CE-SECCION PRIMERA-25000-23-41-000-2016-00994-01-2018

RECURSO DE APELACIÓN – Contra decisión adoptada en audiencia inicial que declaró probada la excepción previa de ineptitud sustantiva de la demanda / CONTROL DE LEGALIDAD DE ETAPAS PROCESALES / SANEAMIENTO DE VICIOS POR EL JUEZ / FALTA DE COMPETENCIA – De magistrado ponente para disponer la terminación del proceso al declarar probada la excepción previa de ineptitud sustantiva de la demanda / TERMINACIÓN DEL PROCESO – Corresponde a la sala de decisión y no al magistrado ponente proferir el auto que pone fin al proceso [E]l Despacho concluye que el magistrado sustanciador de la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca carecía de competencia para proferir en Sala Unitaria el auto del 24 de mayo de 2017, por cuanto la decisión de dar por terminado el proceso al encontrar probada la excepción previa de ineptitud sustantiva de la demanda, cuando se trata de jueces colegiados en procesos de primera instancia, corresponde a las Salas. Ello no significa que, en determinados casos, sea procedente que el juez o magistrado ponente tenga competencia para dar por terminado el proceso en audiencia inicial al encontrar probada una excepción previa, en los términos del artículo 229 transcrito; pero tal posibilidad se dará y será procedente únicamente cuando se trate de juez unipersonal, o cuando, siendo un juez colegiado, el proceso se tramite en única o segunda instancia, criterio que permite armonizar el significado y el sentido conjunto de los artículos 125, 229 y 243 de la Ley 1437 de 2011.

Teniendo entonces en cuenta que la decisión de primera instancia fue proferida irregularmente, deberá procederse al saneamiento, con fundamento en la facultad prevista en los artículos 207 de la Ley 1437 de 2011 y 132 de la Ley 1564 de 2012. […] [S]se dejará sin efectos el auto del 24 de mayo de 2017, proferido en audiencia inicial por el Despacho del magistrado Oscar Armando Dimate Cárdenas de la Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y se dispondrá la devolución del expediente, para que la decisión sea adoptada conforme lo disponen los artículos 125 y 243 de la Ley 1437 de 2011.

NOTA DE RELATORÍA: Ver autos, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y Sección Primera, de 6 de octubre de 2015, Radicación 11001-03-15-000-2014-01602-00(A); y 9 de marzo de 2018,

Radicación 17001-23-31-000-2013-00025-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 125 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 180 NUMERAL 6 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 207 / LEY 1437

DE 2011 – ARTÍCULO 243 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., catorce (14) de agosto de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 25000-23-41-000-2016-00994-01

Actor: EQUION ENERGÍA LIMITED

Demandado: MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE – AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES – ANLA Referencia: Debe dejarse sin efectos la decisión de dar por terminado un proceso que fue tomada en una audiencia inicial, al encontrarse probada una excepción previa, si fue adoptada por el magistrado ponente y no por la Sala del Tribunal a la que éste pertenece.

El Despacho decide el recurso de apelación interpuesto oportunamente por la apoderada de las sociedades accionantes, contra el auto del 24 de mayo de 2017 proferido en audiencia inicial, mediante el cual se declaró probada la excepción ineptitud sustantiva de la demanda, consagrada en el numeral 5º del artículo 100 del Código General del Proceso, y en consecuencia dio por terminado el proceso de la referencia.

I. ANTECEDENTES El 3 de mayo de 2016, la sociedad Equion Energía Limited, por medio de apoderada judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y la Autoridad Nacional de Licencias AmbientalesANLA, con el fin de que se declarara la nulidad del artículo 1º del Auto No. 4319, “Por el cual se efectúa seguimiento y control ambiental” expedido por esta última.

II. DE LA PROVIDENCIA RECURRIDA

Mediante auto proferido en audiencia inicial el 24 de mayo de 2017, el Despacho sustanciador resolvió dar por terminado el proceso de la referencia al encontrar probada la excepción ineptitud sustantiva de la demanda, esgrimiendo las siguientes razones: Indicó que el acto administrativo demandado, esto es, el numeral 1º del Auto No. 4319 del 9 de octubre de 2015, proferido por la Autoridad de Licencias Ambientales (ANLA), dispone literalmente lo siguiente: “(…) ARTÍCULO PRIMERO: Reiterar a la empresa EQUION ENERGÍA LIMITED, el cumplimiento de lo requerido en el artículo cuarto del Auto 785 de 2010, artículo tercero del Auto 3993 de 2011 y artículo primero del Auto 4642 de 2014, en el sentido de presentar la liquidación del monto de Inversión del 1% sobre el costo total del proyecto de conformidad con lo establecido en el Parágrafo del Artículo 43 de la Ley 99 de 1993, información que deberá ser presentada de manera organizada y discriminada para cada año de vigencia de la licencia ambiental, para las actividades desarrolladas a la fecha, incluyendo las obras civiles de perforación, estableciendo el valor en pesos si es necesario y en si es el caso, la TRM especificando fecha y año. El monto de la liquidación debe ser indexado (…)”. (fl. 65 cdno. Ppal). Señaló que tal acto no resuelve de fondo una actuación administrativa ni pone fin a la misma, así como tampoco crea, modifica o extingue situaciones jurídicas concretas, por lo que no es un acto definitivo o susceptible de control judicial.

Advirtió que el objeto del acto acusado es efectuar seguimiento y control ambiental, por lo que realizó un requerimiento a la sociedad demandante, en torno al cual sólo la eventual omisión de entrega de la información requerida daría lugar a la sanción, razón por la cual, de la misma literalidad del acto administrativo se infiere su naturaleza de trámite. En consecuencia, señaló que; como la controversia recae sobre un acto de trámite que no es susceptible de control judicial, se configura la causal de ineptitud sustantiva de la demanda, y por lo mismo, se llegaría a una sentencia inhibitoria, ante la imposibilidad de hacer un pronunciamiento de fondo con respecto a la legalidad del acto demandado.

III. FUNDAMENTOS DEL RECURSO Contra la precitada decisión, la apoderada de la sociedad accionante interpuso recurso de apelación, cuyos argumentos se sintetizan así: Alegó que el magistrado sustanciador incurrió en una irregularidad procesal, al declarar probada la excepción previa de ineptitud sustantiva de la demandada mediante auto de ponente, cuando este debería ser de Sala, de conformidad con lo señalado en el artículo 125 del C.P.A.C.A.

Indicó que el acto acusado no es de trámite, toda vez que en el mismo se solicitó por primera vez a la sociedad demandada la indexación del monto de la inversión del 1%, lo que lo hace definitivo, en razón a que tal pedimento es ilegal al no encontrarse fundado en una norma o sentencia. Señaló que los actos administrativos definitivos no son únicamente aquellos que son proferidos en procedimientos sancionatorios, sino también los expedidos en

razón de actuaciones administrativas. Así las cosas, el acto acusado es un acto que es pasible del control judicial, porque indica la forma en que debe indexarse la obligación del 1%.

IV. TRASLADO 4.1. Ministerio Público Señaló que no existe irregularidad procesal en el auto proferido por el magistrado ponente el 24 de mayo de 2017 que dio por terminado el proceso, porque el inciso tercero del numeral 6º del artículo 180 del CPACA, determina que el juez o magistrado ponente terminará el proceso cuando en audiencia inicial se evidencie el incumplimiento de requisitos de procedibilidad, por lo que el magistrado sustanciador estaba facultado para expedir la citada providencia.

Indicó que el acto demandado es de trámite, al no resolver de fondo ninguna situación jurídica a la sociedad demandante, puesto que en el mismo únicamente se la requiere para el pago de la indexación del monto de la inversión del 1%. 4.2. Las entidades demandadas guardaron silencio.

V. CONSIDERACIONES El Despacho procede a resolver el recurso de apelación contra el auto dictado el 24 de mayo de 2017 en audiencia en inicial, que declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y en consecuencia dio por terminado el presente asunto. 5.1. Problema jurídico Antes de emitir un pronunciamiento sobre la naturaleza de acto administrativo demandado, el Despacho abordará el siguiente problema jurídico: ¿debe dejarse sin efectos la decisión de dar por terminado un proceso que fue tomada en una audiencia inicial, al encontrarse probada una excepción previa, si fue adoptada por

el magistrado ponente y no por la Sala del Tribunal a la que éste pertenece? 5.2. Caso concreto Lo primero que advierte el Despacho es que, pese a que la decisión que es motivo de alzada debía ser proferida por el pleno de la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, fue dictada únicamente por el magistrado sustanciador del proceso. A dicha conclusión se puede arribar partiendo de lo siguiente: El numeral sexto del artículo 180 del C.P.A.C.A establece: “Artículo 180. Audiencia inicial. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas:

6. Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva.

Si excepcionalmente se requiere la práctica de pruebas, se suspenderá la audiencia, hasta por el término de diez (10) días, con el fin de recaudarlas. Al reanudar la audiencia se decidirá sobre tales excepciones. Si alguna de ellas prospera, el Juez o Magistrado Ponente dará por terminado el proceso, cuando a ello haya lugar. Igualmente, lo dará por terminado cuando en la misma audiencia advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad”. De acuerdo con la norma transcrita, la decisión de dar por probadas las

excepciones previas, podrá ser tomada por el juez o magistrado ponente de manera unipersonal; sin embargo, de la lectura armónica de los artículos 125 y 243 del mismo ordenamiento, se colige que, cuando el asunto es conocido por las Corporaciones Judiciales, la decisión debe adoptarse a través de la Sala, excepto en los procesos cuyo trámite sea de única instancia; tales artículos disponen: “Artículo 125. De la expedición de providencias. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias. Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica.” (Subrayas del Despacho) “Artículo 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos:

1. El que rechace la demanda.

2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite.

3. El que ponga fin al proceso.

4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que

solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público.

5. El que resuelva la liquidación de la condena o de los perjuicios.

6. El que decreta las nulidades procesales.

7. El que niega la intervención de terceros.

8. El que prescinda de la audiencia de pruebas.

9. El que deniegue el decreto o práctica de alguna prueba pedida oportunamente.

Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia. El recurso de apelación se concederá en el efecto suspensivo, salvo en los casos a que se refieren los numerales 2, 6, 7 y 9 de este artículo, que se concederán en el efecto devolutivo. PARÁGRAFO. La apelación solo procederá de conformidad con las normas del presente Código, incluso en aquellos trámites e incidentes que se rijan por el procedimiento civil.” (Subrayas del Despacho). Ahora bien, frente a quien le corresponde proferir esta clase de decisiones, es decir, si son de Sala o de Ponente, esta Corporación ha dicho: “La Sala reitera que la norma en comento [artículo 243] incorporó dos reglas para la procedencia del recurso de apelación de autos: la primera está referida a la naturaleza de la decisión, razón por la cual estableció un listado de providencias pasibles de impugnación, y la segunda es atinente al aspecto subjetivo, esto es, el concerniente al juez que los profiere1. Sobre este último aspecto, resulta evidente el trato diferencial del

precepto normativo respecto de la actuación de los jueces unipersonales frente a los colegiados, en lo que atañe a la procedencia del recurso dentro de los procesos tramitados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En efecto, mientras que el legislador consagró en el precitado artículo 243 que los autos allí enumerados2, que hayan sido proferidos por los Jueces Administrativos, son susceptibles del recurso de apelación, en tratándose de decisiones adoptadas por los Tribunales Administrativos únicamente serán objeto de alzada las contenidas en los numerales 1º, 2º, 3º y 4º de dicha disposición, es decir, aquellos que pongan fin al proceso, los que rechacen la demanda, los que decreten una medida cautelar y los que aprueben una conciliación prejudicial o judicial. Como se observa, lo que hizo el legislador, en el marco de los principios de celeridad y eficacia que rigen toda actuación dentro de la administración de justicia, fue limitar las decisiones interlocutorias que pueden ser objeto del recurso de apelación, de tal forma que tan sólo lo serán las contenidas en los numerales 1º a 4º del artículo 243, cuando se trate de asuntos tramitados, se repite, en tribunales administrativos u órganos colegiados. Lo anterior tiene sentido, en la medida que guarda armonía y coherencia con lo establecido en el artículo 125 del C.P.A.C.A., norma que consagra lo referente a la competencia para la expedición de providencias dentro de los procesos tramitados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y en la cual

se dispuso que “en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1º, 2º, 3º y 4º del artículo 243 del Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia”. De esta manera, es dable colegir que si bien es cierto que, cuando se trata de jueces colegiados, los autos señalados en los primeros cuatro numerales del artículo 243 plurimencionado3 deben ser proferidos por la Sala y, por ende, son susceptibles del recurso de apelación (…).”4 (Subrayas del Despacho). En ese orden de análisis, el Despacho concluye que el magistrado sustanciador de la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de 1 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Providencia de 25 de junio de 2014. Rad.: 2012 – 00395. Magistrado Ponente: Dr. Enrique Gil Botero. 2 Numerales 1º a 9º. 3 Se dejan a salvo las disposiciones especiales que consagran la procedencia del recurso de apelación dentro del articulado del estatuto procesal. Ver sentencia C-329 de 27 de mayo de 2015. Corte Constitucional.

Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 4 Consejo de EstadoSala Plena de lo Contencioso Administrativo. Providencia del 6 de octubre de 2015.

Expediente radicación nro: 11001-03-15-000-2014-01602-00(A). C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés.

Cundinamarca carecía de competencia para proferir en Sala Unitaria el auto del 24

de mayo de 2017, por cuanto la decisión de dar por terminado el proceso al encontrar probada la excepción previa de ineptitud sustantiva de la demanda, cuando se trata de jueces colegiados en procesos de primera instancia, corresponde a las Salas. Ello no significa que, en determinados casos, sea procedente que el juez o magistrado ponente tenga competencia para dar por terminado el proceso en audiencia inicial al encontrar probada una excepción previa, en los términos del artículo 229 transcrito; pero tal posibilidad se dará y será procedente únicamente cuando se trate de juez unipersonal, o cuando, siendo un juez colegiado, el proceso se tramite en única o segunda instancia, criterio que permite armonizar el significado y el sentido conjunto de los artículos 125, 229 y 243 de la Ley 1437 de 2011. Teniendo entonces en cuenta que la decisión de primera instancia fue proferida irregularmente, deberá procederse al saneamiento, con fundamento en la facultad prevista en los artículos 207 de la Ley 14375 de 2011 y 132 de la Ley 1564 de 2012.6 En casos similares esta Corporación ha dicho:7 “Para efectos de adoptar las medidas de saneamiento del presente proceso judicial ante la falta de competencia advertida, considera el despacho que no resulta procedente la declaratoria de nulidad de lo actuado en la medida en que, no es válido acudir al numeral 1 del artículo 133 del CGP pues este establece que es causal de nulidad «[…] 1. Cuando el juez actúe en el proceso después de declarar la falta de jurisdicción o de competencia […]», situación que no se configura en el evento que nos ocupa.

Por lo anterior, este despacho considera que las medidas que se acompasan con la irregularidad que presenta el auto de 12 de agosto de 2013, consistente en haber sido expedido sin competencia por el factor subjetivo, resultan ser las siguientes: (i) dejar sin efectos la decisión de dar por terminado el proceso al declararse probada la 5 ARTÍCULO 207. CONTROL DE LEGALIDAD. Agotada cada etapa del proceso, el juez ejercerá el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades, los cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes. 6 ARTÍCULO 132. CONTROL DE LEGALIDAD. Agotada cada etapa del proceso el juez deberá realizar control de legalidad para corregir o sanear los vicios que configuren nulidades u otras irregularidades del proceso, las cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes, sin perjuicio de lo previsto para los recursos de revisión y casación. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera, Auto del 9 de marzo de 2018, expediente radicado nro. 17001233100020130002501, MP. Roberto Augusto Serrato Valdés. excepción consistente en que el acto administrativo demandado no podía ser objeto de control por parte de la jurisdicción y como consecuencia de lo anterior, (ii) disponer la remisión del expediente a la autoridad judicial competente, para efectos de que la decisión sea adoptada conforme a las previsiones de los artículos 125 y 243 del CPACA. Cabe resaltar que la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo del

Consejo de Estado, en oportunidades anteriores, ha acudido a las medidas de saneamiento señaladas anteriormente. En efecto, en auto de 23 de agosto de 2016, Consejera Ponente: Lucy Jeanette Bermúdez Bermúdez8, se indicó: «[…] En tal sentido, es claro que los Consejeros Ponentes carecían de competencia para proferir en Sala Unitaria los autos de 30 de junio, 8 de julio y 3 de agosto de 2016, con los que, respectivamente, rechazaron las referidas recusaciones, la nulidad propuesta y sanearon el proceso, según se explicó en el acápite de antecedentes del presente proveído. Así las cosas, advertida tal irregularidad, en virtud del principio de saneamiento procesal que irradia el trámite contencioso, es necesario que la Sala aplique los correctivos pertinentes para procurar el saneamiento del proceso y, en tal sentido, (i) dejará sin efectos los autos de 30 de junio (C. P. Rocío Araújo Oñate) 8 de julio (C. P. Rocío Araújo Oñate) y 3 de agosto de 2016 (C. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, (ii) concederá a los magistrados Alberto Yepes Barreiro y Stella Conto Díaz Del Castillo el término de 3 días 9 para que se pronuncien sobre las recusaciones presentadas y (iii) ordenará que, vencido el anterior plazo, pase el expediente al despacho de la Consejera Rocío Araújo Oñate para que sustancie la decisión con la que, en acatamiento a lo

dispuesto por el artículo 132.3 del CPACA la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo resuelva de plano las recusaciones y adopte las decisiones que sean menester. […] Por lo expuesto, la Sala Plena Contencioso Administrativa, en uso de facultades constitucionales y legales […] RESUELVE: PRIMERO: DEJAR SIN EFECTOS los autos de 30 de junio (C. P. Rocío Araúo Oñate) 8 de julio (C. P. Rocío Araújo Oñate) y 3 de agosto de 2016 (C. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas […]”. (Resaltado y negrita de la providencia). En consonancia con lo señalado, se dejará sin efectos el auto del 24 de mayo de 2017, proferido en audiencia inicial por el Despacho del magistrado Oscar Armando Dimate Cárdenas de la Subsección “B” del Tribunal Administrativo de 8 Cita de la proviencia: “Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Consejera Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Bogotá D. C., veintitrés (23) de agosto de dos mil dieciséis (2016).

Radicación número: 11001-03-28-000-2013-00011-00 (Acumulado). Actor: Rodrigo Uprimny Yepes y otro.

Demandado: Alejandro Ordóñez Maldonado. Naturaleza: Nulidad electoral.” 9 Cita de la providencia: “[…] Si bien la norma no establece un plazo específico, la Sala Plena, por celeridad procesal, lo fija así […]”.

Cundinamarca, y se dispondrá la devolución del expediente, para que la decisión

sea adoptada conforme lo disponen los artículos 125 y 243 de la Ley 1437 de 2011. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E PRIMERO: DEJAR SIN EFECTOS el auto del 24 de mayo de 2017 adoptado en audiencia inicial por el magistrado Oscar Armando Dimaté Cárdenas, por las razones analizadas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Se reconoce personería al profesional del derecho Jaime Omar Jaramillo Ayala, para actuar como apoderado de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, en los términos del poder conferido, visible a folio 28 del expediente.

TERCERO: En firme esta decisión, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen, a fin de que adopte la decisión que corresponda, de acuerdo a los lineamientos de los artículos 125 y 243 de la Ley 1437 de 2011.

Notifíquese y cúmplase,

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Consejero de Estado