CE-SECCIÓN PRIMERA-25000-23-41-000-2015-00180-01

CONTROL FISCAL – Responsabilidad fiscal / PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL – Del Director de Comercio y Financiamiento del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural por causar un daño patrimonial al Estado con ocasión de la ejecución del Convenio 037 de 2009, suscrito entre esa Cartera y el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura IICA / PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL – Objeto / RESPONSABILIDAD FISCAL – Elementos para su configuración / CONVENIOS ESPECIALES DE COOPERACIÓN CIENTÍFICA Y TECNOLÓGICA / PROGRAMA AGRO INGRESO SEGURO AIS / INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS - No fueron usados para la finalidad para la cual fueron apropiados / DAÑO PATRIMONIAL EN RESPONSABILIDAD FISCAL – Desatención de los principios de universalidad, legalidad y especialización del gasto Alega el actor que la CGR, en ninguno de los actos proferidos con ocasión del proceso de responsabilidad fiscal, pudo establecer el daño patrimonial causado. Por el contrario, reprochó las conductas desplegadas en su calidad de miembro del Comité Administrativo del Convenio núm. 037 de 2009 y en su calidad de Director de Comercio y Financiamiento del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, sin determinar el daño endilgado, por lo que el proceso perdió su naturaleza fiscal y se convirtió en uno de tipo sancionatorio. […] [E]l Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural estableció claramente la destinación que debía darse a la ejecución de los recursos públicos comprometidos: la realización de actividades

relacionadas con la implementación y ejecución del programa AIS, impulsando la asistencia técnica integral para la tecnificación de los procesos productivos y la realización de las inversiones necesarias para lograr una transformación del aparato productivo agropecuario. El objetivo principal debía encaminarse al fortalecimiento de la asistencia técnica, al desarrollo y la transferencia de tecnología, como lo dispone el inciso 1º del artículo 5º de la Ley 1133. Ahora, pese a que en los estudios previos y en la justificación técnica de la suscripción del Convenio de Cooperación Científica y Tecnológica, se especificaron como objetivos el fortalecimiento de la asistencia técnica, el desarrollo y la transferencia de tecnología en aras de lograr la transformación del aparato producto agropecuario, el Convenio núm. 039 de 2009 incluyó como uno de sus objetos “[…] la divulgación y socialización del programa AIS […]”. Así mismo, en el Plan Operativo se tenía como uno de los objetivos específicos “[…] la divulgación y socialización del programa AIS […]”, a la par del objetivo de la promoción y cooperación científica y tecnológica. Para la Sala, no hay correspondencia entre el objeto planeado del Convenio núm. 037 de 2009, y lo pactado en los subcontratos que lo desarrollaron. En efecto, cada uno de los catorce contratos celebrados por el IICA con terceros, y que fueron objeto de análisis por parte de la CGR en el fallo de responsabilidad fiscal, tuvieron como finalidad actividades de divulgación, difusión y promoción propagandística del programa AIS, aspecto que difiere, ostensiblemente, del fortalecimiento de la asistencia técnica, el desarrollo y la

transferencia de tecnología entre los distintos actores del sistema agropecuario colombiano, objeto del convenio, en aras de impregnarlos de conocimientos que les permitieran evolucionar en la ejecución de sus labores agrícolas y pecuarias. Para la Sala resulta evidente, tal como lo percató el Ente de control en el fallo con responsabilidad fiscal, que no hay similitud en el objeto de los subcontratos referidos, con el de “[…] difusión científica y tecnológica, esto es, información, publicación, divulgación y asesoría en ciencia y tecnología […]”, al que se refiere el numeral 2º del artículo 2º del Decreto 591 de 1991, puesto que en ninguno de aquellos se apunta a que los fines de la publicidad y divulgación del programa AIS lo sean en ciencia y tecnología. Al respecto, se insiste que tales actividades solo se realizaron con el fin de publicitar el programa AIS en las distintas ferias adelantadas en el territorio nacional, por medio de la página web, mensajes de texto, líneas telefónicas, e incluso, midiendo los resultados de estas estrategias en el seguimiento que se hacía desde los medios de comunicación al programa AIS, lo que se recibe como una tarea sustancialmente distinta a la apropiada con los respectivos dineros públicos. Se encuentra acreditada, entonces, la indebida destinación de los recursos públicos, en cuanto no fueron usados para la finalidad para la cual fueron apropiados. De ahí que se configuró el detrimento al patrimonio público, conclusión a la que se también llegó en el informe “[…] Levantamiento de información y evaluación de los resultados de la ejecución del Programa Agro lngreso Seguro-AIS […]”, realizado por la Unión Temporal Econometría

