CE-SECCION PRIMERA-25000-23-41-000-2016-00994-02-2019

Radicado: 25000 23 41 000 2016 00994 02

Demandante: Equion Energía Limited.

RECURSO DE APELACIÓN – Contra decisión tomada en audiencia inicial que declaró probada la excepción de inepta demanda / ACTO DEFINITIVO – Concepto / ACTO ADMINISTRATIVO DE TRÁMITE SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL - Cuando pone fin a la actuación administrativa / ACTO DE TRÁMITE – Lo es aquel por medio del cual se hace un requerimiento para que se allegue una información respecto de la inversión del 1 por ciento / EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA - Probada por ser el acto demandado de trámite no susceptible de control judicial [D]e conformidad con lo establecido en el artículo 43 del CPACA., son actos definitivos los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con la actuación […] En ese contexto, se advierte que únicamente las decisiones de la administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de ser controlados por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de modo tal que los actos de trámite o preparatorios distintos de los antes señalados se encuentran excluidos de dicho control. Bajo esta premisa, cualquier discusión acerca de la legalidad de las decisiones censuradas puede ser calificada de improcedente, en consideración a que se trata de actos que solamente impulsan la actuación administrativa, o lo que es lo mismo, promueven el trámite propio de la decisión que ha de tomarse

posteriormente; es decir, se trata de actos administrativos de trámite, por ende, no son susceptibles de control judicial. Lo anterior en tanto que la ANLA, en el artículo 1º del Auto 4319 del 9 de octubre de 2015, efectuó un requerimiento a la sociedad Equion Energía Limited, para que allegara una información respecto del cumplimiento de la obligación de inversión del 1%, por lo que con el mismo, no se definió la actuación administrativa, sino que por el contrario, la expedición del acto administrativo acusado tiene como fin darle trámite al procedimiento en aras de recaudar información que le permita a la entidad demandada tomar una decisión de fondo. Siendo ello así, considera la Sala que el acto administrativo acusado no es pasible de control de legalidad ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. […] Así pues, la Sala confirmará la decisión adoptada, por la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en audiencia inicial realizada el 13 de diciembre de 2018, por medio de la cual se dio por terminado el proceso al declarar probada la excepción genérica de inepta demanda consagrada en el numeral 5º del artículo 100 del Código General del Proceso, por cuanto el Auto 4319 del 9 de octubre de 2015, “por el cual se efectúa seguimiento y control ambiental”, es un acto de trámite.

NOTA DE RELATORÍA: Ver auto Consejo de Estado, Sección Primera, de 9 de febrero de 2017, Radicación 25000-23-41-000-2016-01542-01, C.P. María

Elizabeth García González.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 43 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Radicado: 25000 23 41 000 2016 00994 02

Demandante: Equion Energía Limited.

Bogotá, D.C., once (11) de abril de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-41-000-2016-00994-02

Actor: EQUION ENERGÍA LIMITED

Demandado: LA NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE Y AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALESANLA Referencia: Es cierto que el acto administrativo por medio del cual la ANLA requirió a una sociedad que obtuvo una licencia ambiental, para que allegara información respecto de la liquidación del monto de inversión ambiental del 1% con los valores debidamente indexados, es un acto de trámite.

Debe confirmarse la decisión de declarar probada la excepción genérica de inepta demanda consagrada en el numeral 5º del artículo 100 del Código General del Proceso y, por ende, dar por terminado el proceso en el que se demandó un acto administrativo por medio del cual la ANLA requirió a una sociedad que obtuvo una licencia ambiental, para que allegara información respecto de la liquidación del monto de inversión ambiental del 1% con los valores debidamente indexados. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto oportunamente por la apoderada de la sociedad accionante contra la decisión de declarar probada la excepción genérica de inepta demanda, adoptada por la Subsección “B” de la

Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la audiencia inicial realizada el 13 de diciembre de 2018.

I. ANTECEDENTES La sociedad Equion Energía Limited, por medio de apoderada judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (en adelante ANLA), con el fin de que se declarara la nulidad del artículo primero del Auto 4319 del 9 de octubre de 2015, “por el cual se efectúa seguimiento y control ambiental”, mediante el cual se reiteró a la sociedad demandante “el cumplimiento de lo requerido en el artículo cuarto del Auto 785 de 2010, artículo tercero del Auto 3993 de 2011 y artículo primero del Auto 4642 de 2014, en el sentido de presentar la liquidación del monto de inversión del 1% sobre el costo total del proyecto”1, suma que debe ser indexada, expedido por la ANLA. 1 Folio 65 del cuaderno principal del Tribunal.

