CE-SECCIÓN PRIMERA-25000-23-31-000-2003-00877-01

DIRECCIÓN GENERAL MARÍTIMA Y PORTUARIA DIMAR – Concesión a CARBOCOL en los terrenos de bajamar en la zona de Bahía Portete / DIRECCIÓN GENERAL MARÍTIMA Y PORTUARIA DIMAR – Permiso de construcción para la realización de un complejo portuario para la explotación y exportación de carbón / SUPERINTENDENCIA GENERAL DE PUERTOS – Homologación de la concesión de CARBOCOL / OBLIGACIONES COMO CONSECUENCIA DE LA HOMOLOGACIÓN DE LA CONCESIÓN – Pago de una contraprestación / CESIÓN DE LA CONCESIÓN PORTUARIA / CONTRATO ENTRE CARBOCOL Y LA SOCIEDAD CERREJÓN ZONA NORTE S.A. CZN DE TRANSFERENCIAS Y EXPLOTACIÓN MINERA – Cesión de la titularidad de la concesión portuaria en Bahía Portete / PLAYAS Y ZONAS DE BAJAMAR - Régimen tarifario para concesiones autorizadas antes de la ley 01 de 1991 / PRÓRROGA DE LA CONCESIÓN PORTUARIA – Condiciones / CONCESIÓN PORTUARIA – Reversión / ACTO QUE PRORROGÓ LA CONCESIÓN PORTUARIA – Establece la obligación de pagar contraprestación por el uso de las de playas y terrenos de bajamar y por la infraestructura portuaria / OCUPACIÓN Y UTILIZACIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA PORTUARIA – Contraprestación / CONTRAPRESTACIÓN POR USO DE LA INFRAESTRUCTURA PORTUARIA – Cálculo / ACTO EJECUTORIO – Lo es aquel que ejecuta una decisión administrativa / ACTO EJECUTORIO – El que determina el valor de la

liquidación por contraprestación por zona de uso público y por uso de infraestructura / ACTO EJECUTIVO Y ACTO DE EJECUCIÓN – Codependencia / PROPOSICIÓN JURÍDICA INCOMPLETA – Se presenta porque no se demandaron los actos administrativos que contienen la obligación a ejecutar / ACTO EJECUTIVO Y ACTO EJECUTORIO – Debieron ser demandados concomitantemente / ACTO EJECUTORIO – No es susceptible de control judicial / REGLA JURISPRUDENCIAL La Sala concuerda con lo precisado con la primera instancia cuando indicó que en la Resolución 003615 de 2001 se ordenó la liquidación de la contraprestación económica, la cual incluye la contraprestación por el uso y goce temporal y exclusivo de las zonas de uso público y por la infraestructura desde el vencimiento del término inicial de la autorización, esto es, 1º de julio de 2003, en desarrollo de lo cual el Ministerio de Transporte expidió la Resolución 008928 de 2002 con la cual se fijaron los valores que debían pagarse por estos conceptos. El objeto de las resoluciones demandadas fue la liquidación por contraprestación por zona de uso público y por uso de infraestructura. La discusión e inconformidad del actor frente a esa decisión, no radica en el monto de la contraprestación por uso de la infraestructura, pues el demandante no se refirió a este aspecto, sino a controvertir la obligación por contraprestación por uso de infraestructura. En otras palabras, todo se reduce a que el actor reclama que la contraprestación por uso de infraestructura no debe ser cobrada desde el 2003 sino a partir del año 2033.

Cabe resaltar que no se encuentra suficiente asidero en lo precisado por el actor cuando sostiene que existió entre el acto ejecutivo, Resolución 003615 de 2002, y el acto ejecutorio, Resolución 004247 de 2003, una ruptura irreparable: “mientras en la resolución 003615 de 2002, el Ministerio afirmó de manera contundente que la 'obligación de revertir se aplaza hasta el término de la autorización' y por lo tanto la decisión de 'revocar la orden de revertir anticipadamente', en la resolución 004247 afirmó que 'una vez revertidos los bienes empezará a correr la prórroga de los primeros diez años de concesión'”. En otras palabras, precisó que “si el Ministerio revocó la decisión de aplazar la reversión hasta el año 2033, quiere decir que, modificó la resolución 003615 de 2002 sin obtener el consentimiento de CZN S.A.”. No obstante, como se aprecia, lo decidido en las dos resoluciones demandadas no constituyó un tema nuevo o modificatorio, sino simplemente la concreción de lo que estaba plasmado en las Resoluciones 012501 del 21 de diciembre de 2001 y 003615 del 18 de marzo de 2002, es decir, la obligación de pagar la contraprestación por uso de infraestructura. De la lectura integral de los actos precitados, la Sala encuentra que la Resolución 003615 del 18 de marzo de 2002 causó el nacimiento de un derecho a favor del Estado y de una obligación a cargo del concesionario; y el acto ejecutorio, Resolución No. 08928 del 12 de julio de 2002. Emanada del Ministerio de Transporte, materializó lo ordenado por el