Consultores […] Evidentemente, el IICA puso en manos de terceros, previa autorización del Comité del que formaba parte el señor MARIO ANDRÉS SOTO ÁNGEL, las actividades de publicidad del programa AIS, alejando la finalidad del programa de las actividades científicas y tecnológicas para el cual fue creado. En consonancia con lo anterior, la Sala encuentra sustentado el daño patrimonial en la desatención de los principios de universalidad, legalidad y especialización del gasto, habida cuenta que la finalidad para la cual fue aprobado y autorizado el presupuesto y los recursos no fue atendida, en tanto los recursos fueron destinados para otro propósito. CONTROL FISCAL – Responsabilidad fiscal / PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL – Del Director de Comercio y Financiamiento del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural por causar un daño patrimonial al Estado con ocasión de la ejecución del Convenio 037 de 2009, suscrito entre esa Cartera y el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura IICA / RESPONSABILIDAD FISCAL – Elementos para su

configuración / RESPONSABILIDAD FISCAL A TÍTULO DE CULPA GRAVE /

GESTIÓN FISCAL

[E]s evidente que el señor MARIO ANDRÉS SOTO ÁNGEL conocía con precisión el objetivo perseguido en la suscripción del Convenio de Cooperación Científica y Tecnológica con el IICA y, no obstante, en su calidad de integrante del Comité Administrativo del Convenio núm. 037 de 2009, autorizó la ejecución de contratos entre el IICA y diversos terceros al convenio, que destinaron los recursos

comprometidos a fines distintos a los de su apropiación, permitiendo así que resultara tergiversada la verdadera finalidad de la inversión de esos dineros públicos. Ahora bien, de acuerdo con la definición de gestión fiscal establecida en el artículo 3º de la Ley 610 de 2000, se advierte que el señor MARIO ANDRÉS SOTO ÁNGEL, en su calidad de Director de Comercio y Financiamiento del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y de integrante del Comité Administrativo conformado para la dirección, seguimiento y evaluación de la ejecución del Convenio núm. 037 de 2009, ejerció gestión fiscal en actividades económicas y jurídicas de manejo de los recursos públicos, que fueron destinados a fines distintos de los que fueron creados. Al ser parte el demandante del Comité Administrativo, y estar habilitado para adelantar las gestiones necesarias orientadas a la correcta y adecuada ejecución del Convenio núm. 037 de 2009, su función era la de realizar las actividades pertinentes para asegurar que el convenio se ejecutara correctamente, función que no cumplió a cabalidad y que culminó con la indebida destinación de los recursos del programa AIS. CONDENA EN COSTAS – Pautas / CONDENA EN COSTAS – Criterio objetivo valorativo / CONDENA EN COSTAS – No procede al no haberse demostrado su causación / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA Esta Corporación ha señalado, entonces, el criterio objetivo-valorativo de la condena en costas que implica: i) objetivo porque no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de

su derrota en el proceso o recurso que haya propuesto y ii) valorativo porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso. Con fundamento en lo expuesto, la Sala considera que, en el caso sub examine, no hay lugar a imponer condena en costas a la parte actora, en la medida que no se acreditó su causación, es decir, no aparece evidencia alguna que demuestre los gastos en que incurrió la parte demandada para su defensa, por lo que se procederá a revocar parcialmente la sentencia impugnada en ese sentido y, en su lugar, no se condenará en costas a la parte vencida.