Radicado: 25000 23 41 000 2016 00994 02

Demandante: Equion Energía Limited.

Asimismo, solicitó que, a título de restablecimiento del derecho, se declare que el acto demandado carece “de una obligación dineraria clara, expresa y exigible que se encuentra vencida que deba ser objeto de indexación”2.

II. DE LA PROVIDENCIA RECURRIDA Mediante decisión adoptada en audiencia inicial realizada el 13 de diciembre de 2018, la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca3, resolvió declarar probada la excepción genérica de inepta

demanda consagrada en el numeral 5º del artículo 100 del Código General del Proceso y, por ende, dar por terminado el proceso, esgrimiendo las siguientes razones: Indicó que el acto administrativo demandado, esto es, el artículo 1º del Auto 4319 del 9 de octubre de 2015, no resuelve de fondo una actuación administrativa ni pone fin a la misma, así como tampoco crea, modifica o extingue situaciones jurídicas concretas, por lo que no es susceptible de control judicial. Explicó que el objeto del acto acusado es efectuar seguimiento y control ambiental, por lo que mediante aquél se realizó un requerimiento a la sociedad demandante, en torno al cual sólo la eventual omisión de entrega de la información pedida daría lugar a las medidas preventivas y sanciones, razón por la cual, de la misma literalidad del acto administrativo se infiere su naturaleza de trámite. En consecuencia, señaló que, como la controversia recae sobre un acto de trámite que no es susceptible de control judicial, “se configura la causal de irregularidad procesal, como quiera que se encuentra ante la ineptitud sustantiva de la demanda y, por lo mismo, se llegaría a adoptar una decisión inhibitoria, ante la imposibilidad de hacer un pronunciamiento de fondo con respecto a la legalidad 2 Folio 6 del cuaderno principal del Tribunal. 3 Acta de la audiencia inicial visible en los folios 164 a 174 del cuaderno principal del Tribunal.

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Demandante: Equion Energía Limited. del acto de trámite que aquí se controvierte [4]4”5, razón por la cual, declara

probada la excepción genérica de inepta demanda y da por terminado el proceso.

III. FUNDAMENTOS DEL RECURSO Contra la precitada decisión, la apoderada de la sociedad accionante interpuso recurso de apelación6, cuyos argumentos se sintetizan así: Adujo que el acto administrativo no es de trámite, pues ha habido amplia jurisprudencia, tanto del Consejo de Estado como de otras Secciones de ese Tribunal, en la que se ha determinado que respecto del requerimiento de la liquidación del 1% por parte de la ANLA, se presentan actos administrativos definitivos, en los que en realidad se está tomando una decisión que crea, modifica o extingue una situación jurídica.

Expresó que en artículo demandado, la ANLA fue explícita al señalar que el monto de la liquidación debe ser indexado, es decir, modificó las condiciones de tiempo, modo y lugar del artículo octavo de la licencia ambiental expedida en 1995, en el cual al señalarse la obligación adquirida, no se hace referencia a la liquidación del 1%, el monto sobre el que se debe realizar o que aquel deba ser indexado. Aseveró que lo anterior significa que la ANLA está realizando requerimientos totalmente ilegales desde 2010, generando una mora en la ejecución de la inversión que pretende subsanar al imponer la obligación de indexación sobre un monto que, además, no ha aprobado. Advirtió que en la hipótesis en que se acepte que, como el Tribunal considera, el acto demandado no es susceptible de control judicial, Equion no estaría obligado a cumplirlo, sino a responderlo, lo que significa que la ejecución de la inversión

seguiría suspendida hasta que la ANLA expida un acto con las características que el Tribunal señala, lapso durante el cual no habrá una definición sobre cómo ejecutar el 1%, situación que, en su sentir, evidencia que el acto demandado sí 4 Nota original del acta en cita: [4] Consejo de Estado Sección Primera, providencia del 25 de agosto del año 2011, radicación No. 1100103280002008002000, Consejero ponente Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 5 Folio 172 del cuaderno principal del Tribunal. 6 El cual fue sustentado oralmente en la audiencia inicial celebrada el 13 de diciembre de 2013 y que pude ser escuchado del minuto 23:30 al 33:46 de la grabación de aquella, que se encuentra en medio magnético en el folio 160 del cuaderno principal del Tribunal.

