CE-SECCION PRIMERA-25000-23-41-000-2015-02449-01-2018

ADUANERO – Procedimiento administrativo sancionatorio / RECURSO DE APELACIÓN - Contra auto que decretó una medida cautelar de suspensión provisional / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Respecto del acto por medio del cual se canceló la autorización, reconocimiento e inscripción de una sociedad como agencia de aduanas / FALTA DE COMPETENCIA DE JUEZ ADMINISTRATIVO – Para realizar la confrontación de los actos acusados con norma legal que no fue invocada en la solicitud de medida cautelar / DERECHO AL DEBIDO PROCESO – Se vulnera cuando el operador judicial fundamenta la suspensión del acto administrativo en consideraciones nuevas que no fueron objeto de debate / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Su procedencia surge del análisis que se hace del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como vulneradas / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Improcedente por no haberse señalado la disposición normativa supuestamente vulnerada [E]l Tribunal señaló a la caducidad de la facultad sancionatoria como uno de los fundamentos esgrimidos por la parte actora para sustentar la medida cautelar. Sin embargo, revisada la solicitud que obra a folios 50 a 60 del expediente, no se advierte que la parte actora hubiese apoyado su solicitud en las normas de la caducidad de la acción sancionatoria, toda vez que no invoca el desconocimiento del artículo 478 del Decreto 2685 de 1999 […] Al respecto, es preciso traer a colación el artículo 231 del CPACA el cual establece que la suspensión provisional

de los efectos de los actos administrativos respecto de los cuales se pretenda la nulidad, procederá por las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. En ese orden de ideas, la Sala considera que no le era posible a la autoridad judicial realizar la confrontación de los actos acusados con la norma legal que consagra la caducidad de la acción administrativa sancionatoria, pues dicha disposición no fue invocada en la solicitud de medida cautelar. En ese sentido, invocar o alegar la disposición normativa supuestamente vulnerada, constituye un presupuesto para que el operador judicial realice el análisis de los actos acusados frente a dichas normas, más aún cuando de la solicitud de la medida cautelar se corre traslado a la parte demandada conforme al artículo 233 de la Ley 1437 de 2011, y es frente a estos argumentos que la autoridad administrativa demandada se pronuncia. Por lo que fundamentar la suspensión de los efectos de los actos administrativos acusados en consideraciones nuevas que no fueron objeto de debate constituye una vulneración al debido proceso de la parte demandada. Como en el presente asunto hubo un acápite especial de medida cautelar, en él debieron invocarse las normas supuestamente vulneradas, o, al menos, señalar que se remitía a las citadas en la demanda, lo que no se hizo.

CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA ADUANERA - Cómputo /

REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA

[E]l término de caducidad de la facultad sancionatoria en temas aduaneros está contenido en una norma especial y que el mismo “[…] hace expresa referencia al término de que dispone la Administración Aduanera para iniciar la acción administrativa sancionatoria […]”, más no para imponer la sanción. […] En el caso en estudio, la autoridad demandada tuvo conocimiento de los hechos objeto de la infracción, el día 18 de abril de 2012, fecha de la visita a la agencia de aduanas en la que se deja constancia de la posible vulneración a la legislación aduanera, por lo que tenía hasta el 18 de abril de 2015 para iniciar la actuación administrativa. Ahora bien, se indica en la resolución sancionatoria acusada que el requerimiento especial aduanero se profirió el 25 de marzo de 2015 y se notificó el 26 del mismo mes y año, lo que significa que la actuación administrativa se inició dentro del término de caducidad. En ese orden de ideas, en este momento procesal no se observa una violación del artículo 478 del Decreto 2668 de 1999, por lo que se revocará el auto de 15 de diciembre de 2016 que accedió a la suspensión provisional.