FUENTE FORMAL: LEY 610 DE 2000 – ARTÍCULO 3 / LEY 610 DE 2000 – ARTÍCULO 4 / LEY 610 DE 2000 – ARTÍCULO 5 / LEY 610 DE 2000 – ARTÍCULO 6 / LEY 610 DE 2000 – ARTÍCULO 53 / LEY 1474 DE 2011 – ARTÍCULO 118 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 63 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 188 / LEY 1133 DE 2007

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Bogotá D.C., cuatro (4) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-41-000-2015-00180-01

Actor: MARIO ANDRÉS SOTO ÁNGEL Demandado: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA - CGR Recurso de apelación contra la sentencia de 3 de noviembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera,

Subsección “A”

TESIS: SE CONFIRMA PARCIALMENTE LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA POR ENCONTRARSE PROBADO QUE EL ACTOR CONCURRIÓ EN LA PRODUCCIÓN DE UN DETRIMENTO AL ERARIO, CON SU CONDUCTA

GRAVEMENTE CULPOSA, CONSISTENTE EN AUTORIZAR LA DESTINACIÓN DE RECURSOS DEL PROGRAMA AGRO INGRESO SEGURO, AIS, A FINES DISTINTOS DE LOS ESTIPULADOS EN EL ARTÍCULO 5º, INCISO 1º DE LA LEY 1137 DE 2007 Y DEMÁS NORMAS QUE LO REGULAN. SE REVOCA EN

CUANTO DISPUSO LA CONDENA EN COSTAS AL ACTOR. REITERACIÓN

JURISPRUDENCIAL.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el señor MARIO ANDRÉS SOTO ÁNGEL contra la sentencia de 3 de noviembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda y se condenó en costas al actor. I.- ANTECEDENTES I.1.- El señor MARIO ANDRÉS SOTO ÁNGEL, mediante apoderado, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo

y de lo Contencioso Administrativo, en adelante CPACA, presentó demanda1 ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de la cual formuló las siguientes pretensiones: “[…] PRIMERA: Que se declare la nulidad del AUTO No. 042 del 21 de abril de 2014, POR MEDIO DEL CUAL SE PROFIERE FALLO CON RESPONSABILIDAD FISCAL DENTRO DEL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL No. CD 000243 -MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL - AIS, expedido por la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República, por medio del cual se declaró responsable fiscal al doctor MARIO ANDRÉS SOTO ÁNGEL, identificado con Cédula de Ciudadanía No. 79.959.736 expedida en Bogotá, quien se desempeñó como Director de Comercio y Financiamiento del Ministerio de Agricultura para la época de los hechos, a título de culpa grave en cuantía de SETECIENTOS CUARENTA Y UN MILLONES OCHENTA Y NUEVE MIL QUINIENTOS CINCUENTA Y CUATRO PESOS ($741.089.554), en forma solidaria por las conductas desplegadas en el Convenio 037 de 2009, con los siguientes responsables fiscales: ANDRES DARÍO FERNANDEZ ACOSTA, identificado con C.C. N° 98.565.139; INSTITUTO INTERAMERICANO DE COOPERACIÓN AGROPECUARIA "IICA"; identificado con el NIT No. 860.025.519-9; JUAN CAMILO SALAZAR RUEDA identificado con C.C. No. 91.475.351. 1 Folios 1 a 62.

SEGUNDA: Que se declare la nulidad del auto No. 058 del 30 de mayo de 2014 proferido por la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República, por medio del cual se resuelven unos recursos de reposición dentro del proceso CD 000243 - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, notificado por estado 094 del 4 de junio de 2014, por medio del cual se confirmó en todas sus partes el AUTO No. 042 del 21 de abril de 2014, POR MEDIO DEL CUAL SE PROFIERE FALLO CON RESPONSABILIDAD FISCAL DENTRO DEL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL No. CD 000243MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL - AIS.

TERCERA: Que se declare la nulidad del fallo Número O RD80112-0054-2014 del 12 de junio de 2014, proferido por el Despacho de la Señora Contralora General de la República, por medio del cual se resuelven unos recursos de apelación y grado de consulta dentro del proceso CD 000243 - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, notificado por estado No. 103 del 17 de junio de 2014, por medio del cual se confirmó en todas sus partes el AUTO No. 042 del 21 de abril de 2014, POR MEDIO DEL CUAL SE PROFIERE FALLO CON RESPONSABILIDAD FISCAL y se agotó la vía administrativa.