primero, tanto de la obligación de pagar por una contraprestación por el uso de playas y terrenos de bajamar como por la ocupación y utilización de instalaciones portuarias. La Sala encuentra que el actor, al momento de ejercer la acción subjetiva de anulación prevista en el artículo 85 del CCA, no demandó el acto administrativo que originó la obligación sin que tampoco se configuren los supuestos para afirmar la procedencia excepcional del control de legalidad frente a actos administrativos de ejecución. […] De manera que es claro que con la demanda se busca que no se cobre la obligación de liquidación de la contraprestación por uso de infraestructura entre 2003 y 2033, y también lo es que las pretensiones estuvieron mal formuladas, pues de los actos administrativos demandados y de los hechos de la demanda se desprende: i) que la Resolución 003615 de 2002 no fue demandada, y ii) que ante el cobro de esta contraprestación, la accionante debió demandar oportuna y concomitantemente el acto ejecutivo y el acto ejecutorio, pero no lo hizo. Por tanto, la omisión de lo expuesto vicia sustancialmente el alcance de la pretensión anulatoria en el marco de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que se traduce en la configuración de la denominada proposición jurídica incompleta, que impide el ejercicio de la capacidad decisoria del juez frente al litigio propuesto, tornando procedente denegar las pretensiones frente a las resoluciones demandadas. Así las cosas, considera la Sala que las Resoluciones 08928 del 12 de julio de 2002 y 004247 del 26 de junio de 2003, expedidas por la autoridad administrativa

demandada, tienen la naturaleza jurídica de actos ejecutorios no susceptibles de control judicial, en tanto que se limitaron a ejecutar las órdenes contenidas en la Resolución ejecutiva 003615 de 2002, y según lo analizado por la Sala anteriormente, los actos demandados no se encuentran dentro de las excepciones previstas por las reglas trazadas por el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado. ACTO ADMINISTRATIVO - Carácter ejecutivo y ejecutorio / ACTO DE EJECUCIÓN - Por regla general no es susceptible de control judicial / ACTO DE EJECUCIÓN - Eventos en que es enjuiciable / POSTURA

JURISPRUDENCIAL SOBRE EL CONTROL DE LEGALIDAD DE LOS ACTOS

EJECUTORIOS

[E]xiste uniformidad en cuanto a que los actos administrativos ejecutorios, esto es, aquellos que ejecutan una decisión judicial o administrativa, no son susceptibles de control jurisdiccional, salvo que la administración, al proferir el acto ejecutorio, se aparte del acto administrativo ejecutivo o habilitante, a través de agregados, modificaciones o supresión de elementos esenciales del acto primigenio, por lo que resulta indiscutible que el acto ejecutorio mutó su naturaleza y no puede afirmarse, entonces, que el acto sea de simple ejecución y, por lo mismo, puede ser controlado judicialmente. DIRECCIÓN GENERAL MARÍTIMA Y PORTUARIA DIMAR – Concesión a CARBOCOL en los terrenos de bajamar en la zona de Bahía Portete / CONCESIONES PORTUARIAS – Evolución normativa / CONCESIONES PORTUARIAS – Gratuidad antes de la Ley 1 de 1991 / PRINCIPIO DE

GRATUIDAD – Operancia antes de 1991 Antes de la Ley 1ª de 1991, el Estado colombiano tenía el monopolio de la actividad portuaria, en cabeza de COLPUERTOS, ente estatal encargado de la administración y gestión de los puertos marítimos. Como regla general, puede señalarse que la concesión portuaria era otorgada por la Dirección General Marítima - DIMAR entidad que, luego de surtir un procedimiento administrativo que culminaba con la expedición de un acto administrativo, otorgaba el permiso para el uso y goce de las playas marítimas y los terrenos de bajamar, resaltando el hecho consistente en que las concesiones se regían por el principio de gratuidad. […] [L]as playas son bienes de uso público. A pesar de ello, la autoridad encargada –la Dirección General Marítima y Portuariapodía otorgar permisos o concesiones para el uso y goce de las playas y terrenos de bajamar, a título gratuito, y el beneficiario de la concesión asumía, entre otras obligaciones, la concerniente a revertir las construcciones, edificaciones e inversiones de los particulares a favor de la Nación y ello una vez haya vencido el permiso. DIRECCIÓN GENERAL MARÍTIMA Y PORTUARIA DIMAR – Concesión a CARBOCOL en los terrenos de bajamar en la zona de Bahía Portete / BIENES DE USO PÚBLICO – Concesión / CONCESIONES PORTUARIAS – Evolución normativa / CONCESIONES PORTUARIAS – Onerosidad con la Ley 1 de 1991 / CONTRATO DE CONCESIÓN – Es oneroso / PLAYAS Y

ZONAS DE BAJAMAR - Régimen tarifario para concesiones autorizadas antes de la ley 01 de 1991 / VALOR DE LAS CONTRAPRESTACIONES QUE

DEBEN DAR QUIENES SE BENEFICIEN CON LAS CONCESIONES

PORTUARIAS – Metodología. Cálculo / EXPLOTACIÓN DE PLAYAS Y TERRENOS DE BAJAMAR – Contraprestación / OCUPACIÓN Y UTILIZACIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA PORTUARIA – Contraprestación / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN DE CONCESIONES – Ley 1 de 1991 [P]uede señalarse que con ocasión de la expedición de la Ley 1ª, el legislador incorporó un régimen de transición con el fin de respetar situaciones jurídicas por parte de quienes habían recibido autorización para ocupar las zonas de bajamar y para realizar construcciones en ellas con anterioridad a la vigencia de la Ley 1ª de 1991, disponiendo que debían acogerse al régimen tarifario previsto en el nuevo Estatuto de Puertos el cual, como quedó visto, modificó el aspecto de la gratuidad de las concesiones para convertirlas en onerosas lo cual conlleva al pago de una contraprestación. LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA – Concepto / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA – Concepto / FUNCIONES DEL MINISTERIO DE TRANSPORTE – Respecto a las concesiones portuarias / INSTITUTO NACIONAL DE CONCESIONES INCO – Naturaleza / FUNCIONES DEL INSTITUTO NACIONAL DE CONCESIONES INCO / INSTITUTO NACIONAL DE CONCESIONES INCO – Cambio a la Agencia Nacional de Infraestructura ANI / EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA – Probada respecto

al INCO, hoy ANI, e INVIAS En el caso concreto, el Tribunal de primera instancia declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuestas por el INCO y el INVIAS, “[…] toda vez que, respecto de la primera autoridad fue con la Ley 856 de 21 de diciembre de 2003 que se estipuló que el pago de las contraprestaciones sería recibido por esta entidad, dinero que entraría a formar parte de los ingresos propios de la misma, y que se trata de una norma posterior a la expedición de los actos acusados, razón por la cual no le sobrevenía responsabilidad por los mismos”. […] [L]a Sala confirmará la decisión del a quo en cuanto declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del INCOhoy ANI, y el INVIAS, pues de acuerdo con el marco jurídico normativo realizado con anterioridad, para la época de expedición de los actos acusados (2002), el Ministerio de Transporte era la autoridad que tenía a su cargo lo concerniente a las concesiones portuarias, en los términos del numeral 11 del artículo 6° del Decreto 101 de 2000. En tal virtud, ni el INCO, hoy ANI, ni el INVIAS participaron en su expedición ni tuvieron injerencia alguna en su adopción.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 63 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 82 / LEY 1 DE 1991 / DECRETO LEY 2681 DE 1991 / DECRETO 101 DE 2000 / DECRETO LEY 1800 DE 2003 /

DECRETO 4165 DE 2011 / DECRETO LEY 2349 DE 1971 – ARTÍCULO 87 / DECRETO LEY 2349 DE 1971 – ARTÍCULO 91 / DECRETO LEY 2349 DE 1971 – ARTÍCULO 97 NUMERAL 1 / DECRETO 3137 DE 1980 – ARTÍCULO 24 / DECRETO 2147 DE 1991 / RESOLUCIÓN 040 DE 1992 / RESOLUCIÓN 282 DE

