CE-SECCION PRIMERA-25000-23-41-000-2015-00503-01-2015

RECURSO DE APELACION – Contra decisión de rechazo de la demanda / RECHAZO DE LA DEMANDA – Por no haberla corregido / AVALUO CATASTRAL – Concepto. Acto administrativo con efectos económicos / AVALUO CATASTRAL – El servir de fundamento para determinar la base gravable del impuesto predial unificado no lo convierte en un tributo / CONCILIACIÓN PREJUDICIAL - Requisito exigible en medio de control de contenido económico Así las cosas, es totalmente evidente que los actos acusados tienen efectos económicos, pues la actora pretende que se disminuya el avalúo catastral de su inmueble en más de $2.000.000.oo, lo que sin lugar a dudas puede ser objeto de una conciliación prejudicial. Tan es conciliable el tema, que la actora solicita la utilización de un estudio o peritaje particular, en aras de determinar el avalúo correcto de su predio. Por otra parte, es pertinente reiterar que el avaluó catastral confirmado a través de los actos administrativos enjuiciados en la presente demanda no constituye un impuesto, tasa o contribución, simplemente es la valoración económica de un predio, por no tanto el asunto objeto de litigio no es de carácter tributario, como equivocadamente lo quiere hacer ver la actora. El hecho de que los actos administrativos demandados hayan confirmado el avalúo catastral de un inmueble que posteriormente servirá de fundamento para determinar la Base Gravable del Impuesto Predial Unificado, no lo convierte en un tributo. La fijación y el cobro del Impuesto Predial Unificado, como lo dijo el a quo, es lo que le da la naturaleza de tributo, no el monto que sirve de fundamento para

su base gravable.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Bogotá, D.C., doce (12) de noviembre de dos mil quince (2015) Radicación número: 25000-23-41-000-2015-00503-01

Actor: HACIENDA MIRADOR S.A.S Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA DE CATASTRO DISTRITAL Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado de la actora contra el proveído de 18 de junio de 2015, por medio del cual la Sección Primera, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, rechazó la demanda instaurada a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

I-. ANTECEDENTES.

La Sociedad HACIENDA MIRADOR S.A.S., a través de apoderado, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, instauró demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de las Resoluciones núms. 62578 de 26 de junio de 2012, 21081 de 8 de abril de 2013 y 0371 de 12 de mayo de 2014, expedidas por Unidad Administrativa de Catastro Distrital, por medio de las cuales se confirmó el avalúo catastral de la vigencia de 2011, de un bien inmueble ubicado en la Ciudad de Bogotá.

A título de restablecimiento del derecho pretende que “…se tome como avalúo del terreno y de la construcción, el establecido con base en el estudio realizado por Camilo Bermúdez González y Cía.…”.

II-. FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA APELADA.

Mediante auto de 18 de junio de 2015, el a quo rechazó la demanda, con fundamento en el numeral 2 del artículo 169 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, ya que la actora no la corrigió en el término legalmente establecido. Indicó que a través del auto de 12 de marzo de 2015, se le ordenó a la actora allegar la constancia de haber agotado el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial de que trata el numeral 1 del artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; sin embargo, luego de transcurrido el plazo de 10 días consagrado en el artículo 170 ibídem, no se aportó el documento requerido, razón por la cual se concluyó que era procedente el rechazo del medio de control incoado.

III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO.

El actor apeló la decisión de primera instancia, básicamente argumentando que un avalúo comercial no es susceptible de conciliación, por lo tanto el requisito de procedibilidad no era exigible para el caso objeto de estudio. Aseguró que la discusión se centra en la valoración o fijación del valor de mercado de un bien inmueble mediante el avalúo catastral, el cual es la base gravable del impuesto predial, por lo tanto, frente a éste, no se permite disposición alguna de derechos, pues su determinación únicamente atiende a las normas técnicas que

regulan el tema. Afirmó que en este caso, la razón de acudir a la Jurisdicción Contencioso Administrativa es determinar si es procedente o no la revisión del avalúo del bien objeto de discusión, dada la negativa en la via gubernativa, lo cual demuestra que la demanda no busca el reconocimiento de suma alguna por parte del Estado, sino un pronunciamiento declarativo que permita la correcta valoración de un bien inmueble, de conformidad con los procedimientos establecidos en la Ley 14 de 1983 y en la Resolución 70 de 2011, proferida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC. Recordó que el parágrafo 2º del artículo 70 de la Ley 446 de 1998, que modificó el artículo 59 de la Ley 23 de 1991, dispuso que no serían conciliables los asuntos que versen sobre conflictos de carácter tributario y el avalúo catastral, que es la base del Impuesto Predial Unificado, es un tema eminentemente tributario. Sostuvo que el artículo 3º de la Ley 44 de 1990, por medio de la cual se dictan normas de catastro e impuestos sobre la propiedad raíz, expresamente dispuso que el avalúo catastral es la base gravable del Impuesto Predial Unificado, lo que demuestra el evidente carácter tributario del asunto en discusión. Manifestó que la Resolución 70 de 2011, expedida por el IGAC, también permite ver con claridad el propósito eminentemente tributario del Catastro, al establecer que uno de sus objetivos es “Entregar a las entidades competentes la información básica para la liquidación y recaudo del Impuesto Predial Unificado…”

Reiteró que la determinación del avalúo catastral no es un objeto disponible al arbitrio de las partes, ya que este solo debe atender la correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica del predio cuyo avalúo se pretende establecer.

IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA: Para resolver lo planteado en el recurso de apelación, es necesario hacer un recuento sucinto del trámite dado al presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. - El día 26 de septiembre de 2014, la actora instauró ante la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho1 contra el Distrito de Bogotá - Unidad Administrativa de Catastro Distrital, con el fin de que se declarara la nulidad de sus Resoluciones 62578 de 26 de junio de 2012, 21081 de 8 de abril de 2013 y 0371 de 12 de mayo de 2014, por medio de las cuales se confirmó el avaluó catastral para el año gravable 2011, del inmueble ubicado en la

Carrera 76 A # 137 – 08, de la Ciudad de Bogotá, por la suma de $7.861.538.oo. - Mediante auto de 22 de enero de 20152, la Sección Cuarta, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, remitió por competencia el asunto de la referencia a la Sección Primera de la misma Corporación, con el argumento de que la materia objeto de estudio no se relacionaba con el establecimiento del monto, distribución o asignación de impuestos, tasas y contribuciones nacionales, departamentales, municipales o distritales.

• La Sección Primera, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, luego de recibir el expediente, a través de auto de 12 de marzo de 20153, inadmitió la demanda y ordenó que en el término de 10 días, se adjuntara constancia del agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial. 1 Folios 3 a 30 del cuaderno principal. 2 Folios 81 y 82 del cuaderno principal. 3 Folio 86 del cuaderno principal. - El día 19 de marzo de 2015, el apoderado de la actora interpone recurso de reposición4 contra la decisión referida, ya que, a su juicio, el asunto objeto del litigio, esto es, el avalúo catastral de un predio, no es susceptible de conciliación. - Mediante auto de 16 de abril de 20155, la Sección Primera, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, resuelve no reponer la decisión de 12 de marzo de 2015, pues consideró que lo pretendido por la actora era la disminución del avalúo catastral fijado para el predio de su propiedad, de lo cual se desprendía que los actos administrativos demandados sí tenían efectos económicos que podían ser susceptibles de conciliación. Igualmente, advirtió que el hecho de que el avalúo catastral sirva de base gravable para el cobro del Impuesto Predial Unificado, no implica que los actos administrativos contentivos del mismo sean de carácter tributario, ya que es la fijación y el cobro del impuesto respectivo el que tiene dicha naturaleza. - El día 24 de abril de 2015, el apoderado de la actora allegó un memorial6

con el objeto de poner en conocimiento del Tribunal algunas precisiones respecto de lo resuelto en el auto de 16 de abril de 2015, para que sean tenidas en cuenta al momento de decidir sobre la admisión o rechazo de la demanda. En dicho documento básicamente se reiteran los argumentos expuestos en el recurso de reposición ya resuelto. - A través de auto de 14 de mayo de 20157, el Magistrado Conductor del proceso en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, rechaza por improcedente la solicitud allegada en el memorial referido, pues la oportunidad para pronunciarse frente a los argumentos que fundamentaron la inadmisión de su demanda contenidos en el auto de 12 de marzo de 4 Folios 87 a 93 del cuaderno principal 5 Folios 96 a 99 del cuaderno principal. 6 Folios 100 a 104 del cuaderno principal. 7 Folios 106 y 107 del cuaderno principal. 2015, era a través del recurso de reposición interpuesto contra el mismo, el cual ya había sido debidamente presentado y resuelto mediante proveído de 16 de abril del mismo año. Advirtió que no es posible hacer pronunciamiento alguno sobre puntos que ya fueron debatidos y resueltos. - Mediante auto de 18 de junio de 20158, la Sección Primera, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, rechaza la demanda instaurada por la actora, pues la misma no fue subsanada dentro del término legalmente establecido. - Con memorial de 30 de junio de 20159, la actora interpone recurso de apelación contra la referida decisión del Tribunal Administrativo de

