CE-SECCION PRIMERA-25000-23-41-000-2013-01050-01-2018

RECURSO DE APELACIÓN – Contra decisión tomada en audiencia inicial en el sentido de declarar probada de oficio la excepción de falta de jurisdicción / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMNISTRATIVO – Para conocer solo las controversias que giran en torno a los empleados públicos / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA – Para conocer los asuntos relativos a la seguridad social que puedan surgir al interior y entre los actores del sistema general de seguridad social /

EXCEPCIÓN DE FALTA DE JURISDICCIÓN – Probada

[C]omo bien lo puso de presente el a quo, tanto la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura como el Consejo de Estado han considerado que los procesos judiciales relativos a la seguridad social son de conocimiento de la jurisdicción ordinaria, a excepción de las controversias que giran en torno a los empleados públicos cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público. […] [E]l Despacho considera que la decisión de instancia se fundamentó en la jurisprudencia reiterada y vigente sobre el tema, razón por la que se confirmará la providencia proferida por la doctora Claudia Elizabeth Lozzi Moreno, Magistrada de la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro de la audiencia inicial celebrada el 6 de marzo de 2015, en el sentido de declarar como probada la excepción de “falta de jurisdicción”, y la consecuente remisión del expediente a los Juzgados Laborales del Circuito Judicial de Bogotá (reparto), como en efecto se dispondrá en la parte

resolutiva de esta providencia.

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Sección Tercera, de 11 de agosto de 2015, Radicación 25000-23-26-000-2008-00778-01(46545), C.P: Stella Conto Díaz del Castillo; y del Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, de 21 de enero de 2015, Radicación 11001-01-02-0002014-02289-00(9869-21), C.P. Julia Emma Garzón de Gómez.

FUENTE FORMAL: LEY 270 DE 1996 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 2

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., nueve (9) de marzo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 25000-23-41-000-2013-01050-01

Actor: SANITAS EPS S.A Demandado: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL El Despacho1 decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la parte actora en contra de la decisión adoptada por la doctora Claudia Elizabeth Lozzi Moreno, Magistrada de la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro de la audiencia inicial celebrada el 6 de marzo de 2015, en el sentido de declarar, de oficio, la excepción de “[…] falta de jurisdicción […]”.

I. ANTECEDENTES La Entidad Promotora de Salud SANITAS EPS S.A., presentó demanda en

ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, con miras a que se declare la nulidad del oficio 201233102383711 de fecha 2 de noviembre de 2011, expedido por el Ministerio de Salud y Protección Social, relacionado con los recobros realizados por la EPS al Fondo de Solidaridad y Garantía – FOSYGA por “[…] el suministro o la provisión de servicios, tratamientos, equipos y medicamentos no contemplados en el POS, o no costeados por la Unidad de Pago por Capitación, UPC, como consecuencia de órdenes judiciales de tutela […]”. Mediante auto de 15 de julio de 2013, la doctora Claudia Elizabeth Lozzi Moreno, Magistrada de la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, ordenó la remisión del expediente a los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá (reparto), al sostener que existía falta de jurisdicción para conocer de la controversia, en el entendido de que “[…] en el presente asunto se controvierte el reconocimiento y pago de la suma de la (sic) $1.975.999.943, correspondientes a las solicitudes de recobro radicadas por la demandante ante el consorcio administrador de los recursos del FOSYGA desde el 19 de enero de 2011 a 1 de febrero de 2012 […]” (fls. 114 a 118). Previo reparto, el Juzgado 31 Laboral del Circuito de Bogotá, a través de auto de 2

de octubre de 2013 (fls. 121 y vto.), dispuso promover conflicto negativo de competencias, para lo cual ordenó la remisión del expediente a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, con miras a dirimir el mismo. 1 La Sala Unitaria es competente para resolver el asunto de la referencia de conformidad con lo dispuesto en el artículo 125 del CPACA, esto es, al no estar dentro del listado de autos relacionados en los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 ibídem. La Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, con ponencia del Magistrado Wilson Ruiz Orejuela, en providencia de fecha 4 de diciembre de 2013 (fls. 13 a 23, Cdno. 3), resolvió el mencionado conflicto de competencia en el sentido de asignar el conocimiento de la controversia a la jurisdicción contencioso administrativa, por lo que ordenó la devolución del expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca. La Magistrada Lozzi Moreno, en cumplimiento a lo dispuesto por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, admitió la demanda mediante auto de 7 de marzo de 2014 y, luego del trámite de rigor, citó a las partes para la realización de la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA. Llegado el día y la hora programada (fls 197 a 206), la Magistrada conductora del proceso, luego de hacer un recuento del trámite del expediente y, en especial, de lo resuelto por el Consejo Superior de la Judicatura en la providencia de 4 de diciembre de 2013, manifestó que “[…] siendo el momento oportuno para el

saneamiento del proceso, el Despacho debe advertir que mediante providencia del 11 de agosto de 2014, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, resolvió un conflicto de competencias negativo en un proceso de idénticas características al del presente asunto […] en las consideraciones de dicha providencia, el Consejo Superior de la Judicatura precisó: “El anterior criterio es exclusivo y excluyente, es decir que los procesos judiciales relativos a la seguridad social de los empleados públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público son los únicos litigios en materia de seguridad social que pueden ser tramitados ante la jurisdicción especial de lo contencioso administrativo. Y, correlativamente, atendiendo el carácter residual y general de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, cuando las pretensiones de una demanda se relacionen con las demás controversias que puedan surgir al interior y entre los actores del sistema general de seguridad social, la competencia será de la justicia ordinaria […]” (Negrillas fuera de texto). Por lo anterior, la doctora Lozzi Moreno señaló que “[…] toda vez que la decisión del supremo tribunal de conflictos de competencia suscitados entre las jurisdicciones constituye un precedente judicial de obligatorio cumplimiento, el Despacho procederá a dar pleno acatamiento al mismo, al igual como lo ha hecho la Sala Plena de esta Corporación, y en consecuencia ordenará remitir el expediente a los Jueces Laborales del Circuito de Bogotá - Oficina de reparto, para que se tramite la demanda de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta diligencia […]”.

Frente a la anterior decisión, el apoderado judicial de la parte demandada interpuso recurso de reposición, al efecto sostuvo que “[…] que en el presente caso, existe diferencia con el asunto que resolvió el CSJ […]”. Por su parte, el apoderado judicial de la parte demandante señaló que “[…] el asunto versa sobre un acto administrativo, luego es de competencia de esta Corporación […]”, adhiriéndose a lo dicho por la parte demandada. De otro lado, el representante del Ministerio Público puso de presente que “[…] recientemente he tenido conocimiento de una decisión del CSJ que fue posterior a la decisión adoptada por su Despacho el 18 de agosto. Como posición general conozco la posición del CSJ, para que se tuviera como precedente judicial el hecho que el asunto fuera sometido a la jurisdicción laboral o a la Superintendencia de Salud […]”. Teniendo en cuenta la anterior manifestación, la Magistrada Lozzi Moreno dispuso “[…] suspender la diligencia, mientras se verifica lo que advierte el Ministerio Público, esto es, si hay una posición posterior por parte del CSJ que revalúe la citada por el Despacho […]”. El 6 de marzo de 2015, en la continuación de la audiencia inicial (fls. 220 a 228), la Magistrada conductora del proceso manifestó que “[…] en la providencia del 11 de agosto que fue acatada por el Despacho, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura señaló que los procesos judiciales relativos a la seguridad social de los empleados públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público, son los únicos litigios en materia de

seguridad social que pueden ser tramitados ante la jurisdicción especial de lo contencioso administrativo […]” (Negrillas fuera de texto). Señaló, además, que en cumplimiento del precedente jurisprudencial contenido en la citada providencia de 11 de agosto de 2014, la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Cundinamarca “[…] en Acta No. 001 del 26 de enero de 2015, a partir del conflicto de competencia dentro del expediente No. 2014 – 1476, demandante EPS SANITAS S.A., y demandado Ministerio de Salud y Protección Social, decidió que frente a estos asuntos, la competencia era de la Jurisdicción Ordinaria Laboral, siendo una posición que se ha mantenido hasta la fecha […]”; y, por tal razón, decidió no reponer la decisión tomada el 23 de febrero de 2015, y mantener su posición de remitir las diligencias a los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá – Reparto. Frente a lo anterior, el apoderado de la parte demandada interpuso recurso de apelación, para lo cual señaló que “[…] tanto que en la jurisprudencia del CSJ del 24 de septiembre de 2014, la discusión fue de la Unidad de Pago por Capitación, y sobre ello definió que la competencia era de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por lo que en este caso al tratarse de la misma discusión, el competente debe ser esta jurisdicción […]”. En el mismo sentido, la parte actora manifestó que “[…] el Consejo de Estado, Sección Tercera, ya le otorgó la competencia a la jurisdicción contenciosa

administrativa, igualmente atendiendo el artículo 138 del C.P.A.C.A., y siendo claro que este asunto se trata de interés particular por la vulneración dada a través de un acto administrativo, se precisa que la competencia es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo […]”2. En este contexto, la doctora Claudia Elizabeth Lozzi Moreno, Magistrada conductora del proceso concluyó que como quiera que la declaratoria de falta de jurisdicción se constituía como una excepción previa declarada de oficio, el recurso de apelación era procedente, conforme con lo dispuesto en el numeral 6º del artículo 180 del CPACA y, por tal razón, lo concedió, ordenando el envío del expediente a esta Corporación.

II. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO II.1. El problema jurídico La controversia en el presente asunto, se contrae a determinar cuál es la jurisdicción competente para conocer de las demandas incoadas por las Empresas Prestadoras de Servicios de Salud – EPS, con ocasión a los 2 Revisado el CD, contentivo de la audiencia inicial, se menciona una providencia, cuya ponente fue la doctora Stella Conto Díaz del Castillo, Magistrada de la Sección Tercera del Consejo de Estado, sin precisar fecha o número expediente. servicios prestados por fuera de lo establecido en el Plan Obligatorio de Salud – POS y al cobro de los mismos con cargo a la cuenta del Fondo de Solidaridad Garantía – FOSYGA., en cumplimiento de las órdenes judiciales proferidas en su contra.

II.2. El caso concreto De la lectura del libelo demandatorio, el Despacho advierte que el asunto gira en

torno a una controversia relacionada con el Sistema de Seguridad Social Integral en Salud, por cuanto la pretensión se dirige a que se declare la nulidad del oficio 201233102383711 de fecha 2 de noviembre de 2011, emanado del Ministerio de Salud y Protección Social – FOSYGA, y al consecuente reconocimiento de una suma de dinero3, a título de restablecimiento del derecho, con ocasión del “[…] suministro o la provisión de servicios, tratamientos, equipos y medicamentos no contemplados en el POS, o no costeados por la Unidad de Pago por Capitación, UPC, como consecuencia de órdenes judiciales de tutela […]”. Para resolver, el Despacho estima necesario recordar que, como bien lo puso de presente el a quo, tanto la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura como el Consejo de Estado han considerado que los procesos judiciales relativos a la seguridad social son de conocimiento de la jurisdicción ordinaria, a excepción de las controversias que giran en torno a los empleados públicos cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público. En efecto, en providencia de 11 de agosto de 20144, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura sostuvo que “[…] el anterior criterio es exclusivo y excluyente, es decir que los procesos judiciales relativos a la seguridad social de los empleados públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público son los únicos litigios en materia de seguridad social que pueden ser tramitados ante la jurisdicción especial de lo contencioso administrativo. Y, correlativamente, atendiendo el carácter residual y general de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, cuando las

pretensiones de una demanda se relacionen con las demás controversias que puedan surgir al interior y entre los actores del sistema general de 3 Estimación razonada de la cuantía, realizada por la parte demandante. (folio 36), la cual estimó en la suma de “[…] trescientos noventa y un millones quinientos noventa y tres mil treinta pesos con sesenta y siete centavos ($391.593.030.67) […]”. 4 Citada por el a quo. seguridad social, la competencia será de la justicia ordinaria […]”. En este mismo sentido, esa Corporación, al resolver un conflicto de competencia entre jurisdicciones, conforme a lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 112 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de Administración de Justicia), con ponencia de la doctora Julia Emma Garzón de Gómez5, señaló: “[…] se tiene que el tema de discusión en la demanda, que centra la atención de esta Corporación, no es otro que el referente al Sistema de Seguridad Social Integral, por cuanto el interés principal de la parte demandante, Empresa Promotora de Salud NUEVA EPS S.A., es el cobro por la vía judicial a la Nación, Ministerio de Salud y Protección Social e integrantes de la Unión Temporal Nuevo FOSYGA, de la suma de dos mil quinientos veintisiete millones cuatrocientos treinta y siete mil cuatrocientos treinta y cinco pesos ($2'527.437.435), valor derivado de los servicios médicos asistenciales prestados a sus afiliados en cumplimiento de los Comités Técnicos Científicos y de fallos de tutela. En consecuencia, ha encontrado la Sala que es la Jurisdicción Ordinaria a quien le corresponde dirimir la presente litis, toda vez

