CE-SECCION PRIMERA-25000-23-36-000-2016-02506-01-2018

RECURSO DE APELACIÓN – Contra decisión de rechazo de la demanda por no haberse subsanado en debido forma / DEMANDA MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Requisitos de procedibilidad / INADMISIÓN DE LA DEMANDA – Procedencia al no haber presentado la constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial / ESCRITO DE REFORMA DE LA DEMANDA – La parte demandante desistió de la pretensión económica / DESISTIMIENTO DE LA PRETENSIÓN ECONÓMICA – Improcedencia al existir un interés patrimonial / RECHAZO DE LA DEMANDA – Al no haberse agotado el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial [E]s claro que en el presente asunto existe un interés patrimonial de la parte actora, por cuanto en el evento de que se declare la nulidad de los actos demandados se produciría automáticamente un restablecimiento de carácter económico, como es el de dejar sin efecto las anotaciones número 09 de 12 de agosto de 2016 en el folio de matrícula inmobiliaria número 154-4410, y 04 de la misma fecha en el folio de matrícula inmobiliaria número 154-45555, ambos emanados de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del municipio de Chocontá y, de ser así, el bien inmueble afectado por las mismas, retornaría a su patrimonio y, cuyo valor, el demandante tasó en $700.000.000.oo. […] [A]unque en el escrito de reforma de la demanda se desistió de las pretensiones económicas consignadas en el libelo inicial, no era dable renunciar a ellas, en

tanto resulta claro el interés patrimonial que se deriva de la nulidad de los actos de registro. En este mismo sentido, en el recurso de alzada, el apoderado judicial de la parte actora manifiesta que “[…] el restablecimiento del derecho procede si los actos cuestionados son anulados. Para esto último, el restablecimiento es de un derecho del demandante (propiedad), amparado por una norma jurídica […]”, afirmación que confirma aún más el contenido económico de las pretensiones de la demanda, en tanto de decretarse la nulidad de los actos acusados se produciría automáticamente un restablecimiento del derecho en tal sentido, esto es, en favor del demandante, se repite, el derecho de propiedad, como se indicó en párrafos anteriores. Así las cosas, como quiera que de las pretensiones se desprende un contenido económico, la parte actora debió acreditar el agotamiento del requisito de procedibilidad de que trata el artículo 161 del CPACA, antes de impetrar el presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 157 INCISO 3 / LEY 1437

DE 2011 – ARTÍCULO 161 / DECRETO 1716 DE 2009 – ARTÍCULO 2

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 25000-23-36-000-2016-02506-01

Actor: JOSÉ DOMINGO RODRÍGUEZ CASTELLANOS

Demandado: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO – OFICINA

DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS DE CHOCONTÁ - CUNDINAMARCA Referencia: Recurso de apelación contra auto que rechaza la demanda La Sala procede a decidir el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la parte actora en contra del auto de 9 de marzo de 2017, proferido por la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca1, mediante el cual se rechazó la demanda de la referencia, por considerar que no había sido debidamente subsanada.

I. Antecedentes Mediante escrito presentado el 5 de diciembre de 2016 ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fls. 1 a 19), el ciudadano José Domingo Rodríguez Castellanos, a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso AdministrativoCPACA, presentó demanda en contra de la Superintendencia de Notariado y Registro – Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Chocontá - Cundinamarca, en la cual elevó las siguientes pretensiones: “[…] PRIMERA. DECLARAR la NULIDAD de los siguientes actos administrativos proferidos y ejecutados por el Registrador de Instrumentos Públicos de la Oficina de Chocontá en los folios de matrícula inmobiliaria Nos. 154-4410 y 154-45555, los cuales se relacionan a continuación: a) Acto de CALIFICACIÓN e INSCRIPCIÓN O ANOTACIÓN Nro. 9 de

fecha 12 de Agosto de 2016 (Radicación No. 2016-1746) EN FOLIO DE MATRÍCULA INMOBILIARIA Número 154-4410 (FOLIO CERRADO), en la cual se señala:

SE CANCELA LA ANOTACIÓN No. 6,

ESPECIFICACIÓN: CANCELACIONES: 841 CANCELACIÓN

PROVIDENCIA JUDICIAL TRIBUNAL SUP. DEL DIS. JUDICIAL, BTA, SALA CIVIL ÓRDENO LA CANCELACIÓN DE LA ANOTACIÓN SEIS 6 DEL FOLIO No. 154-4410 Y LA CORRECCIÓN DEL FOLIO DE MATRÍCULA INMOBILIARIA No. 154-45555 CONFORME A LA SENTENCIA EN CITA. SIC. REF110013103041-2011-003… DE: 1 Integrada por los Magistrados Oscar Armando Dimaté Cárdenas (ponente), Fredy Hernando Ibarra Martínez y Moisés Rodrigo Mazabel Pinzón. TRIBUNAL SUPERIOR DE DITRITO (sic) JUDICIAL DE BOGOTÁ- SALA DE DECISIÓN CIVIL b) El acto de INSCRIPCIÓN O ANOTACIÓN Nro. 004 de fecha 12 de Agosto de 2016 (Radicación No. 2016-1746) EN EL FOLIO DE MATRÍCULA INMOBILIARIA Número 154-45555, en la cual se señala:

ÉSPECIFICACIÓN: CANCELACIONES: 841 CANCELACIÓN

PROVIDENCIA JUDICIAL SE CANCELA LA ANOTACIÓN 06

ESCRITURA 430 DE 09 10 1992 NOTARÍA ÚNICA DE SIMIJACA, EN

EL FOLIO 154-45555 (DECLARADA SIMULACIÓN Y LA

RESTITUCIÓN DEL INMUEBLE). c) OFICIO No.818 de fecha 26 de Octubre de 2016, mediante el cual el Registrador de Instrumentos PúblicosSeccional Chocontá, niega de plano la solicitud de revocatoria directa de dichos actos. SEGUNDA, CANCELAR, en consecuencia, las anotaciones 9 y 4 efectuadas en los folios de matrícula inmobiliaria Nos 154-4410 y 15445555.

TERCERA: RESTABLECER los derechos al propietario, ya que con las anotaciones efectuadas se afectó el dominio y posesión del predio identificado con el folio de matrícula inmobiliaria Nos 154-45555.

CUARTA: CONDENAR a la Nación – Superintendencia de Notariado y Registro a reparar los daños causados por la Oficina de Instrumentos Públicos de Chocontá, cuyo monto se determinará con base en la estimación de perjuicios y/o peritaje.

[…]”. El conocimiento del asunto le correspondió al doctor Henry Aldemar Barreto Mogollón, Magistrado de la Subsección “B” de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, quien mediante auto de 18 de enero de 2017 (fls. 22-26), dispuso la remisión del expediente a la Sección Primera de dicha Corporación, al considerar que carecía de competencia para conocer de la controversia. El proceso fue asignado por reparto al doctor Oscar Armando Dimaté Cárdenas, Magistrado de la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, quien mediante auto de 6 de febrero de 2017, inadmitió la

demanda, con miras a que la parte actora allegara la respectiva constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad (fls. 32-33). Frente a tal requerimiento, el apoderado judicial de la parte actora, mediante escrito radicado el 20 de febrero de 2017 (fls. 36-37), subsanó la demanda, indicando para el efecto que: “[…] En el caso que nos ocupa las pretensiones primera y segunda están dirigidas a la anulación de los actos administrativos ejecutados sobre los folios de matrícula inmobiliaria 154-4410 y 154-45555, con los cuales el Registrador de Instrumentos Públicos de Chocontá infringió la Constitución y el registro de propiedad reglamentada en la Ley 1579 de 2012. En cuanto a la pretensión tercera, es consecuencia de los anteriores y está dirigida al restablecimiento del derecho de propiedad del demandante; derecho real y amparado en el artículo 58 de la Constitución, según el cual se garantiza la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles. Lo anterior indica que conforme a las pretensiones demandadas, la naturaleza jurídica de la presente acción no es declarativa, ni indemnizatoria. Es decir que con las pretensiones no se definirán derechos laborales o litigiosos que sean conciliables; caso en el cual sí sería exigible el requisito de procedibilidad. Nótese que las pretensiones no están dirigidas a reclamar condena de indemnización por perjuicios derivados de los actos administrativos atacados de ilegalidad, puesto que como ya se indicó, el restablecimiento del derecho está dirigido al amparo de la propiedad inscrita en el folio de

matrícula inmobiliaria No. 154-45555 a favor el demandante. Es decir que el restablecimiento del derecho solicitado no es objeto de ser conciliado, puesto que no es objeto de transacción; por tanto considero que el requisito señalado en la inadmisión debe ser analizado para el caso concreto, atendiendo la calidad de los derechos reclamados y la imposibilidad de su debate en un escenario conciliatorio. […]”.