1996 SUPERINTENDENCIA GENERAL DE PUERTOS / RESOLUCIÓN 022 DE

1993 SUPERINTENDENCIA GENERAL DE PUERTOS – ARTÍCULO 2

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., catorce (14) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-31-000-2003-00877-01

Actor: CERREJÓN ZONA NORTE S.A. CARBONES DEL CERREJÓN L.L.C

Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE – MINTRANSPORTE

Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: LA CONCESIÓN PORTUARIARÉGIMEN DE TRANSICIÓN PREVISTO EN LA LEY 1ª DE 1991EL CARÁCTER ONEROSO DE LA CONCESIÓNLOS

ACTOS EJECUTIVOS Y LOS ACTOS EJECUTORIOS APELACIÓN SENTENCIA La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la sociedad Cerrejón Zona Norte S.A., en contra de la sentencia de 2 de junio de 2011,

proferida por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

I.1. La demanda

1. El 2 de octubre de 2003, la sociedad Cerrejón Zona Norte S.A. (en adelante CZN), actuando por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo – CCA, presentó demanda con el fin de que se realicen las siguientes declaraciones y condenas: (…) PRIMERA PRETENSIÓN: Que se declare la nulidad parcial de la Resolución 008928 del 12 de julio de 2002, expedida por el Ministerio de Transporte, en los siguientes aspectos: - Que se declare nulo el numeral 1.2 del artículo primero. - Que se declare nulo el artículo segundo. - Que se declare nulo el artículo tercero.

SEGUNDA PRETENSIÓN: Que se declare la nulidad de la Resolución 004247 del 26 de junio de 2003, expedida por el Ministerio de Transporte, a través de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto por Cerrejón Zona Norte S.A. (en adelante CZN) contra la Resolución 008928 de 2002.

TERCERA PRETENSIÓN: Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la Nación – Ministerio de Transporte, en los siguientes aspectos: A restituir a mi representada las sumas que ésta haya dado o pagado en cumplimiento de lo preceptuado por los actos administrativos demandados, así como al pago de los intereses

sobre dichas sumas a la tasa máxima permitida por su ley, calculados desde el día que CZN realizó los pagos mencionados, hasta el día de su devolución. A que se abstenga de liquidar y calcular contraprestación diferente a la correspondiente al uso de playas y terrenos de bajamar y las zonas accesorias a aquellas o éstos establecida en el artículo 1.1 de la Resolución 8928 de 2002. A ajustar el monto de las garantías que debe constituir CZN, tomando como referencia para su determinación únicamente el valor de la contraprestación por el uso de playas y terrenos de bajamar.

CUARTA PRETENSIÓN: Que se condena a la Nación – Ministerio de Transporte, a pagar a mi representada las costas y agencias en derecho del presente proceso (…).

I.1.1. Los hechos de la demanda

2. La parte demandante fundamentó sus pretensiones en los siguientes hechos

relevantes que se sintetizan de modo temático:

3. De la concesión portuaria y el permiso de construcción otorgados a Carbones de Colombia S.A. En el año de 1983, Carbones de Colombia S.A. - en adelante CARBOCOL-, presentó una solicitud ante la Dirección Marítima y Portuaria -en adelante DIMAR-, con el fin de que se le confiriera una concesión en los terrenos de bajamar y se le autorizara la construcción de un complejo portuario en la zona de Bahía Portete, departamento de La Guajira, lo cual se tramitó de acuerdo con lo establecido en el Decreto Ley 2349 de 19711 y el Decreto 3137 de 19802.

4. Mediante Resolución 503 de 1983, la DIMAR: i) otorgó la concesión de los

terrenos de playas y bajamar; ii) autorizó la construcción de un complejo carbonífero, y iii) otorgó un permiso para construir un complejo portuario para la explotación y exportación de carbón3. De la mencionada Resolución 503 de 1983 surgieron dos tipos de relaciones jurídicas diferenciables: “(…) i) la primera, que consistía en el otorgamiento de una concesión sobre las playas y terrenos de bajamar en la zona de Bahía Portete, y ii) la segunda, que consistía en el otorgamiento de un permiso de construcción para la realización de un complejo portuario para la explotación y exportación del carbón”4.