CUARTA: Que, como consecuencia de las declaraciones anteriores, a título de restablecimiento del derecho se ordene a la Contraloría General de la República abstenerse de cobrar las sanciones pecuniarias contenidas en el AUTO No. 042 del 21 de abril de 2014,

POR MEDIO DEL CUAL SE PROFIERE FALLO CON RESPONSABILIDAD FISCAL impuestas al doctor MARIO ANDRÉS SOTO ÁNGEL QUINTA: Que, como consecuencia de las declaraciones anteriores, a título de restablecimiento del derecho, se declare que el doctor MARIO ANDRÉS SOTO ÁNGEL no está obligado a cancelar suma alguna por concepto de las sanciones pecuniarias impuestas por medio del AUTO No. 042 del 21 de abril de 2014, POR MEDIO DEL CUAL SE PROFIERE FALLO CON RESPONSABILIDAD FISCAL y los confirmatorios, auto No. 058 del 30 de mayo de 2014, proferido por la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República, por medio del cual se resuelven unos recursos de reposición dentro del proceso CD 000243 - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, notificado por estado 094 del 4 de junio de 2014 y el fallo Número ORD-80112-0054-2014 del 12 de junio de 2014, proferido por el Despacho de la Señora Contralora General de la República, por medio del cual se resuelven unos recursos de apelación y grado de consulta dentro del proceso CD 000243 - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, notificado por estado No. 103 del 17 de junio de 2014, por medio del cual se confirmó en todas sus partes el AUTO No. 042 del 21 de abril de 2014, POR MEDIO DEL CUAL SE PROFIERE FALLO CON RESPONSABILIDAD FISCAL y se agotó la vía administrativa, y, que, en caso que se llegare a efectuar el pago total o parcial de la sanción pecuniaria, se ordene a la Contraloría

General de la República el reintegro de la suma cancelada debidamente actualizada, de conformidad con las reglas establecidas en el artículo 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

SEXTA: Que, como consecuencia de las declaraciones anteriores, a título de restablecimiento del derecho, se declare que el doctor MARIO ANDRÉS SOTO ÁNGEL no causó detrimento alguno a los recursos públicos, su gestión fiscal nunca fue inoportuna o ineficaz, y que en su calidad de miembro del comité administrativo del Convenio No. 037 de 2009 y como Director de Comercio y Financiamiento del Ministerio de Agricultura para la época de los hechos, no contravino ninguna norma de orden fiscal ni su conducta constituye culpa grave bajo ninguna circunstancia por el hecho de haber suscrito los estudios previos del mencionado convenio.

SÉPTIMA: Que se ordene el cumplimiento de la eventual sentencia en los términos del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

OCTAVA: Que en caso de llegar a cancelarse suma alguna por concepto de la sanción pecuniaria, se reintegren las sumas canceladas, indexadas y con los intereses causados hasta el día en que se reintegre el dinero.

NOVENA: Que se ordene perentoriamente a la Contraloría General de la República no tener para mi representado ninguna nota en el certificado de antecedentes fiscales del Sistema de Información del

Boletín de Responsables Fiscales.

DÉCIMA: Que se condene en costas a la entidad demandada […]”.

