CE-SECCION PRIMERA-25000-23-41-000-2016-00886-01-2017

RECHAZO DE LA DEMANDA – Al dirigirse contra acto no susceptible de control judicial / PROCEDIMIENTO DE EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA – Etapas / OFERTA DE COMPRA – Su aceptación hace suponer que la enajenación del bien ha sido voluntaria – EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA – Actos demandables / EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA – La oferta de compra no es enjuiciable / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA [E]l acto que se aquí se pretende demandar, como ya se dijo, no define la situación jurídica del bien del actor, comoquiera que, se insiste, solo hace una oferta de compra susceptible de ser aceptada o no, y en virtud de que la misma fue aceptada, se produjo una enajenación voluntaria del bien, por lo que ahora no puede el beneficiario de ese acto, pretender su nulidad, ya que ello en el fondo equivaldría a solicitar la nulidad del contrato o la resolución del mismo, lo que no es objeto del medio de control instaurado.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre las etapas de la expropiación administrativa ver sentencia Consejo de Estado, Sección Primera, de 14 de abril de 2016, Radicación 05001-23-31-000-2003-00103-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala; sobre el control judicial de los actos expedidos en el procedimiento de expropiación administrativa, ver sentencia Consejo de Estado, Sección Primera, de 11 de diciembre de 2015, Radicación 25000-23-24-000-2006-01002-01, C.P. Roberto

Augusto Serrato Valdés.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 58 / LEY 388 DE

1997 – ARTÍCULO 63 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 64 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 66 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 67

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de mayo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 25000-23-41-000-2016-00886-01

Actor: MANUEL MARÍA PACHECO SALAZAR

Demandado: METROVIVIENDA EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL DISTRITO CAPITAL Referencia: Recurso de apelación contra el auto de 7 de julio de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección Primera – Subsección “A”

Referencia: TESIS: SE CONFIRMA AUTO QUE RECHAZA LA DEMANDA. EL

ACTO ACUSADO NO ES SUSCEPTIBLE DE CONTROL JURISDICCIONAL,

PUES NO DEFINE LA SITUACIÓN JURÍDICA DEL ACTOR COMO

PROPIETARIO DEL LOTE OBJETO DE LA RESOLUCIÓN QUE SE DEMANDA.

La Sala decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la parte demandante contra el proveído de 7 de julio de 2016, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, rechazó la demanda al considerar que el acto demandado no era susceptible de control judicial.

I-. ANTECEDENTES.

Indicó la apoderada del señor MANUEL MARÍA PACHECO SALAZAR que éste

adquirió un predio en la Diagonal 97 A Sur N° 1 A-57, sobre el cual mediante Resolución núm. 1046 de 9 de noviembre de 2010 se inició por parte de la Alcaldía Mayor de Bogotá proceso de enajenación forzosa, donde a partir de ese momento se impedía el otorgamiento de licencias urbanísticas para el predio por el tiempo que durara dicha anotación. Explica que el proceso continuó hasta que se expidió la Resolución 00076 de 30 de mayo de 2012 “Por medio de la cual se determina la adquisición de un inmueble por el procedimiento de expropiación administrativa y se formula una oferta de compra”, en virtud de la cual el demandante se vio obligado a trasferir el dominio del bien al demandado. Asegura que la oferta de compra por parte de Metrovivienda fue de ciento treinta millones trescientos noventa y cuatro mil seiscientos pesos ($130.394.600) sobre la cual se pactó que la forma de pago sería en dos partidas, cada una de $65.197.300, pagos que fueron recibidos a satisfacción. Aseveró que para solemnizar la venta se expidió la Escritura Pública núm. 1816 de 19 de octubre de 2012, otorgada en la Notaria 22 del Circulo de Bogotá. Alegó que desde la inscripción hecha en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá–Zona Sur, el 17 de diciembre de 2012 hasta el 17 de diciembre de 2015, es decir, 3 años después, Metrovivienda no ha cumplido el fin que se tenía previsto para el inmueble, tal como lo obliga la Ley 388 de 18 de julio

19971. Consideró que por el incumplimiento de la parte demandada de no disponer del predio dentro de los 3 años siguientes después de la inscripción en la Oficina de Registro, se pretende la restitución del mismo al demandante. En virtud de lo anterior, solicita que se concedan las siguientes pretensiones: “PRIMERA: Declarar resuelta la Resolución N° 00076 de fecha 30 de mayo de 2012 por medio de la cual METROVIVIENDA Empresa Industrial y del Distrito Capital, determinó la adquisición del inmueble propiedad de mi mandante por el procedimiento de expropiación administrativa y se formula una oferta de compra, por incumplimiento de la obligación de utilizarlo para los fines de utilidad pública o interés social en el término pactado de tres (3) años contados a partir de la fecha de la inscripción de dicha Resolución en la Oficina de Instrumentos Públicos, hecha el día 17 de diciembre de 2012.