5. El nuevo estatuto de puertos. A través de la Ley 1ª de 1991, el Congreso de la República expidió el Estatuto de Puertos Marítimos, norma mediante la cual se reglamentó todo lo relacionado con el trámite y el otorgamiento de las concesiones portuarias. El artículo 39 de la citada ley dispuso que las personas que habían recibido licencia, autorización y/o concesión para ocupar y usar las playas y terrenos de bajamar con anterioridad a la expedición de la misma, podían seguir ejerciendo los derechos que mediante tales autorizaciones se les habían concedido. Dicha norma fue reglamentada mediante la Resolución 022 de 1993, expedida por la Superintendencia General de Puertos, la cual estableció los requisitos para la homologación de las licencias, autorizaciones y concesiones.

6. Con el fin de dar cumplimiento a las disposiciones relativas a la homologación de licencias y autorizaciones, CARBOCOL elevó solicitud ante la Superintendencia

General de Puertos, entidad que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 27 de la Ley 1ª de 1991, era la competente para resolver este trámite. Con base en esta petición, la Superintendencia expidió la Resolución No. 164 del 9 de marzo de 1994, mediante la cual se homologó la concesión de CARBOCOL. Como consecuencia de la homologación, a través de la Resolución 164 de 1994, la 1 “Por el cual se crea la Dirección General Marítima y Portuaria y se dictan otras disposiciones”. 2 “Por el cual se dictan normas sobre el otorgamiento de permisos en materia portuaria”. 3 Se consignó en la mencionada resolución: “ARTÍCULO 1º. Otorgar concesión a la sociedad “CARBONES COLOMBIA S.A. CARBOCOL” en los terrenos de playas y bajamar determinados en los considerandos y autorizar la construcción de un complejo carbonífero de conformidad con los planos, estudios y cálculos estructurales presentados con la solicitud; aquellas construcciones que se hagan en todo o en parte en terrenos de playa o de bajamar, revertirán a la Nación al término de la concesión que se otorga, conforme a lo prescrito el decreto 2349 de 1971 y demás normas complementarias”. 4 Según el demandante la concesión sobre las playas y terrenos de bajamar se otorgó por un periodo de 20 años prorrogables, y dentro de las obligaciones impuestas a CARBOCOL, no se previó el pago de ninguna contraprestación por el otorgamiento del permiso de construcción ni por

la concesión. Superintendencia le fijó a CARBOCOL la obligación de pagar una contraprestación por el uso de playas y terrenos de bajamar por valor de SEISCIENTOS CUARENTA Y OCHO MIL TRESCIENTOS CUARENTA Y OCHO DÓLARES americanos (US$ 648.348).

7. CARBOCOL interpuso recurso de reposición contra la Resolución 164 habida cuenta de que la contraprestación que se le había fijado no estaba bien cuantificada. El recurso fue resuelto por la Superintendencia General de Puertos, mediante la Resolución 582 de 1994, acto administrativo en el que se modificó la contraprestación a la suma de QUINIENTOS SIETE MIL QUINIENTOS SESENTA Y SEIS DOLARES CON NOVENTA Y DOS CENTAVOS (US$ 507.566,92), por cuanto se consideró que el cálculo se había realizado para 200 metros de longitud de playa y en realidad correspondía a 150 metros.

8. Cesión de la concesión portuaria. El 11 de enero de 2000, el Gobierno nacional expidió el Decreto 020, por medio de la cual se aprobó el programa de enajenación de la participación estatal en el complejo carbonífero Cerrejón Zona Norte. Como consecuencia de lo anterior, se constituyó la sociedad Cerrejón Zona Norte S.A. -en adelante CZN-, a la que se le transfirieron la mayoría de los bienes y obligaciones de CARBOCOL.

9. El 15 de noviembre de 2000 se celebró entre CARBOCOL y CZN un contrato de transferencias y explotación minera a través del cual el primero le cedió al segundo varios bienes y derechos, dentro de los cuales se encontraba la

titularidad de la concesión portuaria en Bahía Portete. Dicho negocio jurídico fue inscrito en el Registro Nacional Minero.

