CE-SECCION PRIMERA-25000-23-41-000-2015-00175-01-2017

RECURSO DE APELACIÓN – Contra decisión que rechazó la demanda por no ser el acto acusado susceptible de control judicial / ACTO DE EJECUCIÓN DE UNA PROVIDENCIA JUDICIAL - No es pasible de control judicial porque no crea, extingue ni modifica una situación jurídica Teniendo en cuenta el contenido del acto demandado y la fundamentación fáctica que dio lugar a la expedición del mismo, para la Sala resulta claro que se trata de un acto administrativo de ejecución, pues su finalidad es dar cumplimiento a lo ordenado por el Juez 32 Civil del Circuito de Bogotá, en sentencia proferida dentro de la acción de tutela radicada bajo el nro. 2013-0964, el cual expresamente revocó el fallo proferido el 18 de diciembre de 2013, por el juzgado 11 Civil Municipal de Bogotá y en consecuencia, denegó el amparo de tutela solicitado por el señor Mauricio Leonardo Franco Londoño. […] la Sala advierte que el auto nro. 23131 de 25 de marzo de 2014, expedido por el Director de Servicio al Ciudadano de la Secretaría de Movilidad de Bogotá, constituye un típico acto administrativo de ejecución de una sentencia judicial pues el mismo no se extralimitó en el cumplimiento de las órdenes judiciales que le dieron origen, razón por la cual no creó, modificó ni extinguió situación jurídica alguna y de contera, no es susceptible de control jurisdiccional, tal y como reiteradamente lo ha sostenido esta Corporación. ACTO DE EJECUCIÓN – Eventos en que es enjuiciable / ACTO DE EJECUCIÓN DE UNA PROVIDENCIA JUDICIAL - Solamente es pasible de

control judicial cuando excede la orden impartida [L]os actos de ejecución de una providencia judicial, en principio, no pueden ser demandados ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, debido a que no crean, extinguen o modifican situación jurídica alguna, simplemente se expiden con la finalidad de acatar o hacer efectiva una orden judicial. No obstante, como se advierte de los apartes jurisprudenciales transcritos, excepcionalmente dichas decisiones pueden ser susceptibles de control de legalidad en la jurisdicción, cuando exceden la orden impartida en la sentencia o la cumplen parcialmente, pues en esos casos sí es posible que se produzca una nueva situación jurídica concreta susceptible de control por parte del Juez Contencioso NOTA DE RELATORÍA: Sobre los actos de ejecución ver providencias Consejo de Estado, Secciones Primera y Cuarta, de 7 de febrero de 2008, Radicación 11001-03-15-000-2007-01142-01(AC), C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta; 17 de septiembre de 2015, Radicación 25000-23-24-000-2009-00116-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; 3 de agosto de 2016, Radicación 25000-23-27000-2011-00194-01(19952), C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Bogotá, D.C., veinte (20) de octubre de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 25000-23-41-000-2015-00175-01

Actor: LUZ ANGELA ORJUELA TORRES Y OTROS

Demandado: DISTRITO CAPITAL - SECRETARIA DE MOVILIDAD

Referencia: SE CONFIRMA AUTO APELADO. EL ACTO ACUSADO NO ES SUSCEPTIBLE DE CONTROL JURISDICCIONAL, PUES ES UN ACTO DE EJECUCIÓN DE UNA SENTENCIA JUDICIAL Y ESTE NO CREA, MODIFICA O EXTINGUE SITUACIÓN JURÍDICA ALGUNA Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por los actores contra el proveído de 12 de febrero de 2015, por medio del cual la Sección Primera, Subsección “B”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca1 decidió rechazar la demanda debido a que el acto o pronunciamiento controvertido no era susceptible de control de legalidad ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

I-. ANTECEDENTES

Los señores Luz Ángela Orjuela Torres, Arturo Andres Bejarano Goyeneche, Gloria Ines Motivar Numpaque, Carlos Arturo Fandiño Castillo, Andrés Javier Castillo Aldana, Luis Eduardo Páez Ricardo, Flor Alicia López Romero, Numael Galindo Pinzón y Enrique Alberto Reyes Rodríguez, este último, quien actúa en nombre y representación de la sociedad COAUTOS AMG S.A.S, a través de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, instauraron demanda ante el Tribunal en contra de la Secretaría Distrital de Movilidad, en la que se expusieron

las siguientes pretensiones: “1. Que se declare la nulidad del acto administrativo número 23131, DEL 25 DE MARZO DE 2014, DICTADO POR La Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá, mediante el cual se revoca los Actos Administrativos, que reconocieron la matrícula de los siguientes vehículos taxis de placas WEW384, WEW765,WDG794, WEV453, WEV454,WEU824, WEW041, WEV653, WDG791, WEV655,WDG792, WEV452. ” 1 En adelante Tribunal. 2 En adelante CPACA