I.2.- Como hechos relevantes para las resultas del proceso, la parte actora indicó, en síntesis, que la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, en adelante CGR, por medio de Auto núm. 0101-000650 de 10 de mayo de 2013, le imputó cargos dentro del proceso de Responsabilidad Fiscal núm. CD000543, por presunta gestión fiscal inoportuna e ineficaz que ocasionó la pérdida de recursos del programa Agro Ingreso Seguro, en adelante AIS, en gastos distintos a difusión, divulgación y socialización de ciencia y tecnología. Lo anterior, porque el actor era miembro del Comité Administrativo del Convenio 037 de 2009, en su calidad de Director de Comercio y Financiamiento del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, para la época de los hechos. Señaló que, el 11 de junio de 2013, por intermedio de su apoderado, presentó escrito de descargos y solicitud de pruebas, y el 15 de noviembre de la misma anualidad, la CGR decidió sobre las solicitudes de pruebas mediante Auto núm. 0242-00192, admitiendo algunas pruebas documentales, negando todas las testimoniales solicitadas, y omitiendo referirse a otras cuantas; decisión frente a la cual el 26 de noviembre de 2013 interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación, siendo negada la primera el 9 de diciembre de 2013 y la segunda el 9 de abril de 2014, notificada el 21 de abril de 2014. Adujo que ese mismo día, mediante Auto núm. 042 de 21 de abril de 2014, la

CGR profirió decisión en la cual lo declaró fiscalmente responsable, con fundamento en que causó un presunto detrimento al erario, por una gestión fiscal irregular consistente en haber suscrito los estudios previos del Convenio núm. 037 de 2009, decisión que fue notificada al actor el 6 de mayo de 2014. Resaltó que, inconforme, el 13 de mayo de 2013, presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación, el primero resuelto con Auto núm. 058 de 30 de mayo de 2014, que confirmó la decisión recurrida y el segundo mediante fallo núm. ORD-80112-0054-2014 de 12 de junio de 2014, proferidos por la CGR, que también confirmó el acto principal. I.3.- Como normas violadas, la parte actora señaló los artículos 13 y 29 de la Constitución Política, y 5º y 48 de la Ley 610 de 15 de agosto de 20002, para lo cual arguyó que los actos acusados se expidieron de forma irregular y con desconocimiento de los derechos de audiencia y defensa, según los cuatro subcargos que se resumen a continuación: Esgrimió la nulidad por infracción directa al inaplicar el debido proceso y nulidad por desconocimiento del derecho de contradicción de la prueba y derecho de defensa, toda vez que, a su juicio, en desarrollo del proceso que culminó con la declaratoria de responsabilidad fiscal, se cometieron errores sustanciales en la calificación. Expuso que se le imputó ser miembro del Comité Administrativo de los Convenios núms. 018 de 2008, 037 de 2009 y 040 de 2010, en su calidad de Director de

Comercio y Financiamiento del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y que el daño económico o patrimonial de los recursos del Estado, según la CGR, consistió en que ejerció una gestión fiscal irregular que ocasionó un detrimento a los recursos públicos de la Nación con la celebración de los Convenios núms. 078 de 2006, 003 de 2007, 018 de 2008, 037 de 2009 y 040 de 2010. Que se encontró probada la violación de los principios de la función administrativa y la contratación estatal por la destinación de millonarios recursos a gastos administrativos y operacionales en campañas publicitarias, desviándolos de los objetivos del programa AIS. Indicó que en el Auto núm. 00208 de 24 de febrero de 2011, por medio del cual se abrió el proceso de responsabilidad fiscal, se determinó que la gestión fiscal desplegada por él fue irregular y antieconómica, sin que nada se dijera sobre el daño patrimonial que ésta pudo ocasionar. Y, agregó que, ante la imposibilidad de probar causa, por no existir detrimento del erario, la CGR justificó la responsabilidad argumentando que la sola gestión fiscal irregular constituye en sí misma el daño. Que, por ende, al equiparar la conducta con el daño patrimonial, la 2 “[…] Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías […]”. entidad se eximió de probar al interior del proceso el perjuicio al patrimonio público. Manifestó que en el Auto de imputación núm. 101-000650 de 10 de mayo de 2013,

la entidad demandada adujo que la gestión fiscal del demandante fue irregular, inoportuna e ineficaz, sin siquiera tener claridad de cuál fue la calificación de la conducta. Que, además, en el Auto núm. 042 de 21 de abril de 2014, se volvió a dar un giro abrupto en la imputación del demandante, al acusarlo ya no en su calidad de miembro del Comité Administrativo de los Convenios núms. 018 de 2008, 037 de 2009 y 040 de 2010, sino en su calidad de Director de Comercio y Financiamiento del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, circunstancia que condujo a que la CGR profiriera un fallo de responsabilidad fiscal sin que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural haya sufrido un daño patrimonial, con lo cual, en el caso concreto, la responsabilidad pierde su naturaleza patrimonial y se trunca en un proceso sancionatorio, con el agravante de que un fallo en ese sentido produciría un enriquecimiento sin causa a favor del Estado, y una vulneración al principio non bis in ídem. Advirtió que la imputación a que se refiere el Auto núm. 0101-000650 de 10 de mayo de 2013, no puede variar en el acto sancionatorio, como quiera que ello equivaldría a una absolución. Que, en consecuencia, resulta opuesto al derecho de defensa que el Auto núm. 042 de 21 de abril de 2014, no haya absuelto al señor MARIO ANDRÉS SOTO ÁNGEL, teniendo en cuenta que la conducta que inicialmente se le imputó no es constitutiva de responsabilidad fiscal, como bien se

decidió respecto del Convenio núm. 018 de 2008. Concluyó que la conducta por la cual se le sancionó, conforme a la cual habría culpa grave de su parte por el sólo hecho de suscribir unos estudios previos, es inconsistente, ya que no tuvo injerencia, ni competencia funcional en la delimitación específica y concreta de los instrumentos, contratos, objetos contractuales, recursos económicos específicos, contrataciones, subcontrataciones y plazos para alcanzar el objetivo de divulgación de la política de AIS, toda vez que tal función se concretó en la elaboración del Plan Operativo. En cuanto al argumento de la ausencia del elemento daño, refirió que en el Auto núm. 000208 de 24 de febrero de 2011, por medio del cual la CGR abrió proceso de responsabilidad fiscal, se expuso que, conforme a las pruebas recaudadas, estaba probado que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el IICA y FINAGRO, mediante una gestión fiscal antieconómica, ocasionaron un detrimento a los recursos públicos de la Nación con la celebración de los Convenios núms. 078 de 2006, 003 de 2007, 018 de 2008, 037 de 2009 y 040 de 2010, irregularidad sustentada en la violación de los principios de la función administrativa y la contratación estatal por la destinación de millonarios recursos a gastos administrativos y operacionales en campañas publicitarias, desviándolos de los objetivos del programa AIS. Manifestó que, en los actos acusados, la CGR se conformó con hacer un simple ejercicio matemático que llevó a concluir que el valor exacto de los Convenios, y,

posteriormente, el de algunos subcontratos derivados de estos, constituían el daño al patrimonio público, sin determinar de estos valores cuáles efectivamente podrían considerarse como pérdida de recursos públicos. Que, dicha conclusión, vulnera flagrantemente el artículo 48 de la Ley 610, norma que establece que el funcionario competente proferirá auto de imputación de responsabilidad fiscal cuando esté demostrado objetivamente el daño o detrimento patrimonial económico del Estado, así como el artículo 5º de la misma ley, que establece dentro de los tres elementos para configurar la responsabilidad fiscal, además de la gestión irregular, el nexo causal como elemento esencial del daño. Adujo que la CGR interpretó a su acomodo la intención de los convenios citados y de sus fines, considerando que la difusión, socialización y divulgación de ciencia y tecnología es una cosa, y efectuar campañas informativas al público objetivo del programa AIS sobre sus instrumentos es otra, es decir, que la actividad de información al público sobre los instrumentos del AIS, ejecutando capacitaciones, campañas educativas, talleres, publicidad en radio y televisión, vía internet y realización de ferias, es una actividad que no difunde ciencia y tecnología, y que, por ello, son diferentes a las previstas en los convenios, cuyo objeto era difusión, divulgación y socialización de ciencia y tecnología. Interpretación que es equivocada, toda vez que debe tenerse en cuenta que el programa AIS comprende apoyos a la competitividad y a los apoyos económicos directos a través de crédito, apoyos a la comercialización e incentivos a la productividad, cofinanciación de proyectos de riego y drenaje, una línea especial de crédito, el