10. La prórroga de la concesión. El 16 de marzo de 2001, CZN solicitó la prórroga de la concesión portuaria otorgada mediante Resolución 503 de 1983, la cual fue concedida a través de la Resolución 012501 del 21 de diciembre de 2001, por el término de diez (10) años. En el citado acto se dispuso que “una vez efectuada la reversión el 30 de junio de 2003, se debía comenzar a cobrar una contribución por infraestructura”. Contra el anterior acto administrativo CZN interpuso recurso de reposición, en el cual presentó las siguientes solicitudes: (i) la prórroga de la concesión otorgada mediante Resolución 503 de 1983, por un período de veinte (20) años prorrogables, con fundamento en el artículo 8 de la Ley 1ª de 1991 y el Decreto 345 de 1991, y (ii) que la reversión no ocurriría en junio de 2003 sino que se efectuaría al terminar la concesión, es decir, cuando se extinga definitivamente la concesión.

11. El recurso de reposición fue resuelto a través de la Resolución 003615 del 18 de marzo de 2002, en la cual se prorrogó la concesión por treinta (30) años, dividida en períodos de diez (10) años, y se estableció que la reversión solo operaría a partir de la terminación de la concesión, esto es, en el año 2033.

Asimismo, se dispuso que debía continuar pagando la contraprestación por el uso

de playas y terrenos de bajamar.

12. El actor consideró en la demanda: i) que se revocaron los artículos de la resolución inicial que establecían la prórroga de la concesión por el término de diez (10) años únicamente, los cuales fueron reemplazados por una prórroga de 30 años dividida en períodos de diez (10) años, y ii) que se revocó el parágrafo del artículo de la Resolución 012501 del 21 de diciembre de 2001, el cual establecía que una vez efectuada la reversión de los bienes a la Nación se fijaría el valor de la contraprestación por el uso de la infraestructura.

13. Se aduce en la demanda que el Ministerio de Transporte había determinado que el CZN tenía que continuar pagando una contraprestación por el uso de las playas y terrenos de bajamar que originalmente se le había otorgado en concesión; sin embargo, en la resolución recurrida el Ministerio había ordenado, además, que se fijará otra contraprestación adicional por concepto de uso de infraestructura; contraprestación que, a juicio de CZN, ella no estaba obligada a pagar. En ese orden, a juicio del demandante, para CZN era evidente que la contraprestación por infraestructura no le era aplicable, puesto que la infraestructura portuaria había sido construida por ella misma y que, en su caso particular, no había operado reversión alguna, ni operaría sino hasta la terminación de su concesión en el año 2033.

14. Precisó el demandante que el Ministerio de Transporte reconoció el hecho de que prorrogar la concesión por treinta años implicaba necesariamente posponer

también la reversión de los bienes, lo cual, consecuentemente, solo operaría una vez finalizara definitivamente la concesión otorgada. En esa medida, los bienes inmuebles, propiedad de CZN que se encontraban -y aún se encuentranen las zonas entregadas en concesión, continuarían perteneciéndole y se reputaban propiedad privada, y por ello mismo, su uso no puede generar el pago de contraprestación alguna.

15. El Ministerio de Transporte expidió la Resolución 8928 de 2002, mediante la cual no solo fijó la contraprestación por uso de playas y terrenos de bajamar que se le había solicitado, sino que, además, “estableció sin ningún sustento legal una contraprestación a cargo de CZN por ocupación y utilización de instalaciones portuarias”, pese a que no había ni ha operado la reversión en virtud de la prórroga de la concesión.

16. Contra esta decisión se interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto por la Resolución 004247 de 26 de junio de 2003, que confirmó en todas sus partes el acto administrativo recurrido (actos administrativos censurados). En tal sentido se expusieron los siguientes motivos de inconformidad: i) con la expedición de la Resolución 8928 del 12 de julio de 2002, el Ministerio de Transporte incurrió en falsa motivación, toda vez que la llamada contraprestación por infraestructura no se encuentra prevista en la Ley 1ª de 1991, cuando la propiedad de la infraestructura portuaria recae en una persona jurídica de carácter privado, y ii) se vulneraron las disposiciones del Estatuto de Puertos,

particularmente el artículo 7º, habida cuenta de que este prescribe el principio de la estabilidad de la contraprestación en virtud de la cual se prohíbe la modificación de esta una vez ha sido establecida.