2. Que como restablecimiento del derecho se ordene: 2.1. La continuación de los efectos jurídicos generados en los actos administrativos mediante el cual se admitió la cancelación de matrícula de los vehículos relacionados en el punto inmediatamente anterior, y que fueron revocados mediante el acto administrativo (AUTO) 23131 de 2014 expedido POR LA SECRETARÍA DE LA MOVILIDAD; es decir que se le permita operar en el servicio público a dichos vehículos relacionados. 2.2. Que como consecuencia de la nulidad decretada del acto demandado, se pague perjuicios materiales a cada uno de los actores.” II-. FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA APELADA Mediante proveído de 12 de febrero de 2015, el a quo consideró que el Auto nro. 23131 de 25 de marzo de 2014, expedido por la Secretaría de Movilidad de

Bogotá D.C., no era susceptible de control judicial, pues no se trataba de un acto administrativo definitivo sino de trámite.

Explicó que, el referido acto precisa que tiene naturaleza de acto administrativo de trámite y que fue expedido en cumplimiento de una orden dada por el Juez Treinta y Dos Civil del Circuito de Bogotá, al desatar el recurso de apelación dentro de un proceso de su competencia. En tal sentido afirmó que los actos administrativos de trámite o ejecución, como el que se demanda, no contienen ninguna manifestación de voluntad de la administración frente a una situación jurídica particular, razón por la cual, no son enjuiciables ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. Advirtió que, según la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado, únicamente las decisiones de la administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción Contenciosa. Finalmente, en aplicación a lo dispuesto en el artículo 169 numeral 3 del CPACA3, y por lo anteriormente expuesto, rechazó de plano la demanda. III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO La parte actora adujo que el auto nro. 23131 de 25 de marzo de 2014, expedido por el Director de Servicio al Ciudadano de la Secretaría de Movilidad de Bogotá, sí constituye un acto administrativo susceptible de control jurisdiccional ya que en él se cumple una orden judicial que subsume la manifestación de la voluntad de la administración cuya regla de subordinación la constituye una decisión judicial. Entre tanto, la simple ejecución de un acto administrativo, no alcanza a condensar la voluntad administrativa en forma autónoma y no crea, modifica o extingue una

situación jurídica. Agregó que, la tesis del Tribunal según la cual, los actos administrativos de ejecución o de trámite no son susceptibles de conocimiento por la Jurisdicción Contenciosa Administrativa ya se encuentra superada, toda vez que el Consejo de Estado ha manifestado en repetidas ocasiones que los actos de ejecución si pueden ser revisados por su juez natural. Indicó que, ni los Jueces ni los Tribunales están impedidos para conocer de las demandas contra actos de ejecución, y que por ese simple hecho, rechazarlas de plano implica negar el acceso a la administración de justicia y hacer nugatorio los derechos fundamentales a la defensa y el debido proceso. 3 Art. 169 – Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: [..] 3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial. Resaltó que, en la demanda, puso de presente que mediante el auto 23131 de 25 de marzo de 2014 la Secretaria de Movilidad de Bogotá D.C., dio cumplimiento a la sentencia proferida por el Juzgado 32 Civil del Circuito de Bogotá, pese a que en dicho proceso no intervinieron los actores. En esa medida, en cumplimiento de una orden judicial, la administración afectó a personas distintas de las que participaron en el proceso “e involucra en su decisión aspectos nuevos y se va en contra de derechos ajenos que trasmutan el acto de ejecución en uno definitivo”4. IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA En el caso objeto de estudio, el a quo rechazó la demanda instaurada por la parte actora contra el Auto 23131 del 25 de marzo de 2014, expedido por el Director de

Servicio al Ciudadano de la Secretaría de Movilidad de Bogotá, que en cumplimiento de la sentencia de 29 de enero de 2014, proferida por el Juez Treinta y Dos Civil del Circuito de Bogotá, no canceló las tarjetas de operación y de matrícula, para efectos de la reposición de los vehículos taxis de placas SA4666, SE5072, SB3720, SD4953, SFN377 y SFI979, así como no se llevó a cabo la reposición de los vehículos taxis de placas SFE999, SFE923, SE9998,

SFT607, SE7532, SE8333, SFF286, SFF005, SFK062, SFQ887, SF2085,

SFV216, SHK102 y SDI033.

