CE-SECCION PRIMERA-25000-23-24-000-2015-00062-01-2015

RECURSO DE APELACION – Contra auto de rechazo de la demanda por caducidad / RECHAZO DE LA DEMANDA – No procedía ante la imposibilidad de determinar si la demanda fue presentada en oportunidad / INADMISIÓN DE LA DEMANDA – Debió efectuarse ante la presencia de defectos formales Todo lo anterior demuestra una serie de defectos formales que debieron ser advertidos por el Tribunal en primera instancia, y que debieron conducirlo a inadmitir la demanda en aras de garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia, ya que de la lectura del concepto de violación se infiere que los señores Héctor José Parra Mora y Blanca Helena Garavito López se encuentran inconformes con el valor pagado a título de indemnización de la expropiación administrativa de que fue objeto un inmueble de su propiedad. Sólo cuando se tenga certeza de lo pretendido por los demandantes, puede efectuarse el estudio de oportunidad de la demanda, ya que como bien lo anotaron los recurrentes en el escrito de apelación, una es la conclusión a la que se llega si se tiene como acusada la Resolución No. 75589 del 19 de agosto de 2014 y otra si se tiene en cuenta la Resolución No. 89737 del 16 de octubre de esa misma anualidad. Ahora bien, el escrito de apelación tampoco arroja luces sobre el tema, ya que reitera la solicitud expuesta en la demanda, lo cual impide que en esta sede pueda determinarse si la demanda se impetró en el término que previene el artículo 71 de la Ley 388 de 1997. Bajo tales premisas, resulta forzoso revocar el

auto impugnado, y en su lugar ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que provea sobre la admisión de la demanda, teniendo en cuenta lo dicho en el presente proveído y lo expuesto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para estos efectos.

FUENTE FORMAL: LEY 388 DE 1997 – ARTICULO 71

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA

Bogotá, D.C., doce (12) de noviembre de dos mil quince (2015) Radicación número: 25000-23-24-000-2015-00062-01

Actor: HÉCTOR JOSÉ PARRA MORA Y BLANCA HELENA GARAVITO LÓPEZ Demandado: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO - IDU La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante contra el auto proferido el 6 de agosto de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual rechazó la demanda promovida en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho por haber operado el fenómeno de caducidad.

Para el efecto, SE CONSIDERA: I.- La demanda Por conducto de apoderada, los señores Héctor José Parra Mora y Blanca Helena Garavito López promovieron demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997, en orden a que se estimaran las siguientes pretensiones:

“DECLARACIONES Y CONDENAS

DECLARACIONES PRINCIPALES

1.- Que acorde con el numeral 4 del Artículo 70 de la Ley 388 de 1997, la Decisión de Expropiación por vía Administrativa que inició con la Resolución No. 75589 del 19 de Agosto de 2014, “POR LA CUAL SE DETERMINA LA ADQUISICIÓN DE UN INMUEBLE POR EL PROCEDIMIENTO DE LA EXPROPIACIÓN POR VÍA ADMINISTRATIVA Y SE FORMULA UNA OFERTA DE COMPRA” no produjo Efecto alguno. 2.- Que como consecuencia de la anterior declaración se Ordene al Instituto de Desarrollo Urbano IDU surtir nuevamente el proceso expropiatorio del inmueble ubicado en la Carrera 89 No. 127 B – 07 de Bogotá. DECLARACIONES SUBSIDIARIAS 1.- Que de no acceder a lo peticionado anteriormente, acorde con el Artículo 58 de la Constitución Política, numeral segundo del artículo 68 de la Ley 388 de 1997, Sentencia 1074 de 2002 de la Corte Constitucional y Sentencia C476 del 2007, se declare la nulidad Parcial de la Resolución No. 89737 del 16 de Octubre de 2014 “POR LA CUAL SE ORDENA UNA EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA”. Modificando el Artículo SEGUNDO. Parte Resolutiva – “VALOR DEL PRECIO INDEMNIZATORIO”. Ordenando pagar el Precio Justo. 2.- Que se declare que mis mandantes se encuentran exentos de los pagos tributarios que por razones de expropiación administrativa les obligaron a cancelar, toda vez que si optaron por la vía contenciosa administrativa, es por la necesidad a que los llevo el Instituto de

Desarrollo Urbano IDU, por el precio ofertado y la falta de negociación, no por un capricho. 3.- Que como consecuencia de lo anterior se condene al INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO IDU, a pagar a mis mandantes HECTOS JOSE PARRA Y BLANCA HELENA GARAVITO LOPEZ, los valores que en adelante relaciono y/o de conformidad con lo que resulte probado en el proceso; montos que han de ser actualizados en su valor.

