CE-SECCIÓN PRIMERA-25000-23-37-000-2017-01096-01

RECURSO DE APELACIÓN – Frente a decisión que declaró no probada la excepción previa de ineptitud de la demanda / DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Frente a Liquidación Oficial de Corrección / EXCEPCIÓN DE INEPTITUD DE LA DEMANDA POR FALTA DE REQUISITOS FORMALES – Formulada con sustento en que no se cumplió con la interposición de los recursos obligatorios en sede administrativa respecto del cargo de silencio administrativo positivo / REQUISITO DE AGOTAMIENTO DE LOS RECURSOS OBLIGATORIOS EN LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA – Marco normativo / RECURSO DE APELACIÓN EN SEDE ADMINISTRATIVA – Cuando proceda su interposición resulta obligatoria para acceder a la jurisdicción / CONTENIDO DE LA DEMANDA / DEMANDA – Presupuestos de forma / CONTENIDO DE LA DEMANDA - Requisitos: Deben indicarse los hechos, las normas violadas y explicarse el concepto de su violación / EXCEPCIÓN DE INEPTITUD DE LA DEMANDA POR FALTA DE REQUISITOS FORMALES – No probada Le corresponde a la Sala unitaria determinar si le asistió razón al Tribunal al declarar no probada la excepción previa de ineptitud de la demanda, por falta de cumplimiento de los requisitos formales. En ese orden, cabe resaltar que el numeral 2 del artículo 161 del CPACA, prevé la interposición de los recursos obligatorios dentro de la actuación administrativa, como requisito de procedibilidad

cuando se pretenda la nulidad de un acto de contenido particular … se advierte que en el caso sub examine la parte actora pretende la nulidad de la Resolución núm. 1691 de 25 de octubre de 2016, …, decisión contra la cual la actora interpuso recurso de reconsideración que fue resuelto por la DIAN mediante Resolución 1897 de 22 de marzo de 2017, …. Seguidamente, la actora relató los hechos que dieron origen a los actos administrativos acusados, …, presupuesto que la actora aduce que omitió la entidad demandada al momento de expedir los actos acusados. Como fundamentos de derecho de las pretensiones, la actora invocó la violación de los artículos …. Como concepto de la violación la actora explicó, entre otros cargos, el denominado “VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO.

DEBIÓ APLICARSE EL PROCEDIMIENTO DEL DECRETO 390 DE 2016.

CONFIGURACIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO. EL ACTO DE FONDO NO FUE PROFERIDO EN EL TÉRMINO COMTEMPLADO EN EL ARTÍCULO 512 DEL DECRETO 2685 DE 1999”. Conforme con lo anterior, la Sala considera que la demanda presentada por la sociedad actora satisfizo el presupuesto procesal de demanda en forma, pues realizó un relato claro de los hechos que dieron origen a los actos administrativos que ordenaron la liquidación oficial de corrección y los que, en su criterio, obvió la DIAN para formularla,

debidamente determinados, clasificados y numerados; asimismo, se señaló que lo perseguido es desvirtuar la presunción de legalidad de esos actos e identificó como causal de nulidad la presunta infracción de normas aduaneras y el concepto de su violación, advirtiéndose correspondencia entre los unos y los otros. En ese orden, no le asiste razón al recurrente comoquiera que la demanda presentada por la actora no incumple ninguno de los requisitos formales, cosa distinta es que el apoderado de la DIAN considere que el concepto de la violación invocada constituye la pretensión de nulidad del acto presunto de configuración del silencio administrativo positivo en materia aduanera, supuesto bajo el cual, la actora tendría que haber demandado su declaratoria de nulidad; empero, como ello no ocurrió no le era exigible interponer los recursos obligatorios en la sede administrativa contra el acto presunto, pues, como en párrafos anteriores se indicó, la administración resolvió el recurso de reconsideración antes de que se promoviera la demanda de la referencia. Por lo precedente, la Sala confirmará la decisión apelada pero por las razones aquí expuestas, debido a que le asistió razón al a quo de declarar no probada la excepción previa de inepta demanda, y así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. REQUISITO DE AGOTAMIENTO DE LOS RECURSOS OBLIGATORIOS EN LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA – Marco normativo / RECURSO DE APELACIÓN EN SEDE ADMINISTRATIVA – Cuando proceda su interposición resulta obligatoria para acceder a la jurisdicción