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Demandante: Equion Energía Limited. tiene carácter definitivo pues impone la obligación de indexar, que no estaba contemplada en la licencia ambiental.

III. TRASLADOS La ANLA descorrió el traslado, indicando estar de acuerdo con la decisión adoptada por el Tribunal, de la siguiente manera: Señaló que en el acto demandado no se fijó una cuantía, lo que significa que no se trata de un acto definitivo pues en caso de que así se hubiese hecho, el trámite administrativo habría concluido, pero como no es así, en el acto demandado únicamente se reitera una obligación de carácter dinerario que el demandante debe cumplir.

Recordó que es deber de la demandante presentar la liquidación, la cual debe estar indexada, situación que permite evidenciar que el acto demandado no resuelve una situación jurídica de fondo. El Ministerio Público, al descorrer el traslado, solicitó al Consejo de Estado confirmar la decisión adoptada por el Tribunal con fundamento en lo siguiente: Manifestó que el acto demandado no crea, modifica ni extingue una situación jurídica, sino que requiere el cumplimiento de una actuación administrativa anterior. Explicó que está en desacuerdo con el argumento del apelante que hace referencia a la indexación considerando que el hecho de mencionar tal figura no implica un pronunciamiento u obligación nueva, pues como unánimemente lo han señalado el Consejo de Estado, la Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia, la indexación responde a un fenómeno económico que obliga a traer a valor presente el resultado que se desprende de la liquidación, por asuntos referidos a la inflación monetaria y a la pérdida de valor adquisitivo, máxime cuando la obligación viene desde el año 2010. Solicitó tener en cuenta los numerosos pronunciamientos del Consejo de Estado en los que se ha señalado que actos similares al enjuiciado son de trámite.

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Demandante: Equion Energía Limited.

Finalmente, indicó que si el reproche de la demandante se presenta en cuanto a la imposibilidad de ejecutar el proyecto por la no aprobación de la liquidación, el reparo haría referencia a un hecho de la administración y no a un acto o manifestación de voluntad de la entidad demandada, situación que podría implicar

que el medio de control pertinente fuera la reparación directa por una presunta omisión de la ANLA.

V. CONSIDERACIONES La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto en contra de la decisión adoptada en audiencia inicial realizada por la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 13 de diciembre de 2018, en la que se resolvió declarar probada la excepción genérica de inepta demanda consagrada en el numeral 5º del artículo 100 del Código General del Proceso y, por ende, dar por terminado el proceso. 5.1. Problema jurídico Examinados los cargos planteados por la demandante en el escrito de apelación, la Sala resolverá (i) sí es cierto que el acto administrativo por medio del cual la ANLA requirió a una sociedad que obtuvo una licencia ambiental, para que allegara información respecto de la liquidación del monto de inversión ambiental del 1% con los valores debidamente indexados, es un acto de trámite. Esto con el fin de determinar (ii) sí debe confirmarse la decisión de declarar probada la excepción genérica de inepta demanda consagrada en el numeral 5º del artículo 100 del Código General del Proceso y, por ende, dar por terminado el proceso en el que se demandó un acto administrativo con esas características. 5.2. Caso concreto Para dilucidar el problema jurídico planteado es necesario traer a colación el artículo 1º, demandado, del Auto 4319 del 9 de octubre de 2015, “por el cual se efectúa seguimiento y control ambiental”, expedido por la ANLA; veamos: Radicado: 25000 23 41 000 2016 00994 02

Demandante: Equion Energía Limited. “ARTÍCULO PRIMERO. Requerir a la empresa EQUION ENERGIA LIMITED, el cumplimiento de lo requerido en el artículo cuarto del Auto 785 de 2010, artículo tercero del Auto 3993 de 2011 y artículo primero del Auto 4642 de 2014, en el sentido de presentar la liquidación del monto de inversión del 1% sobre el costo total del proyecto de conformidad con lo establecido en el Parágrafo del Artículo 43 de la Ley 99 de 1993, información que deberá presentarse de manera organizada y discriminada por cada año de vigencia de la licencia ambiental, para las actividades desarrolladas a la fecha, incluyendo las obras civiles de perforación, estableciendo el valor en pesos y en (sic) si es el caso, la TRM especificando fecha y año. El monto de la liquidación debe ser indexado”7.