Para el Tribunal el referido acto no es susceptible de ser demandado ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, pues no crea, modifica o extingue una situación jurídica para la parte actora ni resuelve de fondo actuación administrativa alguna. 4 Folio 207 del cuaderno principal. Aunado a lo anterior, el a quo sostuvo que dicho acto simplemente ejecuta una sentencia judicial, ello por cuanto específica que es un acto de trámite. Por otro lado, la parte actora, sostuvo que el acto administrativo demandado sí es del conocimiento de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por cuanto en él se cumple una orden que subsume la manifestación de la voluntad de la administración, cuya regla de subordinación la constituye una sentencia. Entre tanto, la simple ejecución de un acto administrativo, no crea, modifica o extingue una situación jurídica. Para fundamentar la anterior afirmación, la parte actora básicamente expuso dos

claros argumentos: 1) La Tesis de que un acto administrativo de ejecución no es susceptible de control judicial ya está superada, toda vez que esta corporación ha manifestado en varias ocasiones que dichos actos pueden ser conocidos por su juez natural. 2) Afirmó que no participó del proceso en el cual se ordena lo que ejecuta el acto administrativo demandado, en consecuencia, este pasó de ser un simple acto de ejecución de una sentencia judicial a uno definitivo. Teniendo en cuenta los argumentos expuestos, es claro para la Sala que el presente asunto se circunscribe a determinar si el auto 23131 de 2014, expedido por la Secretaría de Movilidad de Bogotá, a pesar de ser acto de ejecución, creó una nueva situación jurídica susceptible de ser controvertida a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, tal y como lo sostiene el recurrente o si, por el contrario, se limitó a cumplir lo ordenado en la sentencia de 29 de enero de 2014, proferida por el 32 Civil del Circuito de Bogotá. Para determinar si el acto demandado constituye un acto administrativo susceptible de control de legalidad ante esta Jurisdicción, la Sala considera necesario traer a colación los fundamentos fácticos relevantes para la resolución del presente caso: - El señor Mauricio Leonardo Franco Londoño mediante acción de tutela solicitó que se ordenara a la Secretaría de Movilidad de Bogotá la cancelación de la tarjeta de operación y de matrícula, para efectos de la reposición de los vehículos taxis de placas SA4666, SE5072, SB3720, SD4953, SFN377 y SFI979, así como la reposición de los vehículos taxis de

placas SFE999, SFE923, SE9998, SFT607, SE7532, SE8333, SFF286, SFF005, SFK062, SFQ887, SF2085, SFV216, SHK102 y SDI033. - El Juez 11 Civil Municipal de Bogotá mediante sentencia de tutela del 18 de diciembre de 2013 ordenó: “1.CONCEDER el amparo constitucional a los derechos de PETICIÓN y de ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA y a la SEGURIDAD JURÍDICA, al señor MAURICIO LEONARDO FRANCO LONDOÑO, de tal suerte que le permita el ejercicio y goce de sus demás derechos tales como el trabajo, la libertad de escoger profesión y oficio y la propiedad, en condiciones de igualdad, conforme a lo considerado en la parte motiva de esta decisión.

2. En consecuencia, ORDENAR a la SECRETARÍA DISTRITAL DE MOVILIDAD, que en el término de las cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de esta sentencia, directamente o a través del CONSORCIO SIM, proceda a recibir y darle trámite, a las solicitudes de cancelación de matrícula y la reposición de los vehículos –taxide placas SA4666, SE5072, SB3720, SD4953, SFN377, Y SFI979, y solicitudes de reposición de los vehículos – taxide placas SFE999, SFF923, SE9998,SFT607, SE7532, SE8333, SFF286, SFF005, SFK062, SFQ887, SF2085, SFV216, SHK102, Y SDI033, ajustándose a la normatividad legal y