17. Según el demandante la entidad demandada incurrió en graves errores: i) aun a pesar de haber reconocido en la Resolución 004247 de 2003 que la contraprestación por infraestructura no procedía cuando la infraestructura portuaria era de propiedad de personas privadas, impuso dicha contraprestación por el uso de bienes que no eran de la Nación; ii) la Resolución 003615 de 2002 aceptó que la reversión de los bienes localizados en el área de la concesión otorgada a CZN solo ocurriría a la terminación definitiva de la misma, es decir, en el año 2033; sin embargo, en la Resolución 8928 de 2002, el Ministerio de Transporte consideró que esos bienes se debían revertir en 2003, y con base en esa hipótesis cobró una contraprestación por uso de infraestructura.

18. Alegó la parte demandante que en la Resolución 04247 de 2003, mediante la cual se resolvió el recurso interpuesto contra la Resolución 008928 de 2002, el Ministerio de Transporte precisó que: “al tenor de esta ley es procedente el cobro de la contraprestación por infraestructura, toda vez que se está anteponiendo el interés general sobre el particular, al salvaguardar los bienes del Estado y evitar así un desequilibrio económico traducido en la depreciación de los bienes de uso público propiedad de la Nación –infraestructura-, por un período de treinta años,

que sin duda alguna se vería reflejado en un incremento de los ingresos de la concesionaria y un detrimento sustancial para la Nación”. Según el actor, este es un argumento falaz y contrario a derecho, pues implica justificar una contraprestación no prevista en la ley, o prevista para circunstancias de hecho diferentes, simplemente porque al Ministerio de Transporte le parece que no cobrarlo sería contrario al interés público, beneficiaría al particular y afectaría los intereses del Estado.

19. Los anteriores pagos fueron realizados por CZN, el día 7 de julio de 2003, dejándose constancia expresa que el mismo no significaba aceptación de la contraprestación por infraestructura.

I.1.2. Las normas violadas y el concepto de violación

20. La sociedad actora consideró que los actos administrativos censurados fueron expedidos por el Ministerio de Transporte, y con ellos se infringió lo dispuesto en los artículos 2 y 83 de la Constitución Política; 35, 73 y 84 del Código Contencioso Administrativo; y 7 y 8 de la Ley 1ª de 1991. Para tal efecto, estructuró los cargos de nulidad relativos a la (i) falsa motivación “por error de hecho” y “por error de derecho”; (ii) violación de las normas superiores; (iii) falta de competencia, y (iv) vulneración del principio de confianza legítima.

(I) Causal de falsa motivación

21. La parte actora consideró infringidos los artículos 35 y 84 del CCA. Manifestó que las Resoluciones 008928 del 12 de julio de 2002 y 004247 del 26 de junio de

2003, expedidas por el Ministerio de Transporte, están viciadas de falsa motivación por error en las consideraciones de hecho y de derecho que sirvieron como fundamento de la decisión.

22. Respecto a la falsa motivación por error de hecho, explicó que la entidad demandada partió del supuesto consistente en que, a partir de 2003, CZN comenzaría a usufructuar la infraestructura de propiedad de la Nación, en virtud de la reversión que debía efectuar sobre los bienes inmuebles, cuando en realidad los mismos solo se restituirían una vez finalizara la concesión en el año 2033.

23. Agregó que así lo reconoció el Ministerio de Transporte en la Resolución 003615 de 18 de marzo de 2002, al disponer que “los beneficiarios de la autorización otorgada mediante resolución 503 de 1983, la cual se prorroga mediante el presente acto, deberán revertir al término de la misma, en forma gratuita a favor de la Nación, tanto las construcciones como los inmuebles por destinación y demás bienes a que haya lugar”.

24. Puso de presente que, para el cobro de la contraprestación por infraestructura, de acuerdo con la Resolución 282 de 1996, era un presupuesto necesario, la existencia de una infraestructura de propiedad de la Nación. Sin embargo, insistió que dicha situación de hecho no ocurrió en el presente caso, puesto que como la reversión se aplazó hasta el 2033, los bienes inmuebles por destinación que se encontraban en la zona otorgada en concesión a CZN eran aún propiedad exclusiva de un particular.

25. Consideró que en la Resolución 004247 de 2003 se le intentó dar un alcance

diferente al artículo 4º de la Resolución 003615 de 2002, lo que implicaría la modificación de un acto administrativo en firme sin contar con el consentimiento del titular del derecho.

26. En relación con la falsa motivación por error de derecho, sostuvo que las resoluciones demandadas se encuentran en contravía de las normas jurídicas que regulan la contraprestación por infraestructura, toda vez que esa compensación tiene co