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Sección Primera, de 19 de junio de 2014, Radicación 76001-23-31-000-2008-00860-01, C.P. María Elizabeth García González; y 24 de mayo de 2018, Radicación 25000-23-41-0002014-01190-01, C.P. Hernando Sánchez Sánchez.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 238 / LEY 1437 DE

2011 – ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 233 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 236 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 243 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 320

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., tres (3) de diciembre de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 25000-23-41-000-2015-02449-00

Actor: AGENCIA DE ADUANAS R&R KRONOS LTDA. NIVEL I

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN Referencia: Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del DerechoRecurso de apelación contra auto que decretó medida cautelar LEY 1437 DE 2011

La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto de 15 de diciembre de 2016, mediante el cual se decretó la solicitud de suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones números 1-03-241-201-662-4-0704 de 20 de abril de 2015 y 03-236-408-601-0377 de 21 de mayo de 2015, expedidas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN dentro de la actuación administrativa No. IS 2012-2014-136.

I.- ANTECEDENTES

1. Antecedentes La Agencia de Aduanas R&R Kronos Ltda. Nivel I formuló demanda en ejercicio del medio de control establecido en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, en la

que pretende que se declare la nulidad de la Resolución No. 1-03-241-201-662-40704 de 20 de abril de 2015, mediante la cual se sancionó a la demandante con la cancelación de la autorización, reconocimiento e inscripción como agencia de aduanas, por la comisión de la infracción contemplada en el numeral 1.3 del artículo 485 del Decreto 2685 de 1999; de la Resolución No. 03-236-408-601-0377 de 21 de mayo de 2015, que resolvió de forma negativa el recurso de reconsideración interpuesto contra esta decisión, y de la Resolución No. 03-236408-116-0456 de 9 de junio de 2015, por medio de la cual se corrigió el acto anterior, expedidas todas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN. Según aparece en el texto del acto acusado, la decisión se fundamentó en que la Agencia de Aduanas R&R Kronos Ltda. no poseía contablemente, para el período 2011, el patrimonio líquido mínimo exigido para actuar como agencia de aduanas.

2. La solicitud de suspensión provisional La parte demandante solicitó la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos acusados, esgrimiendo como argumentos de su petición, los siguientes1: Adujo que el acto acusado vulnera el derecho al debido proceso consagrado en el

artículo 29 de la Constitución Política, en atención a que al interior del proceso administrativo sancionatorio se omitió la práctica de la prueba de inspección administrativa aduanera solicitada por la parte demandante, respecto de la cual no se realizó ningún pronunciamiento, impidiendo ejercer el derecho de defensa y contradicción, medio probatorio que contaba con la vocación de modificar la decisión finalmente adoptada. 1 Folios 50 a 59 del cuaderno principal. Alegó que el proceso adelantado por la administración vulnera el derecho de defensa y contradicción al desconocer los términos establecidos en el artículo 5191 del Decreto 2685 de 1999, para tramitar los procesos aduaneros. Expuso que el acto demandado vulneró los principios constitucionales de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, pues la DIAN en forma previa había autorizado a la demandante por el término de cuatro años para ejercer como agencia de aduanas y es ella misma quien modifica su decisión con anterioridad al vencimiento de este plazo, sorprendiendo al administrado. Señaló que la supuesta infracción por la que fue sancionado solamente le fue puesta en conocimiento en el mes de octubre de 2013, tres años después de los hechos cuestionados, los cuales ocurrieron en el año 2009 y en el año 2010, lo que igualmente vulneró su derecho de defensa. Sostuvo que se afectaron los derechos y las garantías constitucionales de que tratan los artículos 333 y 334 de la Carta Política, pues, a la luz de dichos artículos, se debe velar por la protección a la libertad de empresa y a la libre iniciativa

privada; sin embargo, en su criterio, no se realizó un juicio de proporcionalidad entre el bienestar general y la medida sancionatoria.

3. La providencia recurrida El Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera - Subsección B, mediante auto de 15 de diciembre de 20162, luego de rechazar el cargo de censura por la omisión en la valoración de pruebas -al considerar que la parte demandante no sustentó que de haberse decretado, practicado y valorado la prueba alegada como omitida, la decisión de la administración hubiese sido diferente-, declaró la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados, a través de los cuales la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales canceló a la Agencia de Aduanas R&R Kronos Ltda. la autorización para continuar actuando como agencia aduanera, por estimar que se desconoció el artículo 478 del Decreto 2685 de 1999 sobre la caducidad de la facultad sancionatoria de la administración. 2 Ibídem, folios 143 a 154.

