículos 6, 29, 83 y 121 de la Constitución Política; 2 y 35 del EOSF y de las normas presuntamente vulneradas por FINAGRO 3.2.1. La parte actora, para sustentar este cargo consideró que se le sancionó porque, en criterio de la Superintendencia, no cumple con los

5 Se destaca que la parte actora no explicó a que supuesto correspondía esta fecha. 8

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Actor: Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario – FINAGRO Accionado: Superintendencia Financiera de Colombia Asunto: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Fallo de Segunda Instancia estándares en materia de prevención del lavado de activos “sin referencia a ningún patrón externo objetivado de comparación”.6 3.2.2. Al respecto, precisó que el ente de control no incluyó en la argumentación de la decisión sancionatoria estándar profesional alguno en materia de gestión del riesgo de lavado de activos, distinto al criterio de la entidad y sus funcionarios, lo cual –a su juicio– vulnera el principio de legalidad y la tipicidad de las infracciones, que implican que el administrado pueda obrar con “la predicción razonable de las consecuencias jurídicas de su conducta”. 3.2.3. Consideró que se desconoció no solo la calidad de banco de segundo piso de la entidad, sino el principio de legalidad a que se refirió la sentencia C-406 de 2004, dictada por la Corte Constitucional en virtud de la cual para deducir la responsabilidad profesional se debe acudir a la lex artis y la entidad sancionadora omitió tal análisis. 3.3. Violación del artículo 208 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, en concordancia con el artículo 29 de la Constitución Política por desconocimiento del debido proceso en el decreto y práctica de pruebas en el procedimiento previo y en la vía

gubernativa La demandante afirmó que, al descorrer el traslado del informe de visita, solicitó la práctica de pruebas tendientes a controvertir el criterio técnico de la entidad sancionadora, así como que se tuvieran en cuenta treinta y cinco (35) 35 comunicaciones con las que pretendía acreditar la confianza legítima de FINAGRO, “respecto del criterio técnico expuesto sobre la prevención del lavado en el programa PRAN.”7 Tales pruebas fueron desechadas por la entidad investigada con el criterio de que eran “superfluas”, proceder que, en su sentir, violenta el debido proceso por haberse abstenido de valorar los medios de convicción aportados. 3.4. Violación del artículo 83 de la Constitución Política, por desconocimiento del principio de confianza legítima Sobre este aspecto, la Superintendencia conocía del criterio de FINAGRO, conforme al cual, por ser una entidad de segundo piso, los estándares técnicos de aplicación de las normas de prevención de su 6 Folio 8 del cuaderno principal 7 Folio 14 del cuaderno principal 9

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Actor: Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario – FINAGRO Accionado: Superintendencia Financiera de Colombia Asunto: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Fallo de Segunda Instancia uso para el lavado de activos, difieren de los exigidos a una entidad financiera de primer piso.

4. Actuaciones procesales relevantes 4.1. Auto admisorio de la demanda Mediante auto del 9 de diciembre de 20118, el Magistrado Ponente del

Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B9, admitió la demanda y dispuso la notificación del Superintendente Financiero de Colombia y del Agente del Ministerio Público. 4.2. Contestación de la demanda – Superintendencia Financiera de Colombia La entidad, por intermedio de apoderado judicial, contestó la demanda,10 oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. 4.2.1. Afirmó que las resoluciones censuradas están amparadas por la presunción de legalidad y que a la parte actora le corresponde la carga de demostrar los cargos que nulidad que invoca, de conformidad con lo previsto en los artículos 176 y 177 del Código de Procedimiento Civil. 4.2.2. Presentó la excepción de inepta demanda “Por la no aducción de hechos en la vía gubernativa” Manifestó que resulta suficiente examinar el escrito contentivo del recurso de apelación interpuesto el 3 de abril de 2009 contra la decisión sancionatoria, para establecer que la parte demandante no planteó en vía gubernativa los hechos en que se funda el primer cargo de la demanda, relativo a la caducidad de la potestad sancionatoria de la Superintendencia. Advirtió que, en el trámite administrativo que culminó con la expedición de los actos cuya legalidad se controvierte, la entidad demandante se limitó a presentar los siguientes argumentos: 8 Folios 37 al 54 del cuaderno principal 9 Magistrado Fredy Ibarra Martínez 10 Folios 446 a 504 del cuaderno número 2