II. La providencia apelada La Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 9 de marzo de 2017 (folios 39-44), dispuso el rechazo de la demanda, providencia que su parte resolutiva, ordenó: “[…] 1º) Recházase la demanda presentada, en ejercicio de la acción contenciosa – medio de control nulidad y restablecimiento del derecho, por el señor José Domingo Rodríguez Castellanos, por intermedio de apoderado judicial, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Ejecutoriado este auto devúelvanse a la parte interesada los documentos acompañados con la demanda sin necesidad de desglose y archívese la actuación.

[…]”. Para el efecto, dicha Sala de Decisión argumentó: “[…] Respecto de los asuntos conciliables en materia contencioso administrativa, el artículo 2º del Decreto 1716 de 2009, establece: […] Bajo el anterior marco normativo, y revisados los actos acusados, se tiene que estos corresponden a unos actos de inscripción de unos títulos en la oficina de Registro de Instrumentos Públicos que son actos administrativos

que crean una situación jurídica particular, y revisten contenido económico, además que el asunto no se encuentra dentro de ninguna de las causales de exclusión para acreditar el requisito de conciliación prejudicial, y que el objeto de la controversia no corresponde a un asunto de naturaleza tributaria. En es orden, el actor debía acreditar el requisito de procedibilidad establecido en el numeral 1º del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), exigido en el auto de 6 de febrero de 2017, por el cual se avocó conocimiento del proceso y se dispuso la inadmisión de la demanda. Asi las cosas y como quiera que la parte demandante no cumplió con la carga procesal impuesta en el auto del 6 de febrero de 2016 (sic), por el cual se inadmitió la demanda en el sentido de allegar la respectiva constancia del agotamiento del requisito de procedibilidad, se impone rechazar la demanda en aplicación de lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 169 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA). [...]”.

III. Fundamentos del recurso de apelación El apoderado judicial de la parte actora, presentó recurso apelación en contra del auto del 9 de marzo de 2017, indicando, para el efecto que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se equivocó al considerar que el asunto debatido es conciliable, y por tanto no era dable agotar el requisito de procedibilidad,

señalando lo siguiente: “[…] Sea lo primero de advertir, que el Tribunal dentro de las consideraciones para rechazar la demanda, resalta la pretensión número cuatro, por la cual

inicialmente se solicitó condenar en perjuicios a la parte demandada. Sin embargo omitió considerar que en el escrito de subsanación se desistió de dicha pretensión con el fin de despejar cualquier duda sobre el contenido económico de las pretensiones, toda vez que por la naturaleza del derecho vulnerado, el restablecimiento del derecho es el amparo de la titularidad del derecho de propiedad en el registro público. […] De la misma manera, es de advertir que las pretensiones no están dirigidas a reclamar condena indemnizatoria por perjuicios derivados de los actos administrativos atacados de ilegalidad, puesto que como ya se indicó, el restablecimiento del derecho está dirigido al amparo de la propiedad inscrita en el folio de matrícula No. 154-45555 a favor del demandante. Es decir que el restablecimiento del derecho solicitado no es objeto de ser conciliado, puesto que no es objeto de transacción; por tanto considero que el requisito señalado en la inadmisión debe ser analizado para el caso en concreto, atendiendo la calidad de los derechos reclamados y la imposibilidad de un debate en un escenario conciliatorio. […] Se agrega, que la conciliación contenciosa administrativa como instituto de solución directa de conflictos, está construida a partir de la capacidad dispositiva de las partes; por tanto se reitera que el presente asunto no es conciliable, por cuanto con la actuaciones ilegales demandadas se causó agravio a terceros respecto de los cuales no se tiene la capacidad de transigir y por ende de conciliar. Contrario a lo afirmado por el Tribunal, las pretensiones no revisten contenido económico, puesto que la nulidad de los actos demandados

obedece a la expedición irregular con desviación de atribuciones de la entidad demandada y el restablecimiento del derecho procede si los actos cuestionados son anulados. Para esto último, el restablecimiento es de un derecho del demandante (propiedad), amparado por una norma jurídica. […]”. Dado lo anterior, el a quo, mediante auto de 23 de marzo de 2017 (fl. 48), concedió el recurso de apelación y ordenó la remisión del expediente a esta Corporación.