Como fundamento de su decisión señaló que el plazo de tres años previsto en la citada disposición comprende no solo la expedición y notificación del acto administrativo inicial que decide la actuación, sino además la resolución de los recursos de la vía gubernativa, pues de lo contrario la situación jurídica del administrado no tendría una definición real y efectiva, por cuanto, hasta tanto no sean resueltos los recursos procedentes y notificadas las decisiones de estos, no puede predicarse la firmeza del acto administrativo. En ese sentido, indicó que la autoridad demandada tuvo conocimiento de la infracción a la legislación aduanera el 20 de abril de 2012, por lo que tenía hasta el

20 de abril de 2015 para que quedara en firme la decisión sancionatoria; sin embargo, sólo hasta el 21 de mayo de 2015 se resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra tal decisión, de tal suerte que operó la caducidad de la facultad sancionatoria. Agrega que es procedente decretar la medida cautelar por su carácter de anticipativa, por fundamentarse en la violación de normas superiores relacionadas con la facultad sancionatoria del Estado y por tener como propósito evitar mayores daños para la sociedad demandante por la imposibilidad de ejercer su actividad comercial como agente de aduanas. En razón de lo anterior, el Tribunal se abstuvo de pronunciarse sobre los demás motivos de censura invocados en la solicitud de medida cautelar.

4. El recurso de apelación El apoderado judicial de la DIAN interpone recurso de apelación contra esta decisión, con fundamento en las siguientes razones: Señala que el estudio sobre la caducidad es un asunto de fondo que debe realizarse en la sentencia junto con el análisis de los demás cargos, toda vez que la medida cautelar no es el escenario jurídico para su decisión. Así mismo, indica que la caducidad no fue fundamento de la solicitud de suspensión provisional, sino un cargo de la demanda, por lo que no debió ser motivo de análisis por parte del Tribunal en este momento procesal.

Igualmente, manifiesta que la providencia que se apela no cumplió con los requisitos para decretar la medida cautelar establecidos en el artículo 231 del CPACA, pues no realiza un análisis del perjuicio irremediable que supuestamente

se causaría si aquella se dejara de decretar, o de los motivos para considerar que, de no otorgarse, los efectos de la sentencia serían nugatorios. Precisa que el artículo 478 del Decreto 2685 de 1999 consagra el término de caducidad de tres años para ejercer las facultades de fiscalización y control posterior establecidas en los artículos 469 y 470 del citado decreto, acción sancionatoria que se ejerce con el acto que impone la sanción y no con el que resuelve el recurso de reconsideración. Por último, asevera que se debió fijar caución al decretar la suspensión provisional, ya que no se cumplen los presupuestos del inciso 3° del artículo 232 del CPACA, pues el proceso no versa sobre la defensa y protección de derechos e intereses colectivos, ni sobre un proceso de tutela, ni el solicitante es una entidad pública.

5. Trámite del recurso Por la Secretaría de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se corrió el traslado de que trata el artículo 244 del CPACA. El apoderado de la parte actora presentó escrito en el que manifestó lo siguiente3: i) la sanción de cancelación de la autorización para actuar como agencia de aduanas se expidió 20 meses después de haberse establecido la presunta comisión de la falta, desconociendo que el artículo 519-1 del Decreto 2685 de 1999 dispone que el proceso sancionatorio por comisión de una falta gravísima no puede durar más de 4 meses; ii) la DIAN sancionó a la sociedad demandante por los mismos hechos mediante la Resolución No. 1535 del 5 de diciembre de 2013,