Incentivo a la Capitalización Rural-ICR, y el Incentivo a la Asistencia Técnica-IAT, entre otros. Sostuvo que para garantizar el éxito y la correcta utilización de los instrumentos del programa, y según los estudios previos de los convenios y el texto de los mismos, era fundamental desarrollar campañas informativas de difusión, socialización y divulgación que les permitiera a los productores agrícolas del territorio nacional, conocer las distintas herramientas dispuestas para el desarrollo del sector agropecuario a través del AIS, y mediante las cuales se informara al público sobre las condiciones, requisitos y procedimientos que se requerían para acceder a los beneficios propios del programa. Resaltó que tal objeto plasmado en los estudios previos de los convenios y en el texto de estos fue justamente lo que se ejecutó a través de la actividad de información al público sobre los instrumentos del AIS, ejecutando capacitaciones, campañas educativas, talleres, publicidad en radio, televisión e internet, realización de ferias, etc. Los instrumentos de cofinanciación de proyectos de riego y drenaje, una Línea Especial de Crédito, el ICR, el IAT, entre otros, son instrumentos claros de ciencia y tecnología y, en consecuencia, informar al público sobre los mismos, es informar sobre ciencia y tecnología. Con relación al asunto de la variación de la imputación fáctica y jurídica inicial, el actor aseveró que en el Auto núm. 042 de 21 de abril de 2014 se presentó una incoherencia con el Auto de imputación núm. 0101-000650 de 10 de mayo de 2013, puesto que en el segundo se le imputa el haber causado un detrimento del

erario producto de una gestión fiscal irregular, consistente en haber hecho parte del Comité Administrativo del Convenio núm. 037 de 2009 y haber suscrito las actas derivadas del mismo, pero en el fallo con responsabilidad fiscal se le imputó haber causado un detrimento del erario producido por una gestión fiscal irregular de haber suscrito los estudios previos del convenio antes mencionado. Que, además, se le cuestionó haber participado en el diseño de la política AIS, lo cual no está demostrado en el plenario. Agregó que la imputación a que se refiere el Auto núm. 0101-000650 de 10 de mayo de 2013 no puede variar en el acto sancionatorio, toda vez que ello vulnera el derecho de defensa que le asiste, en tanto el fallo con responsabilidad fiscal modificó la conducta imputada inicialmente e incluyó nuevos cargos. Finalmente, respecto del sub-cargo de la ausencia de culpa grave, adujo que la motivación de la responsabilidad fiscal en el proceso, frente a todos los imputados, es el diseño del Plan Operativo y, esencialmente, las contrataciones u objetos contractuales que se previeron y confeccionaron directamente en el mismo; de manera que quien no haya participado directamente en la elaboración del citado plan operativo, no es responsable por daño o deterioro patrimonial del Estado. Que, en este sentido, como los estudios previos del Convenio núm. 037 de 2009 no tienen en su estructura ni comportan o incluyen los objetos específicos contractuales, ni los contratistas o subcontratos que se van a ejecutar con los recursos apropiados para el respectivo convenio, no pueden considerarse

indicativos de responsabilidad fiscal. Mencionó que, además, debe tenerse en cuenta que, si bien en general se requieren estudios previos en los procesos contractuales como un desarrollo de los principios de planeación y transparencia, para la contratación directa, no se requiere la misma intensidad en la elaboración de los estudios previos que se exige para las licitaciones o los concursos de méritos, aspecto reafirmado por el H. Consejo de Estado en su jurisprudencia. Agregó que los estudios previos no son ni siquiera vinculantes para el ordenador del gasto, quien autónomamente decide si acomete o no la contratación, en cuyo caso, al representar tales estudios un documento general en una etapa netamente precontractual, y que en nada obliga a la elaboración y suscripción de un convenio con el cumplimiento de los respectivos requisitos legales, por lo que el actor no era competente ni tenía injerencia en el proceso contractual. Estimó que aunque la CGR afirmó que no hay lugar a declarar la pérdida de recursos públicos o daño fiscal respecto del Convenio 040 de 2010, comoquiera que éste se trata de un contrato interadministrativo de administración de recursos, sin que sea uno tipificado como de ciencia y tecnología, no hay explicación alg