CE-SECCION PRIMERA-25000-23-24-000-2014-00012-01-2017

RECURSO DE APELACIÓN – Contra decisión de rechazo de la demanda / RECHAZO DE LA DEMANDA – Por caducidad de la acción [E]l término de los cuatro (4) meses con que contaba el actor para la presentación de la demanda empezaba a correr el 29 de octubre de 2013 y finalizaba el 28 de febrero de 2014, al ser viernes se trasladó al día siguiente hábil, esto es, al lunes 3 de marzo de 2014, por lo anterior y como quiera que el 27 de febrero de 2014 se radicó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación, dicho término quedó suspendido, faltando dos (2) días para el vencimiento del mismo. Ahora bien, en el folio 50 del expediente, obra la constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad, consistente en la conciliación extrajudicial, suscrita por el Procurador 11 Judicial II para Asuntos Administrativos con sede en Bogotá de fecha 5 de mayo de 2014; significa lo anterior que el término para la presentación de la demanda fenecía el miércoles 7 de mayo de 2014, y como quiera que la misma fue radicada el 12 de mayo de 2014 ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el presente asunto operó el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción.

FUENTE FORMAL: LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 71

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 25000-23-24-000-2014-00012-01

Actor: ADELINA REYES ARIAS

Demandado: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO – IDU

Referencia: RECURSO DE APELACIÓN EN CONTRA DEL AUTO QUE RECHAZÓ LA DEMANDA La Sala decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado judicial de la señora ADELINA REYES ARIAS en contra del auto de 30 de julio de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, mediante el cual rechazó de plano la demanda instaurada en ejercicio de la acción especial contencioso-administrativa consagrada en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997, por considerar que se había configurado el fenómeno jurídico de la caducidad de la misma.

I. ANTECEDENTES Mediante escrito presentado el 12 de mayo de 2014 ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fls. 1 a 47), la señora ADELINA REYES ARIAS, a través de apoderado judicial y en ejercicio de la acción especial contencioso-administrativa consagrada en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997, presentó demanda en contra del INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO - IDU, para lo cual formuló las siguientes pretensiones: “[…] 1. La revocatoria parcial de la Resolución (acto administrativo) No. 3104 de fecha 16 de Noviembre de 2012 proferida por la Dirección Técnica de Predios del Instituto de Desarrollo Urbano IDU de la Alcaldía Mayor de Bogotá en la cual determina la adquisición de un

inmueble por el procedimiento de expropiación administrativa y se formula una oferta de compra, en sus artículos 3 y siguientes.

2. La revocatoria parcial de la Resolución (acto administrativo) No. 1942 de fecha 10 de julio de 2013 proferida por la Dirección Técnica de Predios del Instituto de Desarrollo Urbano IDU de la Alcaldía Mayor de Bogotá en la cual se ordena una expropiación por vía administrativa, en sus artículos 1 parcial, 2 y siguientes.

3. La revocatoria de la Resolución (acto administrativo) No. 2391 de fecha 10 de septiembre de 2013 proferida por la Dirección Técnica de Predios del Instituto de Desarrollo Urbano IDU de la Alcaldía Mayor de Bogotá en la cual se resuelve un recurso de reposición.

4. Declarar la pérdida de fuerza de ejecutoria de la licencia de la urbanización Clarelandia Sur Resolución No. 417 de 1990 proferida por el Departamento Administrativo de Planeación hoy Secretaría de

Planeación Distrital.

5. Restablecer el derecho económico a partir de la declaración correcta de indemnización del predio soportado en un correcto avalúo comercial o en su defecto en el precio definido en el avalúo catastral más el lucro cesante y su pago inmediato […]”.

El conocimiento del asunto le correspondió al doctor Luis Manuel Lasso Lozano, Magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, quien mediante auto de 26 de agosto de 2014 (fls. 229 y 230), dispuso la inadmisión de la demanda al considerar que “[…] a) no se aportó