IV. Consideraciones de la Sala El señor José Domingo Rodríguez Castellanos, a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del CPACA, presentó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca demanda en contra de la Superintendencia de Notariado y Registro - Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Chocontá - Cundinamarca, con miras a obtener la declaratoria de nulidad de i) la anotación número 09 de 12 de agosto de 2016 en el folio de matrícula inmobiliaria número 154-4410, y ii) la anotación número 04 de la misma fecha en el folio de matrícula inmobiliaria número 154-45555, realizadas por dichas entidades.

El conocimiento del asunto le correspondió a la Subsección “B” de la Sección Primera de dicha Corporación, autoridad judicial que, mediante auto de 9 de marzo de 2017, dispuso el rechazo de la demanda, al considerar que la parte actora no dio cumplimiento a lo ordenado en el auto de 6 de febrero de 2017, inadmisorio de la demanda, en el sentido de allegar al expediente la constancia de

agotamiento del requisito de procedibilidad de que trata el artículo 161 del CPACA. Por lo anterior, el apoderado judicial de la parte actora, interpuso recurso de apelación, objeto del presente pronunciamiento, en el que manifestó que la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se equivocó en tanto el asunto que se debate no es conciliable y, por ende, no era procedente el agotamiento del requisito de procedibilidad. Así las cosas, la Sala advierte que la parte actora en el escrito de demanda, folio 17, manifiesta: “[…] PERJUICIOS: Con ocasión de la actuación realizado (sic) por (sic) Oficina de Instrumentos Públicos de Chocontá, se causaron perjuicios así: a) Daño emergente correspondiente al valor del inmueble el cual se estima en $700.000.000; b) Lucro cesante, correspondiente a la rentabilidad dejada de percibir, junto con la indexación con base (sic) el índice de precios al consumidor certificado. Respecto a perjuicios morales el despojo del derecho de propiedad, se solicita un equivalente a 100 SMLVM. […]”. Adicionalmente, a folio 18, señala: “[…] ESTIMACIÒN DE LA CUANTÍA Y COMPETENCIA Teniendo en cuenta el valor catastral del inmueble identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 154-45555, la cuantía se estima en suma superior a los $600.000.000.oo, es decir, cifra superior a los 300 SMLMV […]”. Para resolver la controversia, resulta pertinente resaltar que el artículo 161 del CPACA, respecto del requisito de procedibilidad antes de impetrar el medio de

control de nulidad y restablecimiento del derecho, dispone: “[…] Artículo 161. Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos:

1. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales.

En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida. Cuando la Administración demande un acto administrativo que ocurrió por medios ilegales o fraudulentos, no será necesario el procedimiento previo de conciliación. […]”. (negrilla de la Sala) Ahora bien, el artículo 2º del Decreto 1716 de 2009, vigente para época de los hechos, señalaba cuales son los asuntos que, por su naturaleza, son conciliables, a saber: “[…] Artículo 2°. Asuntos susceptibles de conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativa. Podrán conciliar, total o parcialmente, las entidades públicas y las personas privadas que desempeñan funciones propias de los distintos órganos del Estado, por conducto de apoderado, sobre los conflictos de carácter particular y contenido económico de los cuales pueda conocer la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que los sustituyan. Parágrafo 1°. No son susceptibles de conciliación extrajudicial en