confirmada por la Resolución No. 03-236-408-601-0028 del 14 de enero de 2014, objeto de la acción judicial tramitada bajo radicado 25000-2341-000-2014-0119000, en la cual se decretó la suspensión provisional de los actos y que actualmente están en recurso de apelación, y iii) a la fecha de adopción de la sanción de cancelación de la autorización como agencia de aduanas, los hechos constitutivos de la misma no se presentaban y de haberse efectivamente presentado fueron saneados. 3 Folios 169 a 168 del cuaderno principal. II.- CONSIDERACIONES 2.1. La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos En el marco de las diversas medidas cautelares establecidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA4 se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política y desarrollada por los artículos 229 y siguientes del CPACA, la cual se caracteriza por su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, que pretende evitar que actos evidentemente contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida, con el fin de proteger los intereses generales dentro de un Estado Social de Derecho5. Respecto a esta medida cautelar, la Ley 1437 de 2011 expresamente hace referencia a la confrontación de legalidad que debe efectuar el juez, esto es, el

análisis inicial de legalidad del acto acusado, de cara a las normas que se estiman infringidas, sin que ello constituya un prejuzgamiento. Frente a la manera en la que el juez debe abordar ese análisis inicial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente número. 2014-03799), indicó: “[…] Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud. Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión 4 El artículo 230 del CPACA señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, “una o varias de las siguientes” cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta “vulnerante o amenazante”, cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o que se realice una obra o una demolición de una obra con el objeto de evitar el acaecimiento de un perjuicio o que los efectos de este se agraven (numeral 4); impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer (numeral 5). Cuando la medida cautelar implique la adopción de

un acto discrecional, el Juez no puede sustituir a la autoridad competente, sino limitarse a ordenar su adopción según la Ley (parágrafo). 5 Consejo de Estado, Sección Primera, Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, Auto de 15 de diciembre de 2017, Radicación número: 11001-03-24-000-2015-00163-00, Actor: Lina Marcela Muñoz Ávila y Otros. sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final […]”. Ahora bien, la jurisprudencia ha señalado que es presupuesto básico de la medida que el acto esté produciendo efectos jurídicos6, pues aunque la norma no lo prevé, es lógico, de la naturaleza misma de la medida cautelar, que el acto acusado esté surtiendo efectos que puedan ser suspendidos provisionalmente. Por lo anterior, el juez contencioso al analizar la procedencia de la medida cautelar debe verificar previamente que el acto demandado éste produciendo efectos dentro del ordenamiento jurídico, toda vez que si se decreta la medida, su finalidad se concreta al evitar transitoriamente que dichos efectos se sigan generando, lo

que evidentemente no ocurriría si el acto ya no está en el ordenamiento jurídico o se ha cumplido y sus efectos se han consumado. 2.2. Caso Concreto La Sala decide el recurso de apelación del auto por medio del cual se decretó la suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones números 1-03-241-201662-4-0704 de 20 de abril de 2015 y 03-236-408-601-0377 de 21 de mayo de 2015, expedidas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN dentro de la actuación administrativa No. IS 2012-2014-136. 2.2.1. Manifiesta el recurrente que la medida cautelar no es el escenario jurídico para estudiar la caducidad de la acción sancionatoria, y que por ser un asunto de fondo, su análisis se debe realizar en la sentencia. Así mismo, indica que la caducidad no fue fundamento de la solicitud de suspensión provisional, por lo que no debió ser motivo de examen por parte del Tribunal. 6 Consejo de Estado, Sección Tercera subsección “C”, Consejero Ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Auto de 29 de mayo de 2014, Radicación número: 11001-03-26-000-201400034-00 (50221), Actor: Colgems Ltda. CI. En el mismo sentido, Consejo de Estado, Sección Tercera, Consejero Ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez, Sentencia de 18 de julio de 2002, Exp. 22477, en la que se precisó que: “La jurisprudencia ha precisado que, por tratarse de una