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Actor: Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario – FINAGRO Accionado: Superintendencia Financiera de Colombia Asunto: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Fallo de Segunda Instancia 1) Sistema Integral para la Prevención del Lavado de Activos; 2) Mecanismos e instrumentos SIPLA. Conocimiento del cliente; 3) Detección de operaciones inusuales; 4) Instrumentos para la adecuada aplicación de los mecanismos de control. Señales de alerta; 5) Instrumentos para la adecuada aplicación de los mecanismos de control. Segmentación del mercado. 6) Instrumentos para la adecuada aplicación de los mecanismos de control. Capacitación y entrenamiento del personal; 7) Reglas sobre la conservación de documentos; 8) Consideraciones generales y criterios aplicables a la prevención del lavado de activos. 9) Procedencia de la sanción. 10) Graduación de la multa. 11) Principio de confianza legítima y buena fe. 4.2.3. Solicitó que se declararan probadas todas aquellas excepciones derivadas de los hechos que resulten probados en el proceso, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 164 del Código Contencioso Administrativo. 4.2.4. Explicó que el procedimiento sancionatorio se encuentra regulado en el artículo 45 de la Ley 795 de 200311 y, en virtud de esta norma, FINAGRO, por su naturaleza jurídica, podía ser sujeto pasivo de investigación y sanción administrativa por parte de la

Superintendencia Financiera. Según el artículo 277 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, la

entidad demandante es una sociedad de economía mixta, organizada como establecimiento de crédito, vinculada al Ministerio de Agricultura, cuyo objeto es financiar las actividades de producción en sus distintas fases y comercialización del sector agropecuario, a través del redescuento de operaciones que hagan las entidades pertenecientes al Sistema Nacional de Crédito Agropecuario u otras instituciones bancarias, financieras, fiduciarias y cooperativas, debidamente autorizadas por la “Superintendencia Bancaria”.12 11 “Por la cual se ajustan algunas normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se dictan otras disposiciones.” 12 Funciones que hoy cumple la Superintendencia Financiera. 11

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Actor: Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario – FINAGRO Accionado: Superintendencia Financiera de Colombia Asunto: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Fallo de Segunda Instancia Agregó que, igualmente el artículo 77 del Decreto 4327 de 200513, incluyó a FINAGRO entre los intermediarios financieros, de tal manera que todos los establecimientos de crédito, incluidos los bancos de segundo piso, se encuentran sometidos a las cargas impuestas por el Estado, mediante la ley y sometidos a inspección, control y vigilancia. 4.2.5. En relación con la caducidad de la acción, aclaró que el término se cuenta a partir del momento en que la conducta infractora culmina, se extingue o desaparece, por tratarse de infracciones de tracto sucesivo.

Hizo amplia referencia a la jurisprudencia del Consejo de Estado

relacionada con la forma de contabilizar el término de caducidad hasta el momento en que se notifica la decisión inicial, con independencia de la resolución de los recursos presentados en la vía gubernativa. 4.2.6. En relación con el argumento de no haberse incluido un patrón externo objetivado de comparación de la conducta infractora y sobre la legalidad de la infracción, afirmó que “En el caso de autos, se encontraban vigentes el artículo 102 del EOSF y la Circular Básica Jurídica 007 de 1996 Sistema Integral para la Prevención y Control del Lavado de Activos SIPLA, compilación que reunía las diferentes instrucciones expedidas en materia jurídica por la Superintendencia Bancaria, hoy Superintendencia Financiera de Colombia, dirigidas a todas las instituciones sobre las cuales se ejercía inspección, control y vigilancia.”14 Agregó que esas normas le eran aplicables a FINAGRO en su condición de establecimiento de crédito. Transcribió el numeral 1º del artículo 102 del EOSF, que establece: “1. Obligación y control a actividades delictivas. <Numeral modificado por el artículo 1 de la Ley 1121 de 2006. El nuevo texto es el siguiente:> Las instituciones sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Financiera o quien haga sus veces, estarán obligadas a adoptar medidas de control apropiadas y suficientes, orientadas a evitar que en la realización de sus operaciones puedan ser utilizadas como instrumento para el ocultamiento, manejo, inversión o aprovechamiento en cualquier forma de dinero u otros bienes provenientes de actividades delictivas o destinados a su

13 “Por el cual se fusiona la Superintendencia Bancaria de Colombia en la Superintendencia de Valores y se modifica su estructura” 14 Folio 47 del cuaderno principal 12

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Actor: Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario – FINAGRO Accionado: Superintendencia Financiera de Colombia Asunto: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Fallo de Segunda Instancia financiación, o para dar apariencia de legalidad a las actividades delictivas o a las transacciones y fondos vinculados con las mismas.” Con fundamento en el precepto transcrito, la demandante ha debido incorporar procedimientos y controles tendientes a prevenir y evitar ser utilizada para la ejecución de actividades delictivas, ajustand