sin la exigencia de la tarjeta de operación vigente para octubre 1 de 1993 como requisito para su trámite, ni ningún otro requisito no consagrado en la ley conforme a las consideraciones hechas en la parte motiva de esta decisión, debiendo tener en cuenta el tratamiento dado a otras solicitudes que en igual sentido ha gestionado y resuelto favorablemente, sin exigir dichos requisitos, sin perjuicio de la acreditación del interesado de su legitimación al efecto y cumplimiento de los demás requisitos legales.[…]”. - El 29 de enero de 2014, el Juzgado 32 Civil del Circuito de Bogotá resolvió la impugnación de la sentencia de tutela del 18 de diciembre de 2013, emitida por el Juzgado 11 Civil Municipal de Bogotá. - En la mencionada impugnación, se revocó el amparo de los derechos fundamentales de petición, igualdad, acceso a la administración de justicia y seguridad jurídica otorgados por la primera instancia al señor Mauricio Leonardo Franco Londoño. - En el fallo emitido por el Juez 32 Civil del Circuito de Bogotá, se indica que el accionante no cumplió con los formalismos exigidos por la administración para la cancelación de matrícula y reposición de vehículos automotores. - A su vez, en la sentencia se manifestó que el actor no elevó peticiones a la administración, con el fin de obtener la cancelación de la matrícula y la reposición de los vehículos taxis de placas anteriormente señaladas. Ello le permitió al Juez en sede de impugnación dejar sin efectos el amparo concedido en primera instancia. - El Director del Servicio al Ciudadano de la Secretaría de Movilidad de

Bogotá emitió el acto administrativo demandado en el que dio cumplimiento a lo ordenado por el Juez 32 del Circuito de Bogotá, y procedió a no cancelar las matrículas, ni las tarjetas de operación de los taxis indicados en líneas anteriores. Igualmente revocó los actos administrativos que expidió en cumplimiento de la orden emitida por el Juez 11 Civil Municipal de Bogotá en sentencia del 18 de diciembre de 2013. Teniendo en cuenta el contenido del acto demandado y la fundamentación fáctica que dio lugar a la expedición del mismo, para la Sala resulta claro que se trata de un acto administrativo de ejecución, pues su finalidad es dar cumplimiento a lo ordenado por el Juez 32 Civil del Circuito de Bogotá, en sentencia proferida dentro de la acción de tutela radicada bajo el nro. 2013-0964, el cual expresamente revocó el fallo proferido el 18 de diciembre de 2013, por el juzgado 11 Civil Municipal de Bogotá y en consecuencia, denegó el amparo de tutela solicitado por el señor Mauricio Leonardo Franco Londoño. Sobre la posibilidad de demandar los actos administrativos de ejecución de una sentencia judicial, esta Sala en sentencia de 7 de febrero de 20085, sostuvo: “[…] Ahora bien, debe precisarse que esta Corporación en relación con el enjuiciamiento de los actos que se expiden para darle cumplimiento a una decisión u orden judicial ha sido uniforme en señalar que tales actos no son pasibles de los recursos en la vía gubernativa ni de acciones judiciales, a menos que desconozcan el alcance del fallo o

creen situaciones jurídicas nuevas o distintas que vayan en contravía de la providencia que ejecutan6, lo cual no consta que ocurra en este asunto […]. Igualmente, en sentencia de 15 de septiembre de 20157, esta Sala manifestó: “[…] Nótese, sin embargo, que como se ha admitido por la Corporación, si el “acto de ejecución” excede, parcial o totalmente, lo dispuesto en la sentencia o en el acto administrativo ejecutado, es procedente ejercer control de legalidad frente al mismo, a través de la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, al haberse creado, modificado o extinguido una situación jurídica diferente y, por 5 Expediente radicado bajo el nro. 2007-01142-01. Magistrado ponente Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 6 Sobre el particular ver entre otras las siguientes sentencias: de 9 de agosto de 1991 proferida dentro del expediente radicado con el num.5934 (Sección Tercera, C.P. Dr. Julio César Uribe Acosta); de 15 de agosto de 1996, dictada dentro del expediente num. 9932 (sección Segunda, C.P. Dr. Javier Díaz Bueno), y de 4 de septiembre de 1997, proferida en el proceso radicado con el num. 4598 (Sección Primera, C.P. Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz). 7 Expediente radicado bajo el nro. 2009-00116. Magistrado Ponente Roberto Augusto Serrato Valdés. ende, generarse un verdadero acto administrativo, susceptible de control jurisdiccional en aras de revisar su legalidad8[…]”. Por su parte, la Sección Cuarta de esta Corporación en fallo de 3 de agosto de