Cundinamarca, ya que a su juicio, el asunto objeto de demanda no es susceptible de conciliación, por lo tanto no era procedente la exigencia de dicho requisito. Teniendo en cuenta lo anterior, es pertinente señalar que el problema jurídico del presente recurso de apelación se circunscribe a determinar si el asunto en discusión es susceptible de conciliación, como lo consideró el a quo o si, por el contrario, por tratarse de un tema tributario, según el apelante, no podía ser exigido como requisito de procedibilidad. La Sala advierte que el avalúo catastral es un asunto que involucra derechos netamente económicos para el propietario del bien, tal y como lo sostuvo el a quo, por lo tanto, sí es susceptible de conciliación. En efecto, el artículo 8º de la Resolución 70 de 2011, expedida por el Director del Instituto Geográfico Agustín Codazzi - IGAC, establece que el avalúo catastral 8 Folios 109 y 110 del cuaderno principal. 9 Folios 111 a 120 del Cuaderno Principal. “consiste en la determinación del valor de los predios, obtenido mediante investigación y análisis estadístico del mercado inmobiliario. El avalúo catastral de cada predio se determinará por la adición de los avalúos parciales practicados independientemente para los terrenos y para las edificaciones en él comprendidos.” Dicho concepto permite constatar que el avaluó catastral no es otra cosa que la estimación monetaria y comercial de un bien inmueble en atención a las condiciones propias del mercado inmobiliario, por lo tanto los actos administrativos que lo determinan tienen efectos económicos que pueden ser conciliados entre la

persona afectada y la autoridad administrativa que los expide, pues cada predio tiene elementos distintos que inciden en su valoración10 e impide que sea una evaluación estandarizada e inmodificable. En el caso objeto de discusión, la actora no está de acuerdo con el avalúo catastral que hizo la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital de un predio de su propiedad, pues a su juicio, la estimación económica debía ser por un monto menor al de $7.861.538.000.oo, determinado y confirmado en las Resoluciones demandadas. Precisamente, como restablecimiento del derecho, pretende que se tome como avalúo catastral un estudio contratado por ella y realizado por la Sociedad Camilo Bermúdez González y Cía. Ltda, en el que se estimó que el valor comercial del inmueble era de $5.111.352.oo. 10 Artículo 90. Factores que inciden en el avalúo de las construcciones o edificaciones. Los factores que inciden en el avalúo de las construcciones y/o edificaciones son: a) Los materiales de construcción y su calidad. b) La tipología de la construcción. c) Las condiciones urbanísticas y arquitectónicas. d) La normatividad definida en el Plan o Esquema de Ordenamiento Territorial. e) La edad o vetustez. Así las cosas, es totalmente evidente que los actos acusados tienen efectos económicos, pues la actora pretende que se disminuya el avalúo catastral de su inmueble en más de $2.000.000.oo, lo que sin lugar a dudas puede ser objeto de una conciliación prejudicial. Tan es conciliable el tema, que la actora solicita la utilización de un estudio o peritaje particular, en aras de determinar el avalúo

correcto de su predio. Por otra parte, es pertinente reiterar que el avaluó catastral confirmado a través de los actos administrativos enjuiciados en la presente demanda no constituye un impuesto, tasa o contribución, simplemente es la valoración económica de un predio, por no tanto el asunto objeto de litigio no es de carácter tributario, como equivocadamente lo quiere hacer ver la actora. El hecho de que los actos administrativos demandados hayan confirmado el avalúo catastral de un inmueble que posteriormente servirá de fundamento para determinar la Base Gravable del Impuesto Predial Unificado, no lo convierte en un tributo. La fijación y el cobro del Impuesto Predial Unificado, como lo dijo el a quo, es lo que le da la naturaleza de tributo, no el monto que sirve de fundamento para su base gravable. Aunado a lo anterior, en el caso objeto de estudio esta discusión ya fue zanjada a través del auto de 22 de enero de 201511, proferido por la Sección Cuarta, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual se remitió por competencia el proceso a la Sección Primera de la misma Corporación y se explicó que “la materia cuestionada no se relaciona con el 11 Notificado por estado a la parte actora el 23 de enero de 2015, folio 82, reverso. establecimiento del monto, distribución o asignación de impuestos, tasas y contribuciones nacionales, departamentales, municipales o distritales…”. Por lo precedente, la Sala confirmará el auto de 18 de junio de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, por

medio del cual se rechazó la demanda instaurada por la actora. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E: CONFÍRMASE el proveído apelado, que rechazó la demanda. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada en la sesión del día 12 de noviembre de 2015.

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS GUILLERMO VARGAS AYALA