Respecto de los recursos procedentes en la actuación administrativa, el inciso 3° del artículo 76 del CPACA establece que la interposición de la apelación es obligatoria para acceder a la jurisdicción … Conforme a las normas referidas, uno de los requisitos de procedibilidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es que el interesado haya agotado el recurso de apelación en sede administrativa, cuando fuere procedente. … Por su parte, el artículo 162 ibidem, establece el contenido de la demanda, en los siguientes términos: … De lo anterior se infiere que no cualquier documento que se denomine demanda puede activar la jurisdicción, de ahí que quien ejerza el derecho de acción debe acreditar los presupuestos de forma señalados en el CPACA, y de esta manera impedir que se configure la excepción establecida en el CGP. En efecto, el artículo 162 del CPACA establece que toda demanda debe dirigirse ante el juez competente, en la que se establezcan, entre otros requisitos de forma, la identificación clara y precisa de lo que se pretende y los fundamentos de hecho y de derecho que sustenten las pretensiones, presupuestos a los que refiere el artículo 100 del Código General del Proceso para configurar la excepción previa de “inepta demanda”, norma aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA.

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencia Consejo de Estado, Sección Primera de 5 de mayo de 2021, Radicación 11001-03-24-000-2019-00081-00, C.P. Oswaldo

Giraldo López.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 76 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 161 NUMERAL 2 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 162

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-37-000-2017-01096-01

Actor: BB AUTOMOTORES Y PARTES DE COLOMBIA S.A.S

Demandado: NACIÓN – UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DIRECCIÓN

DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Asunto: Resuelve apelación contra auto que decidió excepciones previas.

AUTO INTERLOCUTORIO Se decide el recurso de apelación interpuesto en término por el apoderado de la NACIÓN - UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES -DIAN-1, parte demandada, contra el auto de 28 de octubre de 2019, proferido por la Magistrada Sustanciadora del proceso de la SECCIÓN CUARTA -SUBSECCIÓN “B”- DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA2, dentro de la audiencia inicial establecida en el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso AdministrativoCPACA-3, por medio del cual declaró no probada la excepción previa de ineptitud de la demanda.

I. ANTECEDENTES I.1.- La demanda La sociedad BB AUTOMOTORES Y PARTES DE COLOMBIA S.A.S., a través de apoderado, presentó demanda ante el Tribunal, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA, para obtener la nulidad de las resoluciones núms. 1691 de 25 de octubre de 2016, “Por la cual se profiere una Liquidación Oficial de Corrección”; y 1897 de 22 de marzo de 2017, “Por la cual se resuelve un recurso de reconsideración”, expedidas por la DIAN.

A título de restablecimiento del derecho solicitó ordenar el archivo del expediente administrativo y condenar a la DIAN a reconocer las sumas en que hubiere 1 En adelante DIAN. 2 En adelante el Tribunal. 3 Ley 1437 de 18 de enero de 2012, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. incurrido por concepto de honorarios, gastos judiciales y demás necesarias para adelantar el proceso judicial de la referencia. I.2.- Excepción previa propuesta por la DIAN La DIAN contestó la demanda proponiendo la excepción previa de ineptitud de la demanda respecto del cargo de configuración del silencio administrativo positivo. Considera que la actora no cumplió el requisito exigido en el numeral 2 del artículo 161 del CPACA, relacionado con la interposición de los recursos obligatorios en sede administrativa, comoquiera que la interesada no presentó recursos de

reposición ni apelación contra el acto presunto de liquidación oficial de corrección en el que solicitara la ocurrencia del silencio administrativo positivo, figura que tampoco invocó en el escrito contentivo del recurso de reconsideración. Concluyó que lo anterior incumple los presupuestos establecidos en los artículos 609 del Decreto núm. 0390 de 7 de marzo de 20164 y 48 de la Resolución Reglamentaria núm. 0064 de 28 de septiembre de 20165, sobre configuración del silencio administrativo positivo.

II. FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA APELADA Mediante auto proferido en la audiencia celebrada el 28 de octubre de 20196, el Tribunal declaró no probada la excepción alegada por la DIAN, al concluir que el estudio de las normas procedimentales sobre la configuración del silencio administrativo positivo se debe realizar al momento de proferir la sentencia, toda 4 “Por el cual se establece la regulación aduanera”. 5 “Por la cual se reglamentan unos artículos del Decreto 390 del 7 de marzo de 2016, relacionados con el control posterior y aspectos procedimentales”. 6 Visible a folios 195 a 208 del expediente. vez que para protocolizar su ocurrencia las disposiciones invocadas por el recurrente establecen que la administración, de oficio o a petición de parte, tiene la obligación de reconocer sí operó o no la figura con efectos positivos, sin que sea obligación del contribuyente solicitarlo7.

III. FUNDAMENTOS DEL RECURSO La DIAN interpuso recurso de apelación frente a la decisión de declarar no

probada la excepción previa de ineptitud de demanda por falta de cumplimiento de los requisitos formales. Señaló que las actuaciones administrativas aduaneras pueden ser de dos clases: la normal de las liquidaciones y la especialísima del reconocimiento del silencio administrativo positivo, que requiere del cumplimiento de unos requisitos especiales. Señaló que atendiendo las “pretensiones de la demanda”, la actora tenía el deber legal de interponer los recursos exigidos por la ley para que se declarará la ocurrencia de la figura enunciada, esto es, iniciar una nueva actuación administrativa interna respecto de esa institución; pero como ello no ocurrió, debe excluirse del contexto judicial esa pretensión por no cumplir el numeral 2 del artículo 161 del CPACA. Insistió en que el reconocimiento del silencio administrativo no se invocó en los escritos contentivos del recurso de reconsideración y en el de reposición y apelación contra la liquidación oficial de corrección. 7Minutos 23:27 a 28:22 de la audiencia inicial.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Mediante auto proferido en la audiencia inicial celebrada el 28 de octubre de 2019, la Magistrada Ponente del proceso de la referencia declaró no probada la excepción previa de ineptitud de la demanda, por falta de cumplimiento de los requisitos formales.

La DIAN recurrió la decisión aduciendo que como la actora no solicitó en sede administrativa el reconocimiento del silencio administrativo positivo, tal pretensión debe excluirse del objeto de la controversia al igual que el primer cargo de la demanda. Por lo precedente, le corresponde a la Sala unitaria determinar si le asistió razón

al Tribunal al declarar no probada la excepción previa de ineptitud de la demanda, por falta de cumplimiento de los requisitos formales. En ese orden, cabe resaltar que el numeral 2 del artículo 161 del CPACA, prevé la interposición de los recursos obligatorios dentro de la actuación administrativa, como requisito de procedibilidad cuando se pretenda la nulidad de un acto de contenido particular. La referida norma prevé: “[…] ARTÍCULO 161. REQUISITOS PREVIOS PARA DEMANDAR. La presentación de la demanda se sometará al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: […]

2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán hacerse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto.

Si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procesales, no será exigible el requisito al que se refiere este numeral. […] Respecto de los recursos procedentes en la actuación administrativa, el inciso 3° del artículo 76 del CPACA establece que la interposición de la apelación es obligatoria para acceder a la jurisdicción, en los siguientes términos: “[…] ARTÍCULO 76. OPORTUNIDAD Y PRESENTACIÓN. Los recursos de reposición y apelación deberán interponerse por escrito en la diligencia de notificación personal, o dentro de los diez (10) días siguientes a ella, o a la notificación por aviso, o al vencimiento del término de publicación, según el caso. Los recursos contra los actos

presuntos podrán interponerse en cualquier tiempo, salvo en el evento en que se haya acudido ante el juez. Los recursos se presentarán ante el funcionario que dictó la decisión, salvo lo dispuesto para el de queja, y si quien fuere competente no quisiere recibirlos podrán presentarse ante el procurador regional o ante el personero municipal, para que ordene recibirlos y tramitarlos, e imponga las sanciones correspondientes, si a ello hubiere lugar. El recurso de apelación podrá interponerse directamente, o como subsidiario del de reposición y cuando proceda será obligatorio para acceder a la jurisdicción. Los recursos de reposición y de queja no serán obligatorios […]”. Conforme a las normas referidas, uno de los requisitos de procedibilidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es que el interesado haya agotado el recurso de apelación en sede administrativa, cuando fuere procedente. Por su parte, el artículo 162 ibidem, establece el contenido de la demanda, en los siguientes términos: “[…] ARTÍCULO 162. CONTENIDO DE LA DEMANDA. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá:

1. La designación de las partes y de sus representantes.

2. Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad. Las varias pretensiones se formularán por separado, con observancia de lo dispuesto en este mismo Código para la acumulación de pretensiones.

3. Los hechos y omisiones que sirvan de fundamento a las pretensiones, debidamente determinados, clasificados y numerados.

4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las

normas violadas y explicarse el concepto de su violación.

5. La petición de las pruebas que el demandante pretende hacer valer. En todo caso, este deberá aportar todas las documentales que se encuentren en su poder.

6. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia.

7. El lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán las notificaciones personales. Para tal efecto, podrá indicar también su dirección electrónica.

[…]”. De lo anterior se infiere que no cualquier documento que se denomine demanda puede activar la jurisdicción, de ahí que quien ejerza el derecho de acción debe acreditar los presupuestos de forma señalados en el CPACA, y de esta manera impedir que se configure la excepción establecida en el CGP. En efecto, el artículo 162 del CPACA establece que toda demanda debe dirigirse ante el juez competente, en la que se establezcan, entre otros requisitos de forma, la identificación clara y precisa de lo que se pretende y los fundamentos de hecho y de derecho que sustenten las pretensiones, presupuestos a los que refiere el artículo 100 del Código General del Proceso8 para configurar la excepción previa de “inepta demanda”, norma aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA. En tratándose de la inepta demanda, la Corporación9 ha sostenido: “[…] La demanda en forma es un presupuesto procesal que guarda relación con los requisitos formales que debe satisfacer el escrito introductorio para que su presentación permita: i) poner en funcionamiento el aparato jurisdiccional, y ii) expedir una decisión de fondo que ponga fin al asunto y haga tránsito a cosa juzgada.

En consecuencia, la verificación del cumplimiento de aquellas exigencias se realiza respecto del escrito de la demanda y al momento de resolverse sobre su admisibilidad o, luego de haber sido 8 En adelante CGP. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 5 de mayo de 2021, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación 11001-03-24-000-2019-0008100. admitida, por la vía del saneamiento del proceso o de las excepciones previas. De manera que, como lo ha sostenido esta Corporación, de comprobarse la inobservancia de “[…] los requisitos indispensables para la formación y desarrollo normal del proceso y para que éste pueda ser decidido de fondo mediante una sentencia estimatoria o desestimatoria […]”10, se configura lo que se conoce como ineptitud sustantiva de la demanda, que impide al juez pronunciarse de fondo sobre las pretensiones formuladas por la parte actora. […]”. Precisado lo anterior, se advierte que en el caso sub examine la parte actora pretende la nulidad de la Resolución núm. 1691 de 25 de octubre de 2016, a través de la cual la DIAN formuló liquidación oficial de corrección sobre las declaraciones de importación identificadas con adhesivos/sticker núms. 91019010010486 de 29 de mayo de 2013, 91019010010676 de 13 de junio de 2013 y 91019010010644 de 13 de junio de 2013, presentadas por el importador por valor de $2.579.182.000, correspondiente a la sumatoria de tributos aduaneros