2.1. DAÑO EMERGENTE

(…)”1 II.- El auto recurrido A través del auto apelado se rechazó la demanda en consideración a que había operado el fenómeno de caducidad de la acción interpuesta. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca explicó así la anterior afirmación: Invocó la aplicación de la Ley 388 de 1997 para avocar el conocimiento de la demanda, invocando específicamente el numeral primero del artículo 71 que es del siguiente tenor: “Artículo 71º.- Proceso contencioso administrativo. Contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede acción especial contencioso-administrativa con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la cual deberá interponerse dentro de los cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión. El proceso a que da lugar dicha acción se someterá a las siguientes reglas particulares:

1. El órgano competente será el Tribunal Administrativo en cuya jurisdicción se encuentre el inmueble expropiado, en primera instancia, cualquiera que sea la cuantía.

(…)” Indicó que la Resolución No. 75589 del 19 de agosto de 2014 por medio de la cual se determinó la adquisición del inmueble por el procedimiento de expropiación administrativa y se formuló una oferta de compra, quedó debidamente ejecutoriada el 6 de septiembre de esa anualidad. En tal orden, el término de caducidad de la acción vencía el 6 de enero de 2015. De conformidad con la certificación expedida por la Procuraduría 11 Judicial II Administrativa, la demandante presentó solicitud de conciliación prejudicial el 13 de abril de 2015, fecha para la cual ya había operado el fenómeno de caducidad, lo cual obligó a proveer sobre el rechazo de la demanda de la referencia. III.- El recurso de apelación 1 Folios 2 y 3 del Cuaderno del Tribunal. Inconforme con la anterior decisión la parte actora la apeló, con el fin de que se revoque y, en su lugar, se admita la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. A efectos de sustentar su petición expuso los siguientes argumentos: Sostuvo que el trámite de expropiación tiene varias etapas, a saber: (i) la primera, regulada en el artículo 66 de la Ley 388 de 1997 que se encuentra contenida en la Resolución No. 75589 del 19 de agosto de 2014, (ii) la etapa de negociación prevista en el artículo 68 ibídem, y la (iii) que se produce cuando falla la etapa anterior y que ara el caso resulta ser la Resolución No. 89737 del 16 de octubre de 2014, decisión ésta que debe cumplir lo dispuesto en los artículos 68 y 69

ibídem. Precisó que el proceso de expropiación de los actores inició con la Resolución No. 75589 del 19 de agosto de 2014 y culminó con la decisión número 89737 del 16 de octubre de ese mismo año, la que según certificación que obra como prueba número 13 en la demanda, quedó debidamente ejecutoriada el 23 de diciembre de 2014. Consideró que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca hizo una indebida interpretación de las pretensiones ya que lo perseguido con la instauración de la demanda de la referencia es dejar sin efecto el procedimiento de expropiación que inició con la Resolución No. 75589 del 19 de agosto de 2014; “pero que de no ser concedida dicha solicitud, se procediera a tener en cuenta la parte de la indemnización que ordenó pagar la Resolución No. 89737 del 16 de octubre de 2014”2. Siendo ello así, para los recurrentes no hay lugar a que se declare la caducidad de la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, puesto que el término de presentación de la demanda vencía el 23 de abril de 2015 y la solicitud de conciliación se presentó el 13 de ese mismo mes y año. Agregaron que aun cuando la audiencia se llevó a cabo el 24 de junio de 2015, sólo hasta el 23 de julio de 2015 se expidió la respectiva constancia por parte de la Procuraduría, y que teniendo esto presente, la demanda presentada el mismo 23 de julio de los corrientes cumple con el requisito de oportunidad requerido. 2 Folio 149 ibídem.

IV.- Las consideraciones En orden a resolver lo pertinente, observa la Sala que el problema jurídico consiste en determinar si operó el fenómeno de caducidad de las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho esbozadas en el escrito de demanda. 4.1. Para resolver el anterior cuestionamiento primero debe tenerse certeza de cuáles son los actos administrativos que se impugnan por parte de los memorialistas. Para ello es necesario transcribir nuevamente las pretensiones de la demanda: “DECLARACIONES Y CONDENAS DECLARACIONES PRINCIPALES 1.- Que acorde con el numeral 4 del Artículo 70 de la Ley 388 de 1997, la Decisión de Expropiación por vía Administrativa que inició con la Resolución No. 75589 del 19 de Agosto de 2014, “POR LA CUAL SE DETERMINA LA ADQUISICIÓN DE UN INMUEBLE POR EL PROCEDIMIENTO DE LA EXPROPIACIÓN POR VÍA ADMINISTRATIVA Y SE FORMULA UNA OFERTA DE COMPRA” no produjo Efecto alguno. 2.- Que como consecuencia de la anterior declaración se Ordene al Instituto de Desarrollo Urbano IDU surtir nuevamente el proceso expropiatorio del inmueble ubicado en la Carrera 89 No. 127 B – 07 de Bogotá. DECLARACIONES SUBSIDIARIAS 1.- Que de no acceder a lo peticionado anteriormente, acorde con el Artículo 58 de la Constitución Política, numeral segundo del artículo 68 de la Ley 388 de 1997, Sentencia 1074 de 2002 de la Corte Constitucional y Sentencia C476 del 2007, se declare la nulidad Parcial de la Resolución

No. 89737 del 16 de Octubre de 2014 “POR LA CUAL SE ORDENA UNA EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA”. Modificando el Artículo SEGUNDO. Parte Resolutiva – “VALOR DEL PRECIO INDEMNIZATORIO”. Ordenando pagar el Precio Justo. 2.- Que se declare que mis mandantes se encuentran exentos de los pagos tributarios que por razones de expropiación administrativa les obligaron a cancelar, toda vez que si optaron por la vía contenciosa administrativa, es por la necesidad a que los llevo el Instituto de Desarrollo Urbano IDU, por el precio ofertado y la falta de negociación, no por un capricho. 3.- Que como consecuencia de lo anterior se condene al INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO IDU, a pagar a mis mandantes HECTOR JOSE PARRA Y BLANCA HELENA GARAVITO LOPEZ, los valores que en adelante relaciono y/o de conformidad con lo que resulte probado en el proceso; montos que han de ser actualizados en su valor. 2.1. DAÑO EMERGENTE (…)”3. (Subrayas de la Sala). De lo anotado se concluye que no hay claridad en relación con el medio de control utilizado y las pretensiones que buscan los actores que se estimen en sede judicial. 4.1.1. Por ejemplo, en el numeral primero de las “DECLARACIONES PRINCIPALES”, los demandantes buscan que se declare ineficaz la Resolución No. 75589 del 19 de agosto de 2014 por medio de la cual el IDU formuló oferta de compra a los demandantes del predio de su propiedad ubicado en la carrera 89

No. 127 B - 07 de la cuidad de Bogotá D.C.4. Al respecto vale la pena observar que si bien el procedimiento de expropiación tiene varias etapas, la relacionada con la presentación de la oferta de compra no es pasible de control judicial en atención a que allí no está creando, extinguiendo o modificando ninguna situación jurídica5. 3 Folios 2 y 3 del Cuaderno del Tribunal. 4 Ver Resolución en los folios 29 a 40 ibídem. 5 Tal criterio ha sido el aplicado por esta Sección en reciente jurisprudencia, sentencia del proferida en el proceso número 25000-23-24-000-2005-00348-01: “De la literalidad de la norma transcrita se infiere, evidentemente, que la demanda ante esta Jurisdicción procede únicamente contra el acto administrativo que decide la expropiación. No obstante, es del caso verificar si de acuerdo con lo expuesto por la demandante, es procedente adelantar un juicio de legalidad contra las Resoluciones que, en el presente caso, conformaron la oferta de compra y dieron lugar, posteriormente a la expedición de la Resolución 12086 de 25 de octubre de 2004, por la cual se dispuso la expropiación administrativa. (…) Así, mientras la primera de las resoluciones tiene como finalidad instar al propietario para que venda el inmueble a la administración, lo cual habría de plasmarse en una escritura pública de compraventa, la segunda contiene la decisión expropiatoria definitiva respecto del inmueble, y como tal, conforma el título jurídico por el que la administración se hará propietaria del bien, de acuerdo con lo preceptuado

en los artículos 68 numeral 4º y 70 de la Ley 388 de 1997. Ello conlleva a reparar, además, en que cada acto ha de generar títulos de dominio de diversa índole para la administración, pues el primero consiste apenas en la oferta tendiente a concretar un negocio de enajenación a estipularse en una posterior escritura pública, según se anotó, en cambio el otro, consagra la decisión administrativa por la cual el bien pasa a ser de propiedad del Estado, y ello, se recalca, con independencia de que ambos actos hubieren emanado de un procedimiento administrativo de expropiación administrativa. (…) De otra parte, no sobra advertir que, contrario a lo sugerido por la demandante, el hecho de que resulte viable o no pronunciarse de fondo frente a los actos formales atinentes a la oferta de compra y a su modificación, en nada afectaría una eventual decisión judicial favorable a sus intereses, por cuanto si las pretensiones se hallan encaminadas a que se ajuste el precio indemnizatorio, ello se ha de materializar mediante la sentencia que así lo ordene, sin que interese al efecto lo que la 4.1.2. Tampoco aparece con claridad que la apoderada de los actores pretenda la nulidad del proceso de expropiación administrativa, toda vez que en el mismo numeral primero del acápite “DECLARACIONES PRINCIPALES”, advierten que controvierten “la Decisión de Expropiación por vía Administrativo que inició con la Resolución No. 75589…”, pero en parte alguna alude a que esté demandando la validez de la Resolución No. 89737 del 16 de octubre de 2014, que de acuerdo

con la jurisprudencia citada es la susceptible de control judicial en este caso. 4.1.3. Aunado a lo anterior pretende la Nulidad Parcial de la Resolución No. 89737 del 16 de octubre de 2014, pero no explica con claridad cuál aparte o artículo de la Resolución es el controvertido. Todo lo anterior demuestra una serie de defectos formales que debieron ser advertidos por el Tribunal en primera instancia, y que debieron conducirlo a inadmitir la demanda en aras de garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia, ya que de la lectura del concepto de violación se infiere que los señores Héctor José Parra Mora y Blanca Helena Garavito López se encuentran inconformes con el valor pagado a título de indemnización de la expropiación administrativa de que fue objeto un inmueble de su propiedad. Sólo cuando se tenga certeza de lo pretendido por los demandantes, puede efectuarse el estudio de oportunidad de la demanda, ya que como bien lo anotaron los recurrentes en el escrito de apelación, una es la conclusión a la que se llega si se tiene como acusada la Resolución No. 75589 del 19 de agosto de 2014 y otra si se tiene en cuenta la Resolución No. 89737 del 16 de octubre de esa misma anualidad. Ahora bien, el escrito de apelación tampoco arroja luces sobre el tema, ya que reitera la solicitud expuesta en la demanda6, lo cual impide que en esta sede pueda determinarse si la demanda se impetró en el término que previene el artículo 71 de la Ley 388 de 1997. administración hubiere decidido con anterioridad en relación con el precio en la oferta de compra, dado

que esta constituye una decisión administrativa formal que en modo alguno cuenta con la facultad de dificultar o de impedir la ejecución de una providencia judicial que ordene el reajuste del valor expuesto en el acto administrativo de expropiación. De este modo, la tesis propuesta por la actora, se observa desprovista de una finalidad valedera frente a sus pretensiones en esta instancia, pues, se reitera, de prosperar su petición, la misma sería ejecutable sin perjuicio de lo señalado en los actos administrativos constitutivos de la oferta de compra.”. 6 Ver folio 149 ibídem. Bajo tales premisas, resulta forzoso revocar el auto impugnado, y en su lugar ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que provea sobre la admisión de la demanda, teniendo en cuenta lo dicho en el presente proveído y lo expuesto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para estos efectos. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E: PRIMERO: REVOCAR el auto apelado.

SEGUNDO: ORDENAR al Tribunal Administrativo de Cundinamarca proveer si se admite o no la demanda en los términos expuestos en la parte considerativa de esta providencia.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada el 12 de noviembre de 2015.

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO MARÍA ELIZABETH GARCÍA

GONZÁLEZ

Presidenta

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS GUILLERMO VARGAS AYALA