medida cautelar, su procedencia quedará obstaculizada cuando el acto se ha cumplido y sus efectos - y por consiguiente el perjuicio - se ha consumado.” De la lectura del expediente se observa que en la providencia recurrida, el Tribunal señaló a la caducidad de la facultad sancionatoria como uno de los fundamentos esgrimidos por la parte actora para sustentar la medida cautelar7. Sin embargo, revisada la solicitud que obra a folios 50 a 60 del expediente, no se advierte que la parte actora hubiese apoyado su solicitud en las normas de la caducidad de la acción sancionatoria, toda vez que no invoca el desconocimiento del artículo 478 del Decreto 2685 de 1999, “Por el cual se modifica la Legislación Aduanera”, norma especial aplicable al presente caso. Situación diferente se presenta al observar el escrito de demanda, en el cual sí se mencionó como uno de los cargos del medio del control la vulneración de la anterior disposición. Al respecto, es preciso traer a colación el artículo 231 del CPACA el cual establece que la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos respecto de los cuales se pretenda la nulidad, procederá por las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. En ese orden de ideas, la Sala considera que no le era posible a la autoridad judicial realizar la confrontación de los actos acusados con la norma legal que consagra la caducidad de la acción administrativa sancionatoria, pues dicha

disposición no fue invocada en la solicitud de medida cautelar. En ese sentido, invocar o alegar la disposición normativa supuestamente vulnerada, constituye un presupuesto para que el operador judicial realice el análisis de los actos acusados frente a dichas normas, más aún cuando de la solicitud de la medida cautelar se corre traslado a la parte demandada conforme al artículo 233 de la Ley 1437 de 2011, y es frente a estos argumentos que la autoridad administrativa demandada se pronuncia. Por lo que fundamentar la suspensión de los efectos de los actos administrativos acusados en consideraciones nuevas que no fueron objeto de debate constituye una vulneración al debido proceso de la parte demandada. 7 Folios 144 y 145 del cuaderno principal. En efecto se dijo: “[…] 1) La medida cautelar consistente en la suspensión de los efectos de los actos administrativos acusados se fundamentó en los siguientes términos: II […] d) En el presente caso operó el fenómeno de caducidad de la facultad sancionatoria del Estado porque la DIAN no respetó el término de 3 años prescrito en el artículo 478 del Decreto 2685 de 1999. […]”. Como en el presente asunto hubo un acápite especial de medida cautelar8, en él debieron invocarse las normas supuestamente vulneradas, o, al menos, señalar que se remitía a las citadas en la demanda, lo que no se hizo. 2.2.2. Ahora bien, en uno de los apartes del citado capítulo de la demanda relativo a la suspensión provisional se dijo que la Administración se demoró más de tres

años en poner en conocimiento la supuesta infracción. De aquí pudriera entenderse, en gracia de discusión, que lo que se aduce por la demandante es la violación al artículo 478 del Decreto 2685 de 1999; sin embargo, como se explica a continuación, estima la Sala que no existiría en principio la violación de dicha norma. En la providencia cuestionada se indicó que operó la caducidad de la facultad sancionatoria de la Administración, toda vez que, dentro del plazo de 3 años previsto en el artículo 478 del Decreto 2685 de 1999, se debía, además de expedir y notificar el acto que decidió de fondo la actuación, resolver los recursos de la vía gubernativa junto con su correspondiente notificación, situación que no ocurrió en este asunto. Sobre el particular, la jurisprudencia de esta Sección9 ha señalado que el término de caducidad de la facultad sancionatoria en temas aduaneros está contenido en una norma especial y que el mismo “[…] hace expresa referencia al término de que dispone la Administración Aduanera para iniciar la acción administrativa sancionatoria […]”, más no para imponer la sanción. Esta posición se reiteró en reciente providencia de 24 de mayo de 201810, en la que la Sala resolvió el recurso de apelación presentado por la sociedad aquí demandante, Agencia de Aduanas R&R Kronos Ltda, contra el auto que decretó la suspensión provisional de las Resoluciones números 1535 de 5 de diciembre de 2013 y 03-236-408-601-0028 de 14 de enero de 2014, a través de las cuales la DIAN le canceló la autorización para operar, por no contar para los años 2009 y