asuntos de lo contencioso administrativo: – Los asuntos que versen sobre conflictos de carácter tributario. – Los asuntos que deban tramitarse mediante el proceso ejecutivo de que trata el artículo 75 de la Ley 80 de 1993. – Los asuntos en los cuales la correspondiente acción haya caducado. […]”. (negrillas de la Sala) Así las cosas, siempre que se presenten demandas en ejercicio de los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de reparación directa o de controversias contractuales con contenido económico, se debe agotar el requisito de procedibilidad consistente en la solicitud de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público. En este contexto, es claro que en el presente asunto existe un interés patrimonial de la parte actora, por cuanto en el evento de que se declare la nulidad de los actos demandados se produciría automáticamente un restablecimiento de carácter económico, como es el de dejar sin efecto las anotaciones número 092 de 12 de agosto de 2016 en el folio de matrícula inmobiliaria número 154-4410, y 043 de la misma fecha en el folio de matrícula inmobiliaria número 154-45555, ambos emanados de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del municipio de Chocontá y, de ser así, el bien inmueble afectado por las mismas, retornaría a su patrimonio y, cuyo valor, el demandante tasó en $700.000.000.oo. Ahora bien, resulta pertinente resaltar que el recurrente manifiesta que “[…] en el escrito de subsanación se desistió de dicha pretensión con el fin de despejar cualquier duda sobre el contenido económico de las pretensiones […]”. Al

respecto, cabe traer a colación lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 157 del CPACA, que señala: “Artículo 157. Competencia por razón de la cuantía. […] En las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho no podrá prescindirse de la estimación razonada de la cuantía, so pretexto de renunciar al restablecimiento. […]”. Significa lo anterior que aunque en el escrito de reforma de la demanda se desistió de las pretensiones económicas consignadas en el libelo inicial, no era dable renunciar a ellas, en tanto resulta claro el interés patrimonial que se deriva de la nulidad de los actos de registro. En este mismo sentido, en el recurso de alzada, el apoderado judicial de la parte actora manifiesta que “[…] el restablecimiento del derecho procede si los actos cuestionados son anulados. Para esto último, el restablecimiento es de un derecho 2 Al dejar la anotación 9 sin efecto, quedaría vigente la anotación 8, cuyo contenido es del siguiente tenor: ANOTACIÓN: Nro. 8 Fecha 04-12-2010; Radicación 2010-3191; Doc: ESCRITURA 11.754 del: 11-11-2010 NOTARÍA 29 de BOGOTÁ D.C. VALOR ACTO: $ ESPECIFICACIÓN: 0110 ADJUDICACIÓN DE LA COMUNIDAD (MODO DE ADQUISICIÓN) PERSONAS QUE INTERVIENEN EN EL ACTO (xTitular de derecho de dominio, ITitular de dominio incompleto) DE: RODRÍGUEZ CASTELLANOS JOSÉ

DOMINGO 4035944 X DE: CAMELO HÉCTOR ARCENIO X

3 Al dejar la anotación 4 sin efecto, quedaría vigente la anotación 3, cuyo contenido es del siguiente tenor: ANOTACIÓN: Nro. 3 Fecha 11-04-2014; Radicación 2014-779; Doc: OFICIO 42 del: 11-04-2014 ALCALDÍA DE CHOCONTÁ de CHOCONTÁ VALOR ACTO: $ PERSONAS QUE INTERVIENEN EN EL ACTO (xTitular de derecho de dominio, ITitular de dominio incompleto) DE: ALCALDÍA DE CHOCONTÁ – SECRETARÍA DE HACIENDA A: RODRIGUEZ CASTELLANOS JOSÉ DOMINGO X del demandante (propiedad)4, amparado por una norma jurídica […]” (resalta la Sala), afirmación que confirma aún más el contenido económico de las pretensiones de la demanda, en tanto de decretarse la nulidad de los actos acusados se produciría automáticamente un restablecimiento del derecho en tal sentido, esto es, en favor del demandante, se repite, el derecho de propiedad, como se indicó en párrafos anteriores. Así las cosas, como quiera que de las pretensiones se desprende un contenido económico, la parte actora debió acreditar el agotamiento del requisito de procedibilidad de que trata el artículo 161 del CPACA, antes de impetrar el presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Con base en lo anteriormente expuesto, la Sala confirmará el auto de 9 de marzo de 2017, por medio del cual, la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, rechazó la demanda mencionada en la

referencia, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E PRIMERO.- CONFIRMAR el auto de 9 de marzo de 2017, proferido por la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- En firme esta decisión devuélvase al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha. 4 Código Civil Colombiano. Artículo 669. CONCEPTO DE DOMINIO. El dominio que se llama también propiedad es el derecho real en una cosa corporal, para gozar y disponer de ella, no siendo contra ley o contra derecho ajeno.

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS