CE-SECCION PRIMERA-25000-23-41-000-2015-01051-01-2019

RECURSO DE APELACIÓN – Contra decisión tomada en audiencia inicial que declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva y dio por terminado el proceso / COMPETENCIA DEL MAGISTRADO PONENTE – Para proferir autos interlocutorios en procesos de única, primera o segunda instancia / COMPETENCIA DEL MAGISTRADO PONENTE PARA PROFERIR AUTO INTERLOCUTORIO – Excepciones / AUTO QUE DA POR TERMINADO EL PROCESO – Corresponde a la sala de decisión y no al magistrado ponente proferirlo cuando se trata de jueces colegiados en procesos de primera instancia / CONTROL DE LEGALIDAD DE ETAPAS PROCESALES – Saneamiento de vicios por el juez / FALTA DE COMPETENCIA DEL MAGISTRADO PONENTE – Para dar por terminado un proceso de primera instancia [E]l auto 1º de septiembre de 2017, mediante el cual se dio por terminado el proceso, ha debido ser adoptado por la respectiva Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al tratarse de un proceso de conocimiento de dicho juez colegiado en primera instancia. Por ende y como quiera que la providencia judicial impugnada fue suscrita únicamente por el Magistrado Sustanciador del proceso [...] la misma fue expedida sin competencia y con desconocimiento de la garantía al debido proceso prevista en el artículo 29 de la Carta Política. [...] [E]ste Despacho considera que las medidas que se acompasan con la irregularidad que presenta el auto de 1º de septiembre de 2017, consistente en haber sido expedido sin competencia, resultan ser las siguientes: (i) dejar sin efectos la decisión de dar por terminado el proceso al

declararse probada la excepción relacionada con la falta de legitimación en la causa por pasiva y, como consecuencia de lo anterior, (ii) disponer la remisión del expediente a la autoridad judicial competente, para efectos de que la decisión en comento sea adoptada conforme a las previsiones de los artículos 125 y 243 del CPACA.

NOTA DE RELATORÍA: Ver auto Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, de 23 de agosto de 2016, Radicación 11001-0328000-2013-00011-00, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTÍCULO 29

LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 125 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 207 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 243 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO –

ARTÍCULO 132 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 138

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-41-000-2015-01051-01

Actor: EMPRESA DE SALUD E.S.E. DEL MUNICIPIO DE SOACHA

Demandado: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL –

SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD – AGENTE ESPECIAL

LIQUIDADOR DE LA SOCIEDAD SOLIDARIA DE SALUD SOLSALUD EPS

Referencia: LA PROVIDENCIA MEDIANTE LA CUAL SE DA POR TERMINADO EL PROCESO CORRESPONDE A LA SALA DE DECISIÓN EN VIRTUD DE LOS

ARTÍCULOS 125 Y 243 DEL CPACA AUTO QUE ADOPTA UNA MEDIDA DE SANEAMIENTO DEL PROCESO El Despacho1, en aplicación a lo dispuesto en los artículos 207 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA y 132 del Código General del Proceso – CGP, previamente a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la decisión adoptada por el doctor Felipe Alirio Solarte Maya, Magistrado de la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la audiencia inicial celebrada el 1º de septiembre de 2017, mediante la cual declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Salud y de la Superintendencia Nacional de Salud y, en consecuencia, declarar “[…] la terminación el proceso, en el estado en que se encuentra en consideración a que no existe legítimo contradictor […]”, procede a adoptar una medida de saneamiento de la actuación surtida en el presente proceso. 1 Le corresponde a la Sala Unitaria adoptar las medidas de saneamiento del proceso, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, 207 del CPACA y 132 del CGP. Al respecto, ver auto de fecha de 28 de febrero de 2017. Rad.: 2016 – 01503. Magistrado Ponente: doctor Ramiro Pazos Guerrero.

I. Antecedentes Mediante escrito presentado el 27 de mayo de 2015 ante la Secretaría de la

Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fls. 1 a 112), la Empresa de Salud E.S.E. del municipio de Soacha – Cundinamarca, a través de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, presentó demanda en contra del Ministerio de Salud y Protección Social, de la Superintendencia Nacional de Salud, y del Agente Liquidador de Solsalud EPSs, en la que elevó las siguientes pretensiones: “[…] PRIMERA.- Declare la Nulidad de los Actos Administrativos Resolución No. 0002654 de fecha 16 de Mayo de 2014 por medio de la cual se califica y se gradúa la acreencia A04.256, así como, del Acto Administrativo PC No. 006345 de fecha 13 de Agosto de 2014, notificado el día 27 de Noviembre de 2014, mediante el cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el primer acto administrativo, expedidos por EL AGENTE ESPECIAL LIQUIDADOR DE LA SOCIEDAD SOLIDARIA DE SALUD SOLSALUD EPS-S, DR. FERNANDO FERNÁNDEZ VÉLEZ, y/o quien haga sus veces. A manera de Restablecimiento del Derecho se ordene: SEGUNDA: Declarar que mi poderdante la EMPRESA DE SALUD E.S.E. DEL MUNICIPIO DE SOACHA CUNDINAMARCA, tiene derecho a que EL

AGENTE ESPECIAL LIQUIDADOR DE LA SOCIEDAD SOLIDARIA DE

SALUD SOLSALUD EPS-S, DR. FERNANDO FERNÁNDEZ VÉLEZ, y/o

quien haga sus veces, se le reconozca el valor total presentado en reclamación el cual corresponde a servicios de salud prestados por la E.S.E. a la EPS SOLSALUD, a los afiliados de ésta última pertenecientes al Régimen Subsidiado, esto es, la suma de DOSCIENTOS OCHENTA Y

UN MILLONES CUATROCIENTOS NOVENTA Y SEIS MIL CUATRO

PESOS MONEDA CORRIENTE ($281.498.004)

[…]”. El conocimiento del asunto le correspondió al Magistrado de la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, doctor Felipe Alirio Solarte Maya, quien mediante auto de 13 de julio de 2015 (fls. 116-118), admitió la demanda ordenando notificar al Ministerio de Salud y Protección Social, a la Superintendencia Nacional de Salud y al Agente Liquidador de SOLSALUD EPS. Por su parte, el Ministerio de Salud y Protección Social, a través de su apoderada judicial, contestó oportunamente la demanda (fls. 154 – 170), en la que propuso las siguientes excepciones previas: i) “CADUCIDAD DE LA ACCIÓN”; ii) “FALTA DE LEGITIMIDAD PASIVA EN LA CAUSA”; e iii) “INEPTA DEMANDA POR

AUSENCIA DE ACTO ADMINISTRATIVO”.

El apoderado judicial de la Superintendencia Nacional de Salud, contestó oportunamente la demanda (fls. 143-152), en la que propuso como excepciones: i) “Cumplimiento del ordenamiento legal y de las funciones asignadas a la Superintendencia Nacional de Salud”; ii) “Inexistencia de la obligación”; iii) “Falta de legitimación en la causa por pasiva”; iv) “Inexistencia del nexo o relación de

causalidad”; y v) “Acciones de inspección, vigilancia y control antes de la intervención forzosa administrativa”. El a quo, mediante auto de 25 de septiembre de 2015 (fls. 188-190), dispuso excluir a la sociedad Solidaria de Salud SOLSALUD EPS, como parte demandada, al advertir que el proceso de liquidación de la misma concluyó el 6 de junio de 2014 y, que, “[…] a través de la Resolución 004964 de la misma fecha se declaró terminada la existencia legal de la sociedad […]”. Frente a tal decisión, el apoderado judicial de la parte actora interpuso recurso de reposición y, en subsidio, el de apelación (fls. 194-195), en el que indicó que dada la extinción de SOLSALUD EPS, la demanda iba dirigida al agente liquidador de la misma. Tal recurso fue desatado, mediante auto de 15 de junio de 2016 (fls. 199206), en el cual se dispuso no reponer la decisión de 25 de septiembre de 2015 y negar por improcedente el recurso de apelación.