que la controversia se suscitó entre entidades públicas (sic), situación que sin lugar a dudas, se enmarca en lo normado y ya referido numeral 4 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001, pues dicha controversia es propia del Sistema de Seguridad Social Integral […]” (Negrillas fuera de texto). Por su parte, la Sección Tercera del Consejo de Estado, en un caso de similares supuestos fácticos y jurídicos, con ponencia de la doctora Stella Conto Díaz del Castillo6, manifestó: “[…] De acuerdo con el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 1 de la Ley 1107 de 2006, la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado7. Sin embargo, el Consejo Superior de la Judicatura en razón de los conflictos suscitados entre la jurisdicción ordinaria y de lo contencioso administrativo, en temas de recaudos con recobros 5 Consejo Superior de la Judicatura - Sala Jurisdiccional Disciplinaria, 21 de enero de dos mil quince 2015, Magistrada Ponente Dra. JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ Radicado No. 110010102000201402289 00 (9869-21) 6 Consejo de Estado, Sección Tercera, Consejera ponente: Stella Conto Díaz del Castillo, 11 de agosto de 2016, Expediente No. 2008-00778-01(46545), Actor: Caja de Compensación Familiar – COMPENSAR,

Demandado: Ministerio de la Protección Social y el Consorcio FIDUFOSYGA 2005. 7 Consejo de Estado. Sección Tercera, sentencia de 14 de marzo de 2012. magistrado ponente: Enrique Gil Botero. Radicado No. 05001-23-25-000-1993-01041-01 (21962). de prestaciones no incluidas en POS precisa que solo el conocimiento de los procesos relativos a la seguridad social de los empleados públicos cuyo régimen es administrado por una persona de derecho público, corresponde a esta jurisdicción. (…) esa Corporación ha reiterado que en los casos de recobro al Fosyga por prestaciones no incluidas en el Plan Obligatorio de Salud será la jurisdicción ordinaria laboral la competente. Así: “(…) Lo referente al Sistema de Seguridad Social Integral, por cuanto el interés principal de la parte demandante, la Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A-EPS Sanitas, es el cobro por la vía judicial a la Nación-Ministerio de Salud y Protección Social, de los valores referentes a la cobertura y suministro efectivo de servicios, no incluidos dentro del Plan Obligatorio de Salud y que el Sistema General de Seguridad Social en Salud reconoce mensualmente a sus usuarios y están a cargo de la subcuenta de compensación del Fosyga, a su vez las indemnizaciones y demás emolumentos que le corresponde por ley.

En consecuencia, ha encontrado la Sala que es la jurisdicción ordinaria a quien le corresponde dirimir la presente Litis, toda vez que la controversia se suscitó entre una entidad administrativa prestadora del servicio de salud de carácter particular y una entidad pública, situación que sin lugar a dudas, se enmarca en lo

normado y ya referido numeral 4 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001, pues dicha controversia es propia del Sistema de Seguridad Social Integral […]”8. De esta manera, no le asiste razón al apoderado de la parte actora cuando aseveró que “[…] el Consejo de Estado, Sección Tercera, ya le otorgó la competencia a la jurisdicción contenciosa administrativa […]” para conocer de esta clase de controversias, toda vez que, como se anotó, esta Corporación ha precisado que tales asuntos le corresponden a la jurisdicción ordinaria. Asimismo, tampoco es de recibo el argumento del apoderado de la parte demandada, en cuanto a que las decisiones citadas se refieren a la Unidad de Pago por Capitación, toda vez que la UPC es el valor anual que se reconoce por cada uno de los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) para cubrir las prestaciones del Plan Obligatorio de Salud (POS), y la controversia gira, a contrario sensu, respecto de los cobros de los servicios prestados por fuera del referido POS. En este orden de ideas, el Despacho considera que la decisión de instancia se fundamentó en la jurisprudencia reiterada y vigente sobre el tema, razón por la 8 Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Sentencia de 3 de diciembre de 2014.

Magistrada Ponente: Julia Emma Garzón de Gómez. Radicado No. 110010102000201401737-00. que se confirmará la providencia proferida por la doctora Claudia Elizabeth Lozzi Moreno, Magistrada de la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, dentro de la audiencia inicial celebrada el 6 de marzo de 2015, en el sentido de declarar como probada la excepción de “falta de jurisdicción”, y la consecuente remisión del expediente a los Juzgados Laborales del Circuito Judicial de Bogotá (reparto), como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, RESUELVE: PRIMERO: CONFIRMAR la decisión tomada por la doctora Claudia Elizabeth Lozzi Moreno, Magistrada de la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro de la audiencia inicial celebrada el 6 de marzo de 2015, dentro del proceso mencionado en la referencia, conforme a lo expuesto en la parte motiva.

SEGUNDO: En firme esta providencia, ENVÍESE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Consejero de Estado