dejados de pagar y la sanción del 10%, decisión contra la cual la actora interpuso recurso de reconsideración que fue resuelto por la DIAN mediante Resolución 1897 de 22 de marzo de 2017, en el sentido de confirmar la decisión inicial. Seguidamente, la actora relató los hechos que dieron origen a los actos administrativos acusados, esto es, los presupuestos fácticos relacionados con la expedición de las resoluciones que formulan la liquidación oficial de corrección, la oposición que presentó durante dicho trámite y la inconformidad respecto de la resolución del recurso de reconsideración, presupuesto que la actora aduce que omitió la entidad demandada al momento de expedir los actos acusados. Como fundamentos de derecho de las pretensiones, la actora invocó la violación de los artículos 29, 228 y 229 de la Constitución Política; 3°, 588, 601, 602, 603, 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 22 de febrero de 2017, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera, número único de radicación 25000-23-26-000-2007-00095-01(38665). 304, 605, 606, 607 y 609 del Decreto núm. 390 de 2016; 39 del Decreto núm. 4048 de 22 de octubre de 200811; 7°-03, 7°-07, numerales 13, 14 y 15, del Tratado de Libre Comercio suscrito entre Colombia y México; 829 del Estatuto Tributario; y 161, numeral 1, del CGP.

Como concepto de la violación la actora explicó, entre otros cargos, el

denominado “VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO. DEBIÓ APLICARSE EL

PROCEDIMIENTO DEL DECRETO 390 DE 2016. CONFIGURACIÓN DEL

SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO. EL ACTO DE FONDO NO FUE PROFERIDO EN EL TÉRMINO COMTEMPLADO EN EL ARTÍCULO 512 DEL DECRETO 2685 DE 1999”.

Conforme con lo anterior, la Sala considera que la demanda presentada por la sociedad actora satisfizo el presupuesto procesal de demanda en forma, pues realizó un relato claro de los hechos que dieron origen a los actos administrativos que ordenaron la liquidación oficial de corrección y los que, en su criterio, obvió la DIAN para formularla, debidamente determinados, clasificados y numerados; asimismo, se señaló que lo perseguido es desvirtuar la presunción de legalidad de esos actos e identificó como causal de nulidad la presunta infracción de normas aduaneras y el concepto de su violación, advirtiéndose correspondencia entre los unos y los otros. En ese orden, no le asiste razón al recurrente comoquiera que la demanda presentada por la actora no incumple ninguno de los requisitos formales, cosa distinta es que el apoderado de la DIAN considere que el concepto de la violación invocada constituye la pretensión de nulidad del acto presunto de configuración del silencio administrativo positivo en materia aduanera, supuesto bajo el cual, la 11 “Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.”

actora tendría que haber demandado su declaratoria de nulidad; empero, como ello no ocurrió no le era exigible interponer los recursos obligatorios en la sede administrativa contra el acto presunto, pues, como en párrafos anteriores se indicó, la administración resolvió el recurso de reconsideración antes de que se promoviera la demanda de la referencia. Por lo precedente, la Sala confirmará la decisión apelada pero por las razones aquí expuestas, debido a que le asistió razón al a quo de declarar no probada la excepción previa de inepta demanda, y así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E: CONFIRMAR la decisión proferida por el Tribunal el 28 de octubre de 2019, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen para que continúe con el trámite que corresponda.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Consejera