constancia de ejecutoría de la resolución demandada […] b) no se aportó prueba de haber recibido los valores y documentos de deber puestos a disposición por la administración o consignados por ella en el mismo Tribunal Administrativo, por concepto de la expropiación por vía administrativa y c) que dentro de las pretensiones se busca la revocatoria parcial de la Resolución No. 3104 de 16 de noviembre de 2012, mediante la cual se determinó la adquisición de un inmueble por el procedimiento de expropiación administrativa y se formuló oferta de compra; además, de la Urbanización Clarelandia Sur (Resolución No. 417 de 1990), las cuales no son propias de la acción especial de que se trata pues la misma fue prevista para atacar el acto de expropiación administrativa […]”. Teniendo en cuenta lo anterior, el apoderado judicial de la parte actora al subsanar la demanda manifestó lo siguiente (fls. 231 y 239): “[…] En lo relativo a la constancia de ejecutoria de la resolución demandada me permito respetuosamente manifestar que en primera medida lo que señala la Ley 1437 de 2011 sobre la firmeza de los Actos Administrativos: […] es preciso mencionar al despacho que no existe documento expedido por el IDU denominado constancia de ejecutoria del acto administrativo que resolvió el recurso de reposición y en tal sentido dicha omisión administrativa no se puede erigir como un impedimento para acceder a la justicia […] la ejecutoria en el caso particular en las voces del artículo 87 numeral 2 de la Ley 1437 de 2011 ocurrió el día siguiente de su notificación del acto administrativo que resolvió el recurso de reposición hecho que ocurrió el 29 de octubre de 2013.

Anexo a la presente me permito allegar comprobante de los valores recibidos por mi poderdante por concepto de la expropiación por vía administrativa. […] Es importante señalar que el debate judicial se centra en obtener la nulidad de los actos administrativos proferidos en el procedimiento administrativo identificado con el RT40422A en lo que respecta a la determinación del área del inmueble a expropiar y los valores irregulares que fueron reconocidos en los actos administrativos, por lo que, aunque la Resolución No. 3104 de 16 de noviembre de 2012, mediante la cual se determinó la adquisición de un inmueble por el procedimiento de expropiación administrativa y se formuló una oferta de compra no decide definitivamente sobre el valor de la indemnización a reconocer sino que realiza una oferta de compra, sí soporta la oferta en un área de terreno errónea, por lo que es preciso solicitar igualmente la nulidad parcial de éste acto administrativo, pues es desde éste punto que el IDU incurre en irregularidades que dan origen a una indebida indemnización. Ahora bien procedo a individualizar con precisión y claridad las pretensiones de la demanda, así: […]

3. Adicionalmente le informo al despacho que desisto de la petición contenida en el cuerpo de las pretensiones en el numeral “4” que aparecía en la demanda inicialmente presentada: “4. Declarar la pérdida de fuerza ejecutoria de la licencia de la urbanización Clarelanadia Sur Resolución No. 417 de 1990”.

El acto administrativo ha perdido fuerza ejecutoria sin necesidad de pronunciamiento del H. Tribunal Administrativo, de conformidad con lo

dispuesto por el artículo 91 de la Ley 1437 de 2011 [...]”. Ahora bien, el Magistrado Sustanciador del proceso, mediante auto de mejor proveer de 12 de febrero de 2015 (folio 241), requirió al Instituto de Desarrollo Urbano - IDU, para que “…allegue constancia de ejecutoria de la Resolución No. 1942 de 10 de julio de 2013…”. Ante tal requerimiento la entidad demandada dio respuesta (fls. 246 y 247), en la que hizo constar “[…] que la Resolución 1942 de 10 de julio de 2013 quedó ejecutoriada el 27 de septiembre de 2013 de conformidad con el numeral 3º del artículo 87 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”.

II. LA PROVIDENCIA APELADA Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, mediante auto de 30 de julio de 2015, dispuso el rechazo de la demanda, providencia que su parte resolutiva, ordenó: “[…] PRIMERO.- RECHÁZASE la demanda en relación con la Resolución No. 3104 de 16 de noviembre de 2012 […] por cuanto dicho acto no es susceptible de control judicial.

SEGUNDO.- RECHÁZASE la demanda por caducidad de la acción, en relación con las resoluciones Nos 1942 de 10 de julio de 2013 […] y 2391 de 10 de septiembre de 2013 […] por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, archívese el expediente y devuélvanse los anexos sin necesidad de desglose, previas constancias

y anotaciones del caso […]”. Como sustento de la decisión, la providencia de 3 de julio de 2015, señaló: “[…] El artículo 71 de la Ley 388 de 1997 consagra que [...] conforme a lo anterior la acción especial contencioso administrativa contra la decisión de expropiación administrativa deberá interponerse dentro de los cuatro (4) meses calendarios siguientes a la ejecutoria de los actos demandados, so pena de acontecer su caducidad. En el caso bajo examen las Resoluciones Nos. 1942 de 10 de julio de 2013 Por la cual se ordena una expropiación por vía administrativa.; y 2391 de 10 de septiembre de 2013 Por la cual se resuelve un recurso de reposición, quedaron ejecutoriadas el 27 de septiembre de 2013, tal y como consta en la certificación expedida por el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) […] conforme a lo anterior el término para demandar dichos actos, contado a partir del día siguiente de la ejecutoria de los mismos venció el 28 de enero de 2014 […] la solicitud de conciliación fue radicada el 27 de febrero de 2014; no obstante dicho trámite se inició con posterioridad a la fecha en que venció el término de cuatro (4) meses, antes señalado, esto es, cuando ya la acción había caducado. En ese orden de ideas se concluye que aconteció el fenómeno de caducidad de la acción especial contencioso administrativa de la referencia. […] Por otro lado, en relación con la Resolución No. 3104 de 16 de noviembre de 2012 por la cual se determina la adquisición de un inmueble, por el

procedimiento de expropiación administrativa y se formula una oferta de comprá, se observa que dicho acto no es enjuiciable [...] la resolución mencionada anteriormente no puso fin a la actuación administrativa, pues, por el contrario, formuló oferta de compra dando inicio al proceso de expropiación por vía administrativa, y no contiene una decisión definitiva, ya que únicamente el acto que ordene la expropiación administrativa, proferido en los términos del artículo 68 de la Ley 388 de 1997, es el definitivo y, por ende, puede ser pasible de control jurisdiccional [...] los actos expedidos al margen del artículo 66 ibídem no ponen fin a una actuación administrativa, por cuanto no contienen la decisión de expropiación de que trata el artículo 68 de la misma norma, sino que se circunscriben a determinar la adquisición de un inmueble y a realizar una oferta de compra al propietario lo cual no crea ni modifica per sé una situación en particular, pues los efectos de esa clase de actos dependen de la voluntad del propietario del inmueble al momento de aceptar la oferta y realizar una promesa de compraventa […]”. En consecuencia, se rechazará la demanda en relación con la Resolución 3104 de 16 de noviembre de 2012 […] por cuanto dicho asunto no es susceptible de control judicial, de conformidad con el artículo 169 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-. Frente a las Resoluciones Nos. 1942 de 10 de julio de 2013 […] y 2391 de 10 de septiembre de 2013 […] la demanda será rechazada por caducidad,

tal y como se señaló en precedencia […]”.

III. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN.

El apoderado judicial de la parte actora, sostiene que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” se equivocó al considerar que en el presente asunto operó el fenómeno de la caducidad de la acción especial contencioso-administrativa, señalando para el efecto, lo siguiente: “[…] 2. El 10 de septiembre de 2013 el Instituto de Desarrollo Urbano – IDU expidió la resolución nº 2391, la cual fue notificada al señor Francisco Caballero Díaz como representante legal de INVERSIONES ARA E HJOS y actuando en nombre propio, fue notificado por la funcionaria Liliana Rojas de dicha resolución el día 12 de septiembre, tal como consta en el anexo de la mencionada resolución.

3. La señora Adelina Reyes de Caballero, otorgó poder al abogado Giovanni Sánchez Mahecha el día 22 de octubre de 2013, con el fin de que este se notificara personalmente de la resolución nº 2391 del 10 de septiembre de 2013 expedida por el IDU, tal como consta en el poder otorgado.

4. El día 28 de octubre de 2013, el profesional del derecho se presentó al IDU para surtir la notificación personal de la resolución para lo que presentó el poder que le fue otorgado, el cual fue firmado con fecha de recibido ese mismo día por la funcionaria Liliana Rojas.

5. La funcionaria Liliana Rojas le entregó el anexo de la resolución al

abogado, quien lo firmó sin colocar la fecha de firma. […]

7. El 30 de julio de 2015, el tribunal rechaza la demanda afirmando que según certificación expedida por el IDU la resolución Nº 2391 de 2013, quedó ejecutoriada el 27 de septiembre de 2013. Sin embargo, según señala el artículo 87 de la Ley 1437 de 2011, los actos administrativos quedan en firme al día siguiente de la notificación de la decisión de los recursos. Entonces si fuese cierto que mi poderdante y el señor Francisco Caballero Díaz, se notificaron de la resolución nº 2391 de 1013, el día 12 de septiembre de ese año, el mencionado acto quedó en firme al día 13 de septiembre de 2013 y no el 27 septiembre de ese año como dice el IDU en su certificación.

8. La persona que recibió el poder otorgado al abogado Giovanni Sánchez Mahecha el día 28 de octubre de 2013 es la misma que notificó la resolución el día 12 de septiembre de 2013 […] en el caso concreto si la señora Adelina Reyes le confiere el poder al profesional del día 22 de octubre de 2013, sólo desde ese momento el Dr. Sánchez tenía facultad para notificarse y representarla, por lo que se puede concluir que el abogado no podría ser notificado por la funcionaria el día 12 de septiembre de 2013 sin llevar el poder que le confiriera esa facultad, por ende este sólo pudo ser notificado el 28 de octubre de 2013, día en que la señora Liliana Reyes le firma la constancia de notificación ese día sin

anotar la fecha, quedando como fecha de notificación el 12 de septiembre de 2013, día en que se notificó de la resolución a la otra parte.

10. En conclusión, la misma funcionaria es la que recibe el poder y la que notifica, por tanto sería un contrasentido recibir un poder para notificar a una de las partes de una resolución que ya le fue notificada con anterioridad. Lo que dejaría ver que el día real de notificación de la señora Adelina fue el 28 de octubre de 2013 y no el 12 ni el 27 de septiembre como lo afirma el IDU.

11. En consecuencia, en los términos del artículo 87 del CPACA, EL acto administrativo quedó ejecutoriado el 29 de octubre de 2013, día siguiente al que fue notificado el abogado de la señora Adelina […] y toda vez, que mi poderdante presentó la solicitud de conciliación el 27 de febrero de 2014, esta ejerció su derecho dentro de los cuatro meses anteriormente mencionados, por lo tanto no existe caducidad de la acción como afirma el tribunal, y por ende es preciso admitir la demanda […]” (Negrillas fuera de texto).

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA La señora Adelina Reyes Arias, a través de apoderado judicial y en ejercicio de la acción especial contencioso-administrativa consagrada en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997, presentó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca demanda en contra del Instituto de Desarrollo Urbano - IDU, con miras a obtener la declaratoria de nulidad de las resoluciones 3104 de 16 de noviembre de 2012 “por

la cual se determina la adquisición de un inmueble, por el procedimiento de expropiación administrativa y se formula una oferta de compra”, 1942 de 10 de julio de 2013 “Por la cual se ordena una expropiación por vía administrativa” y 2391 de 10 de septiembre de 2013 “por la cual se resuelve un recurso de reposición”, todas expedidas por la citada entidad. El conocimiento del asunto le correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, Corporación Judicial que mediante auto de 30 de julio de 2015 dispuso el rechazo de la demanda, al considerar: (i) que la Resolución 3104 de 16 de noviembre de 2012, no es un acto administrativo susceptible de control jurisdiccional por tratarse de un acto de trámite, y ii) que respecto a las resoluciones 1942 de 10 de julio de 2013 y 2391 de 10 de septiembre del mismo año, había operado el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción. Por lo anterior, el apoderado judicial de la parte actora, interpuso recurso de apelación, objeto del presente pronunciamiento, en el que manifestó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, se equivocó en la contabilización de los términos de caducidad y que la demanda había sido presentada dentro de los cuatro (4) meses que confiere el artículo 71 de la Ley 388 de 1997 para impetrar la acción especial contencioso-administrativa de la referencia. Cabe poner de relieve, como se dijo en precedencia, que el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, dispuso el rechazo de la demanda respecto a la Resolución 3104 de 16 de noviembre de 2012, al considerar que la misma es un acto de trámite no enjuiciable ante la jurisdicción contencioso administrativa. Sin embargo, el recurrente no hizo manifestación alguna al respecto en su recurso, por tal razón, la Sala no se pronunciará sobre este aspecto. Ahora bien, el a quo dispuso el rechazo de la demanda, respecto de las resoluciones 1942 de 10 de julio de 2013 y 2391 de 10 de septiembre del mismo año, al considerar que había acaecido el fenómeno jurídico de la caducidad, tomando como referencia la certificación expedida por el Instituto de Desarrollo Urbano – IDU, por medio de la cual la Directora Técnica de Predios hizo constar que “[…] la Resolución 1942 de 10 de julio de 2013 quedó ejecutoriada el 27 de septiembre de 2013 […]” y, que “[…] el término para demandar dichos actos, contado a partir del día siguiente de la ejecutoria de los mismos venció el 28 de enero de 2014 […] la solicitud de conciliación fue radicada el 27 de febrero de 2014; no obstante dicho trámite se inició con posterioridad a la fecha en que venció el término de cuatro (4) meses, antes señalado, esto es, cuando ya la acción había caducado […]”.. El apoderado judicial de la parte actora, en su recurso, manifiesta que el Magistrado Sustanciador del proceso se equivocó en la contabilización del término

de caducidad, dado que su poderdante, fue notificado el 28 de octubre de 2013, y era a partir del día siguiente, esto es, el 29 del mismo mes y año, que se debían contar los cuatro (4) meses, que la ley le concede para la presentación de la demanda. Precisa, además, que dicho término fenecía el 29 de febrero de 2014, y dado que la solicitud de conciliación extrajudicial fue radicada ante la Procuraduría General de la Nación el 27 de febrero de 2014, esto es, antes del vencimiento del término de caducidad, la contabilización de tal término fue suspendida. La Sala, previa revisión del expediente, observa que en el folio 164 de la actuación procesal, obra un cuadro de notificaciones de la Resolución 2391 de 10 de septiembre de 2013, el cual es del siguiente tenor: Como se advierte, en dicho documento quedó registrado que el señor Francisco Caballero Díaz -personalmentey la señora Adelina Reyes de Caballero –por intermedio de apoderado identificado con cédula de ciudadanía No. 79.636.402 y tarjeta profesional 133439-, fueron notificados de la Resolución 2391 de 10 de septiembre del mismo año. En cuanto a la fecha de notificación del referido acto administrativo respecto de la señora Adelina Reyes de Caballero, la Sala encuentra que si bien es cierto que en el documento aparece el 12 de septiembre de 2013, también lo es que conforme lo precisó la recurrente, la firma del apoderado que allí aparece, fue plasmada el día 28 de octubre de 2013, por cuanto “[…] la mencionada funcionaria

(Liliana Rojas) no diligenció todos los datos necesarios al momento de que éste se notificara, en el caso específico le faltó colocar que el abogado actuaba con poder otorgado por la señora Adelina Reyes de Caballero y la fecha del poder […]”. En efecto, se desprende del plenario que la señora Adelina Reyes Arias le otorgó poder al doctor Giovanni Sánchez Mahecha para que la representara y, expresamente, para que se notificara “[…] personalmente de la resolución 2391 del 10 de septiembre de 2013 […]”, documento suscrito por el profesional del derecho en comento y debidamente legalizado ante el Cónsul de la República de Colombia en Panamá el 22 de octubre de 2013, esto es, cuarenta (40) días después de la fecha que consta en el acta de notificación (fl. 239). Aunado a lo anterior, se tiene que el referido poder fue presentado al momento de la notificación y que la misma funcionaria responsable de la realización de las diligencias de notificación de la entidad, doctora Liliana Rojas, dejó constancia que lo recibió el 28 de octubre de 2015, tal y como bien lo señaló la recurrente (fl. 239), por lo que es a partir del día siguiente de dicha fecha que se debía empezar a contar el término de caducidad de la acción. En este sentido, el término de los cuatro (4) meses con que contaba el actor para la presentación de la demanda empezaba a correr el 29 de octubre de 2013 y finalizaba el 28 de febrero de 2014, al ser viernes se trasladó al día siguiente hábil,

esto es, al lunes 3 de marzo de 2014, por lo anterior y como quiera que el 27 de febrero de 2014 se radicó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación, dicho término quedó suspendido, faltando dos (2) días para el vencimiento del mismo. Ahora bien, en el folio 50 del expediente, obra la constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad, consistente en la conciliación extrajudicial, suscrita por el Procurador 11 Judicial II para Asuntos Administrativos con sede en Bogotá de fecha 5 de mayo de 2014; significa lo anterior que el término para la presentación de la demanda fenecía el miércoles 7 de mayo de 2014, y como quiera que la misma fue radicada el 12 de mayo de 2014 ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el presente asunto operó el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción. En este orden de ideas, la Sala confirmará el auto de 30 de julio de 2015, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, rechazó la demanda presentada por la señora ADELINA REYES ARIAS, al considerar que se había configurado el fenómeno jurídico de la caducidad de la misma, pero por lo anteriormente expuesto, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E PRIMERO.- CONFIRMAR el auto de 30 de julio de 2015, proferido por el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, mediante el cual se rechazó la demanda presentada por la señora ADELINA REYES ARIAS, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- En firme esta decisión devuélvase al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha.

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS MARÍA ELIZABETH GARCÍA

GONZÁLEZ

Presidente

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