II. La providencia apelada En el acta de la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA, llevada a cabo el 1º de septiembre de 2017, se lee que el a quo resolvió las excepciones, y frente a las denominadas falta de legitimación en la causa por pasiva propuestas tanto por el Ministerio de Salud y Protección Social como por la Superintendencia Nacional de Salud, indicó: “[…] En nuestro caso, la demanda fue admitida, y se vinculó a dos autoridades que han propuesto la excepción de falta de

legitimación en la causa por pasiva, que se declara probada, al considerar que carecen de disposición del derecho para defender los actos administrativos acusados y la sentencia que se profiera no puede imponerse en su contra por no ser autores de los mismos […]”. (negrillas del Despacho) Concluyó manifestando que “[…] En consideración a lo anterior, en los términos del artículo 180 numeral 6º de la Ley 1437 de 2011 el despacho dispone la terminación del proceso, en el estado en que se encuentra en consideración a que no existe legítimo contradictor […]”. (negrillas del Despacho) III.- El recurso de apelación y la medida de saneamiento La parte demandante, inconforme con la decisión, presentó recurso de apelación con el fin de que el auto de 1º de septiembre de 2017 fuera revocado. Nótese, sin embargo, que el auto que es objeto de revisión dio por terminado el proceso, motivo por el cual el Despacho estima necesario analizar la competencia para emitir dicho pronunciamiento. Al respecto, el artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), al regular la competencia en relación con la expedición de las providencias judiciales en esta jurisdicción, señaló: “[…] ARTÍCULO 125. DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los

procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias. Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica. […]” (Negrillas fuera de texto). Por regla general, entonces, los autos interlocutorios y de trámite deben ser dictados por el Juez o Magistrado Ponente. Por excepción, las decisiones previstas en los numerales 1°, 2°, 3° y 4° del artículo 243 de este Código serán de la Sala, salvo en los procesos de única instancia, norma cuyo contenido es el siguiente: “[…] ARTÍCULO 243. APELACIÓN. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos:

1. El que rechace la demanda.

2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite.

3. El que ponga fin al proceso.

4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público.

5. El que resuelva la liquidación de la condena o de los perjuicios.

6. El que decreta las nulidades procesales.

7. El que niega la intervención de terceros.

8. El que prescinda de la audiencia de pruebas.

9. El que deniegue el decreto o práctica de alguna prueba pedida oportunamente.

Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia. El recurso de apelación se concederá en el efecto suspensivo, salvo en los casos a que se refieren los numerales 2, 6, 7 y 9 de este artículo, que se concederán en el efecto devolutivo. PARÁGRAFO. La apelación solo procederá de conformidad con las normas del presente Código, incluso en aquellos trámites e incidentes que se rijan por el procedimiento civil. […]”. (Negrillas fuera de texto). De las disposiciones legales citadas, resulta claro que el auto interlocutorio mediante el cual se da por terminado el proceso, debe ser dictado por la respectiva Sala, cuando se trate de jueces colegiados que se encuentren conociendo de procesos contencioso-administrativos en primera instancia, decisión que será susceptible del recurso de apelación. Así las cosas, este Despacho considera que el auto 1º de septiembre de 2017, mediante el cual se dio por terminado el proceso, ha debido ser adoptado por la respectiva Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al tratarse de un proceso de conocimiento de dicho juez colegiado en primera instancia 2 . Por ende y como quiera que la providencia judicial impugnada fue suscrita únicamente por el Magistrado Sustanciador del proceso, doctor Felipe Alirio Solarte Maya, la misma fue expedida sin competencia y con desconocimiento de

la garantía al debido proceso prevista en el artículo 29 de la Carta Política. Ahora bien, una vez advertida la mencionada irregularidad, le corresponde al juez contencioso administrativo, en virtud de consagrado en los artículos 207 del CPACA3 y 132 del CGP4, ejercer el control de legalidad para corregir o sanear los vicios que puedan acarrear nulidad u otras irregularidades del proceso. Teniendo en cuenta lo anterior, este Despacho considera que las medidas que se acompasan con la irregularidad que presenta el auto de 1º de septiembre de 2017, consistente en haber sido expedido sin competencia, resultan ser las siguientes: (i) dejar sin efectos la decisión de dar por terminado el proceso al 2 Demanda incoada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 138 del CPACA. Proceso de competencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en primera instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 152 numeral 3º del CPACA, por cuanto la parte actora estimó la cuantía en $281.498.004 pesos. (fl.15). 3 “Artículo 207. Control de Legalidad. Agotada cada etapa del proceso, el juez ejercerá el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades, los cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes”. 4 “Artículo 132. Control de Legalidad. Agotada cada etapa del proceso el juez deberá realizar control de legalidad para corregir o sanear los vicios que configuren nulidades u otras irregularidades del proceso, las cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes, sin perjuicio de lo

previsto para los recursos de revisión y casación”. declararse probada la excepción relacionada con la falta de legitimación en la causa por pasiva y, como consecuencia de lo anterior, (ii) disponer la remisión del expediente a la autoridad judicial competente, para efectos de que la decisión en comento sea adoptada conforme a las previsiones de los artículos 125 y 243 del CPACA. Cabe resaltar que la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo del Consejo de Estado, en oportunidades anteriores, ha acudido a las medidas de saneamiento señaladas anteriormente. En efecto, en auto de 23 de agosto de 2016, Consejera Ponente: Lucy Jeanette Bermúdez Bermúdez5, se indicó: “[…] En tal sentido, es claro que los Consejeros Ponentes carecían de competencia para proferir en Sala Unitaria los autos de 30 de junio, 8 de julio y 3 de agosto de 2016, con los que, respectivamente, rechazaron las referidas recusaciones, la nulidad propuesta y sanearon el proceso, según se explicó en el acápite de antecedentes del presente proveído. Así las cosas, advertida tal irregularidad, en virtud del principio de saneamiento procesal que irradia el trámite contencioso, es necesario que la Sala aplique los correctivos pertinentes para procurar el saneamiento del proceso y, en tal sentido, (i) dejará sin efectos los autos de 30 de junio (C. P. Rocío Araújo Oñate) 8 de julio (C. P. Rocío Araújo Oñate) y 3 de agosto de 2016 (C. P. Hugo Fernando Bastidas

Bárcenas, (ii) concederá a los magistrados Alberto Yepes Barreiro y Stella Conto Díaz Del Castillo el término de 3 días para que se pronuncien sobre las recusaciones presentadas y (iii) ordenará que, vencido el anterior plazo, pase el expediente al despacho de la Consejera Rocío Araújo Oñate para que sustancie la decisión con la que, en acatamiento a lo dispuesto por el artículo 132.3 del CPACA la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo resuelva de plano las recusaciones y adopte las decisiones que sean menester. Por lo expuesto, la Sala Plena Contencioso Administrativa, en uso de facultades constitucionales y legales […] RESUELVE: PRIMERO: DEJAR SIN EFECTOS los autos de 30 de junio (C. P. Rocío Araujo Oñate) 8 de julio (C. P. Rocío Araújo Oñate) y 3 de agosto de 2016 (C. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. […]”. (Negrillas fuera de texto). Por lo expuesto, el Consejero Estado de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria 5 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Providencia de 23 de agosto de 2016.

Rad.: 2013 – 00011. Magistrada Ponente: doctora Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.

R E S U E L V E: PRIMERO: DEJAR sin efecto el auto de 1º de septiembre de 2017, proferido por el doctor Felipe Alirio Solarte Maya, Magistrado de la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual declaró

probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta tanto por el Ministerio de Salud y Protección Social como por la Superintendencia Nacional de Salud y, en consecuencia, dio por terminado el proceso, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En firme este proveído, por Secretaría, REMITIR el expediente a la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a fin de que adopte la decisión que corresponda, de acuerdo a los lineamientos de los artículos 125 y 243 del CPACA.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Consejero de Estado