20169, señaló: “[…] 3.2. De la naturaleza de los actos administrativos demandados De acuerdo con los artículos 50 y 135 del CCA, los actos administrativos que exteriorizan la voluntad de la Administración para crear, modificar o extinguir una situación jurídica concreta, como resultado de una actuación administrativa, son demandables ante la jurisdicción contenciosa administrativa. Dicho de otro modo, los actos definitivos que por sí mismos generan efectos jurídicos, son susceptibles de control de legalidad, junto con las decisiones que los modifican o confirman. Los actos preparatorios, de trámite y de ejecución que, como tales, se limitan a preparar, impulsar la actuación administrativa, o dar cumplimiento a la decisión no son demandables. Por excepción, los actos de trámite son demandables pero cuando impiden que la actuación continúe10. Sobre los denominados actos de ejecución, como el tribunal calificó a las resoluciones demandadas, la Sala ha precisado11: «De acuerdo con lo anterior, únicamente las decisiones de la Administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo o los actos que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo que, dicho de otra manera, significa que “los actos de ejecución de una decisión administrativa o jurisdiccional se encuentran excluidos de dicho control, toda vez que a través de ellos no se decide definitivamente una actuación, pues sólo son expedidos en orden a materializar o ejecutar esas decisiones. No obstante, esta Corporación ha admitido que si el supuesto “acto de ejecución” excede, parcial o totalmente, lo dispuesto en

la sentencia o en el acto administrativo ejecutado, es procedente ejercer el medio de control de nulidad y de restablecimiento, al haberse creado, modificado o extinguido una situación jurídica 8 Auto del 15 de abril de 2010. Expediente radicado bajo el nro. 2008-00014-01. Magistrado Ponente: Luis Rafael Vergara Quintero. 9 Expediente radicado bajo el nro. 2011-00194-01. 10 Sentencia del 29 de noviembre de 2012. Expediente radicado bajo el nro.2006-00107. Magistrado ponente Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 11 Auto del 26 de septiembre de 2013. Expediente radicado bajo el nro. 2013-00296. Magistrado ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. diferente y, por ende, al haberse generado un verdadero acto administrativo susceptible del control de legalidad […]»” En atención a lo señalado es evidente que los actos de ejecución de una providencia judicial, en principio, no pueden ser demandados ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, debido a que no crean, extinguen o modifican situación jurídica alguna, simplemente se expiden con la finalidad de acatar o hacer efectiva una orden judicial. No obstante, como se advierte de los apartes jurisprudenciales transcritos, excepcionalmente dichas decisiones pueden ser susceptibles de control de legalidad en la jurisdicción, cuando exceden la orden impartida en la sentencia o la cumplen parcialmente, pues en esos casos sí es posible que se produzca una nueva situación jurídica concreta susceptible de control por parte del Juez Contencioso.

De conformidad con lo expuesto en líneas anteriores y de acuerdo con su contenido, la Sala advierte que el auto nro. 23131 de 25 de marzo de 2014, expedido por el Director de Servicio al Ciudadano de la Secretaría de Movilidad de Bogotá, constituye un típico acto administrativo de ejecución de una sentencia judicial pues el mismo no se extralimitó en el cumplimiento de las órdenes judiciales que le dieron origen, razón por la cual no creó, modificó ni extinguió situación jurídica alguna y de contera, no es susceptible de control jurisdiccional, tal y como reiteradamente lo ha sostenido esta Corporación. Ahora, el argumento de la parte actora, relativo a los efectos del acto acusado, no lo convierte en un acto susceptible de impugnación a través de la acción instaurada, es decir, no le varía su condición de ser un acto de ejecución. Teniendo en cuenta lo precedente, la Sala confirmará el auto de 12 de febrero de 2015, proferido por el Tribunal, por medio del cual rechazó la demanda instaurada por la parte actora, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E CONFÍRMASE el proveído apelado que rechazó la demanda, atendiendo lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada en la sesión del día 20 de octubre de 2017.

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