SEGUNDA: Como consecuencia de la anterior declaración disponer que el demandado debe restituir al demandante, en los cinco (05) días siguientes a la ejecutoria del fallo, la posesión material del predio.

TERCERA: Se condene al demandado a pagar el valor de los frutos que el actor haya percibido o podido percibir desde el día 17 de 1 “Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones”. diciembre de 2012 hasta el día en que se produzca la restitución y devolución material del predio.

CUARTA: Que se disponga el pago de la indexación sobre todos los valores adeudados a mi representado.

QUINTA: Que se ordene la ejecución de la sentencia que le ponga fin

a la presente demanda, dentro de los términos del artículo 192 del C. de P.A. y de lo C.A.

SEXTA: Que se me reconozca personería para actuar en los términos de este proceso”.

II-. FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA APELADA.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección Primera –Subsección “A”, en providencia de 7 de julio de 2016, rechazó la demanda al considerar que el acto demandado no es susceptible de control judicial. Consideró que aún cuando el acto administrativo por medio del cual se formula oferta de compra se realiza dentro del proceso administrativo tendiente a que un bien pase al dominio de la Administración, el mismo no es equivalente al acto administrativo que decreta la expropiación, ya que el primero se profiere con la intención de provocar una enajenación voluntaria del inmueble y no ocasiona perjuicios a su propietario, mientras que el segundo se expide cuando la etapa de negociación fracasa y contiene la decisión expropiatoria definitiva respecto del inmueble. Es decir, que no puede considerarse que existe un proceso expropiatorio cuando se formula la oferta y el propietario la acepta. Sostuvo que en este caso el demandante aceptó la oferta de compra presentada por Metrovivienda y enajenó voluntariamente el inmueble sin que se llegara a expedir el acto que ordena la expropiación, por lo que concluye que el bien no fue expropiado y por tanto no es procedente adelantar el proceso de verificación establecido en el artículo 70 de la Ley 388, ya que dicho proceso tiene como objeto verificar que las finalidades señaladas en el Acto Administrativo que decreta la expropiación se cumplen o no.

Concluyó que en este caso se celebró un contrato de compra-venta entre Metrovivienda y el demandante, que no quedó supeditado a la ejecución o utilización del bien para un fin determinado, motivo por el cual se debe rechazar la demanda.

III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO.

La apoderada del demandante al apelar la providencia de 7 de julio de 2016 del Tribunal, manifestó que no acudió a esta Jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Consideró que no se tuvieron en cuenta los vicios del consentimiento, los cuales finalmente fueron los determinantes para que sí existiera un proceso de expropiación administrativa porque no se trató de un simple acto de compra-venta, ya que si bien el acto culminó con la aparente entrega voluntaria del inmueble “… esta fue bajo condicionamientos de presión en los cuales incurrió la Administración”.

IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA: En el presente asunto, la parte actora pretende que se revoque el auto de 7 de julio de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, por medio del cual rechazó la demanda instaurada en contra de la Resolución núm. 00076 “Por la cual se determina la adquisición de un inmueble por el procedimiento de expropiación administrativa y se formula una oferta de compra” proferida por Metrovivienda, al considerar que dicho acto no es susceptible de control judicial.

Como primera medida, en relación con los supuestos vicios del consentimiento que alega el demandante fueron determinantes para que se diera la enajenación

voluntaria del bien, la Sala considera que de tal circunstancia no existe ninguna prueba en el expediente con la cual se pueda establecer que efectivamente de parte de Metrovivienda se condicionó la decisión del señor MANUEL MARÍA PACHECO SALAZAR, de enajenar voluntariamente el predio objeto de la Resolución núm. 00076, más aún cuando en el numeral 4 de los hechos de la demanda se manifiesta que la forma de pago fue aceptada por el propietario y en el numeral 5 del mismo acápite se indica que los pagos fueron recibidos “a entera satisfacción”. Por otra parte, cabe señalar que el artículo 58 de la Constitución Política establece la función social de la propiedad y dispone que por motivos de utilidad pública o de interés social, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa y que en los casos que determine el legislador, puede haber expropiación por vía administrativa, sujeta a una posterior acción contenciosoadministrativa.

Dicha norma señala: “Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivo de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social.

La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica. El estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad. Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el

legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Esta se fijara consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosaadministrativa, incluso respecto del precio.” (Subrayado y Negrilla fuera de texto). Ahora bien, el procedimiento de expropiación administrativa, regulado en los artículos 63 y 64 de la Ley 388, debe agotar varias etapas a fin de que pueda cumplir con su cometido: i) la oferta de compra, ii) la negociación y iii) el proceso expropiatorio propiamente dicho y esta se presenta luego de fracasada la negociación entre la Administración y el propietario y solo procede cuando la destinación del bien expropiado sea para alguno de los fines previstos expresamente en el mencionado artículo 63, previa declaratoria de urgencia cuyas causales también están expresamente delimitadas en el artículo 65, ibídem. En relación con las distintas etapas del proceso de expropiación y los actos demandables, esta Sección en sentencia de 14 de abril 2016, dentro del expediente núm. 2003 00103 012, señaló: “Tal y como se desprende de la lectura del acto anotado, es claro que la declaratoria de urgencia es una de las etapas del proceso de expropiación por vía administrativa, pues así lo avizoró el Legislador cuando reguló este tema. A tal etapa le siguen la oferta de compra, la negociación del precio, y finalmente la enajenación voluntaria o la declaración de la expropiación. La enajenación voluntaria acontece cuando el particular acepta la propuesta del

Estado, en tanto que la segunda alternativa tiene lugar solo en el evento en que el particular no acepte dicho ofrecimiento y la Administración declara la 2 M.P. Dr. Guillermo Vargas Ayala. expropiación del inmueble, fija la suma que pagará al particular a título de indemnización y se hace propietario del respectivo predio. Los artículos 64, 66 y 67 de la Ley 338 de 1997 dan cuenta de ello: “Artículo 64º.- Condiciones de urgencia. Las condiciones de urgencia que autorizan la expropiación por vía administrativa serán declaradas por la instancia o autoridad competente, según lo determine el concejo municipal o distrital, o la junta metropolitana, según sea el caso, mediante acuerdo. Esta instancia tendrá la competencia general para todos los eventos.” (Subrayas de la Sala). “Artículo 66º.- Determinación del carácter administrativo. La determinación que la expropiación se hará por la vía administrativa deberá tomarse a partir de la iniciación del procedimiento que legalmente deba observarse por la autoridad competente para adelantarlo, mediante acto administrativo formal que para el efecto deberá producirse, el cual se notificará al titular del derecho de propiedad sobre el inmueble cuya adquisición se requiera y será inscrito por la entidad expropiante en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su ejecutoria. Este mismo acto constituirá la oferta de compra tendiente a obtener un acuerdo de enajenación voluntaria.” “Artículo 67º.- Indemnización y forma de pago. En el mismo acto que determine el carácter administrativo de la

expropiación, se deberá indicar el valor del precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios, el cual será igual al avalúo comercial que se utiliza para los efectos previstos en el artículo 61 de la presente Ley. Igualmente se precisarán las condiciones para el pago del precio indemnizatorio, las cuales podrán contemplar el pago de contado o el pago entre un cuarenta (40%) y un sesenta por ciento (60%) del valor al momento de la adquisición voluntaria y el valor restante en cinco (5) contados anuales sucesivos o iguales, con un interés anual igual al interés bancario vigente en el momento de la adquisición voluntaria. Parágrafo 1º.- El pago del precio indemnizatorio se podrá realizar en dinero efectivo o títulos valores, derechos de construcción y desarrollo, de participación en el proyecto o permuta. En todo caso el pago se hará siempre en su totalidad de contado cuando el valor de la indemnización sea inferior a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales al momento de la adquisición voluntaria o de la expropiación. Parágrafo 2º.- El ingreso obtenido por la enajenación de inmuebles a los cuales se refiere el presente Capítulo no constituye, para fines tributarios, renta gravable ni ganancia ocasional, siempre y cuando la negociación se realice por la vía de la enajenación voluntaria.” (Subrayas del original) En este caso la Sala considera que el acto que formuló la oferta de compra del inmueble del señor MANUEL MARÍA PACHECO SALAZAR, que aquí se demanda, hace parte del proceso administrativo encaminado a que el bien pase a

dominio del Estado. En efecto, en su encabezado señala que “determina la adquisición de un inmueble por el procedimiento de expropiación administrativa y se formula una oferta de compra”, es decir, que no adopta una decisión definitiva sobre el bien y su propietario. La Resolución núm. 00076 de 30 de mayo de 2012, expedida por Metrovivienda, en el numeral 2 de su parte resolutiva señala que dicho acto “se constituye en oferta de compra tendiente a obtener un acuerdo de enajenación voluntaria, advirtiendo al actual propietario, que si dentro del término de treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de la presente resolución, no ha sido posible llegar a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria o suscrito este, incumple cualquiera de sus estipulaciones, METROVIVIENDA procederá a la expropiación por vía administrativa…” lo cual evidentemente no le otorga carácter de acto definitivo, comoquiera que es una oferta que se hizo al señor MANUEL MARÍA PACHECO SALAZAR, la que pudo rechazar o aceptar, pero en este caso decidió aceptar, evento que concluyó con la enajenación voluntaria del lote de su propiedad. Esta Sección en sentencia de 11 de diciembre de 2015, indicó3: “En este contexto y en lo atinente a los actos a través de los cuales se declaran los motivos de utilidad pública o de interés social, la Sala rectifica el criterio que sostiene que ellos dentro del proceso expropiatorio sólo cumplen una función preparatoria en la expedición de los actos que finalmente ordenan la expropiación, 3 Exp. Núm.200601002 -01. M.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés.

dado que lo mismos sí crean una situación jurídica particular y concreta. En efecto, se trata de un acto que produce efectos jurídicos inmediatos y directos respecto del administrado, por cuanto ordena adelantar e iniciar el trámite expropiatorio respecto de unos bienes determinados. Lo anterior cobra mayor fuerza en el entendido de que el mismo constituye la etapa inicial del procedimiento expropiatorio sin el cua l no resulta posible habilitar a la autoridad para adelantarlo; no puede olvidarse que entre al acto expropiatorio y el que declara las condiciones de utilidad pública e interés social existe una relación de causa a efecto, pues sin la existencia de los primeros no pueden expedirse los segundos4. Bajo los conceptos que anteceden, el acto administrativo en estudio, al estar llamado a generar perjuicios al administrado, es pasible de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, lo anterior sin perjuicios de los instrumentos procesales de impugnación dispuestos en el ordenamiento jurídico frente a la decisión de expropiación por vía administrativa, al tenor de lo dispuesto en artículo 71 de la Ley 388 de 1997, el cual dispone: “Artículo 71. - Proceso contencioso administrativo. Contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede acción especial contenciosoadministrativa con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la cual deberá interponerse dentro de los cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión. El proceso a que da lugar dicha acción se someterá a las siguientes reglas particulares (…)”

(Negrillas fuera de texto). En conclusión, la Sala adopta los siguientes criterios en aras de unificar la jurisprudencia: - Todo procedimiento expropiatorio debe respetar el principio de legalidad como expresión democrática del Estado Social de Derecho. - No puede haber actos exentos de control judicial; se proscribe la inexistencia de controles judiciales respecto de las actuaciones resultantes del ejercicio del poder público en materia expropiatoria. - Los actos que declaran los motivos de utilidad pública o de interés social crean una situación jurídica particular y concreta; producen efectos jurídicos inmediatos y directos respecto del administrado. 4 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 5 de agosto de

1994. Rad.:2679. Magistrado Ponente: Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez. - La revisión judicial de los motivos de utilidad pública o de interés social se puede hacer vía judicial a través del ejercicio de acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

La acción especial contencioso – administrativa también procede contra el acto administrativo que decide la expropiación con el fin de “obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido”, al tenor de lo dispuesto en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997.”5 (Resaltado de la Sala)”. En el caso que nos ocupa la Sala considera que el acto que se aquí se pretende demandar, como ya se dijo, no define la situación jurídica del bien del actor, comoquiera que, se insiste, solo hace una oferta de compra susceptible de ser aceptada o no, y en virtud de que la misma fue aceptada, se produjo una

enajenación voluntaria del bien, por lo que ahora no puede el beneficiario de ese acto, pretender su nulidad, ya que ello en el fondo equivaldría a solicitar la nulidad del contrato o la resolución del mismo, lo que no es objeto del medio de control instaurado. En virtud de lo anterior la Resolución acusada no es susceptible de ser demandada. Teniendo en cuenta lo precedente, la Sala confirmará el auto de 7 de julio de 2016, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, rechazó la demanda, al considerar que el acto demandado no es susceptible de control judicial. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E: 5 Consejo de Estado Sección Primera. Sentencia del 11 de diciembre de 2015. Proceso número

25000232400020060100201. M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés.

CONFÍRMASE el proveído apelado. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada en la sesión del día 25 de mayo de 2017.

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS MARÍA ELIZABETH GARCÍA

GONZÁLEZ

Presidente

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