2010 con el patrimonio líquido mínimo requerido para funcionar como agencia 8 Folios 50 a 60 del cuaderno principal. 9 Consejo de Estado, Sección Primera, CP. doctora María Elizabeth García González, sentencia de 19 de junio de 2014, radicación número: 76001-23-31-000-2008-00860-01. 10 Consejo de Estado, Sección Primera, CP. Hernando Sánchez Sánchez, auto de 24 de mayo de 2018, radicación número: 25000-23-41-000-2014-01190-01, Actor: Agencia de Aduanas R&R Kronos Ltda. Demandado: Dirección de Impuestos y Adunas Nacionales – DIAN. aduanas; providencia que por ser pertinente para este caso, la Sala se permite reiterar. En efecto, la Sala, al revocar la suspensión de los citados actos administrativos, concluyó en la citada providencia que en materia aduanera el término de caducidad de la facultad sancionatoria regulado en el artículo 478 del Decreto 2668 de 1999, se cuenta de manera especial; esto es, desde la ocurrencia del hecho hasta que se inicie la actuación administrativa, independientemente de la fecha en que se expida y se notifique el acto administrativo que impone la sanción o resuelve el recurso de reconsideración interpuesto contra éste. En esa oportunidad se precisó al respecto lo siguiente: “[…] De manera particular en asuntos aduaneros, el artículo 478 del Decreto 2685 de 1999 establece la caducidad de la facultad sancionatoria del Estado, con el siguiente tenor: “[…] Artículo 478. Caducidad de la acción administrativa sancionatoria. La acción administrativa sancionatoria prevista en este

Decreto, caduca en el término de tres (3) años contados a partir de la comisión del hecho u omisión constitutivo de infracción administrativa aduanera. Cuando no fuere posible determinar la fecha de ocurrencia del hecho, se tomará como tal la fecha en que las autoridades aduaneras hubieren tenido conocimiento del mismo. Cuando se trate de hechos de ejecución sucesiva o permanente, el término de caducidad se contará a partir de la ocurrencia del último hecho u omisión […].” Se debe resaltar que esta norma es de carácter especial y se aplica de preferencia sobre de la norma general del artículo 5211 de la Ley 1437, por virtud del numeral 1 del artículo 5 de la Ley 57 de 15 de abril de 188712. La manera como se debe contar el término de caducidad de la facultad sancionatoria en temas aduaneros ha sido decantada por la Sección Primera de esta Corporación, en el siguiente sentido13: “[…] De lo expuesto, así como de una lectura del artículo 478 ídem, esta Sala concluye que la norma en cita hace expresa referencia al término de que dispone la Administración Aduanera para iniciar 11 Cita de la providencia original “Artículo 52. Caducidad de la facultad sancionatoria. Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado. Dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales

deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición. Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario encargado de resolver.” 12 Cita de la providencia original “Artículo 5º.- Cuando haya incompatibilidad entre una disposición constitucional y una legal, preferirá aquélla. Si en los Códigos que se adoptan se hallaren algunas disposiciones incompatibles entre sí, se observarán en su aplicación las reglas siguientes: 1. La disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general; […]”. 13 Citación de la providencia original. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, CP: doctora María Elizabeth García González, sentencia de 19 de junio de 2014, radicación número: 76001-23-31-000-2008-00860-01, actor: UTI COLOMBIA S.A. la acción administrativa sancionatoria, esto es, la iniciación del procedimiento administrativo que, con el respeto al debido proceso y al derecho de audiencia y de defensa, podrá concluir con resolución sancionatoria o absolutoria, de conformidad con lo que se haya probado dentro del mismo. Es por ello que no comparte la Sala la posición del a-quo cuando señala en la sentencia recurrida que “una interpretación acorde con la teleología de la disposición transcrita indica que, en términos generales, la caducidad de la acción administrativa sancionatoria en

asuntos aduaneros se configura cuando transcurrido el término de tres (3) años, contados a partir de la comisión del hecho u omisión, objeto de la infracción aduanera, la Administración Aduanera debió notificar la sanción dentro de dicho término”. Ahora bien, muy diferente es el escenario que se presenta en el artículo 38 del C.C.A., pues dicha norma establece que: “Salvo disposición especial en contrario, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas”. Como puede observarse, la anterior disposición, en primer lugar, establece la posibilidad de que una norma de naturaleza especial, disponga lo contrario a lo en