Ahora bien, de conformidad con lo establecido en el artículo 43 del CPACA., son actos definitivos los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con la actuación, así: “Artículo 43. Actos definitivos. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación.” En ese contexto, se advierte que únicamente las decisiones de la administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de ser controlados por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de modo tal que los actos de trámite o preparatorios distintos de los antes señalados se encuentran excluidos de dicho control.

Bajo esta premisa, cualquier discusión acerca de la legalidad de las decisiones censuradas puede ser calificada de improcedente, en consideración a que se trata de actos que solamente impulsan la actuación administrativa, o lo que es lo mismo, promueven el trámite propio de la decisión que ha de tomarse posteriormente; es decir, se trata de actos administrativos de trámite, por ende, no son susceptibles de control judicial. Lo anterior en tanto que la ANLA, en el artículo 1º del Auto 4319 del 9 de octubre de 2015, efectuó un requerimiento a la sociedad Equion Energía Limited, para que allegara una información respecto del cumplimiento de la obligación de inversión del 1%, por lo que con el mismo, no se definió la actuación administrativa, sino que por el contrario, la expedición del acto administrativo acusado tiene como fin darle trámite al procedimiento en aras de recaudar información que le permita a la entidad demandada tomar una decisión de fondo. 7 Folio 65 del Cuaderno principal del Tribunal.

Radicado: 25000 23 41 000 2016 00994 02

Demandante: Equion Energía Limited.

Siendo ello así, considera la Sala que el acto administrativo acusado no es pasible de control de legalidad ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, habida cuenta que a través de aquel no se crea, modifica, extingue o afecta directamente una situación jurídica de la demandante, como quiera que las medidas adoptadas responden al uso de la facultad de seguimiento y control de la que es titular la ANLA, en aras a la verificación de la gestión ambiental del proyecto, sin que ello implique, se reitera, la creación de una nueva situación jurídica para el

recurrente. Sobre el particular, ésta Sección se ha pronunciado, en sentido similar, señalando lo siguiente: “En el presente caso, se repite, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA, a través del Auto núm. 5969 de 17 de diciembre de 2015, no resolvió nada en concreto respecto del cumplimiento de la obligación de inversión del 1% que recae sobre la actora en virtud de su proyecto “Adecuación del pozo Cusiana 1, reinyector de gas al yacimiento de CUSIANA”, únicamente la requirió para que allegara una información al respecto, en ejercicio de su función de seguimiento y control ambiental. Tampoco se observa que el acto referido impida continuar el procedimiento administrativo; todo lo contrario, su expedición tuvo como finalidad darle trámite al mismo y recaudar la documentación necesaria para tomar una decisión de fondo. Para la Sala, el hecho de que la actora no esté de acuerdo con los requerimientos de información hechos por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA, a través del auto controvertido, no significa que automáticamente lo pueda demandar ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, ya que debe esperar a que culmine el procedimiento administrativo sancionatorio y se tomen las decisiones de fondo a que hayan lugar. Finalmente, cabe resaltar que en otros casos similares, esta Sala ya ha sostenido que no es posible demandar la legalidad de los actos administrativos a través de los cuales la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA o el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, se limita a requerir información para constatar el cumplimiento de las obligaciones

de inversión del 1%, por tratarse de decisiones de mero trámite”8. Así pues, la Sala confirmará la decisión adoptada, por la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en audiencia inicial realizada el 13 de diciembre de 2018, por medio de la cual se dio por terminado el proceso al declarar probada la excepción genérica de inepta demanda consagrada 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejera ponente María Elizabeth García González, radicación número 25000 23 41 000 2016 01542 01, providencia del 9 de febrero de 2017.

Radicado: 25000 23 41 000 2016 00994 02

Demandante: Equion Energía Limited. en el numeral 5º del artículo 100 del Código General del Proceso, por cuanto el Auto 4319 del 9 de octubre de 2015, “por el cual se efectúa seguimiento y control ambiental”, es un acto de trámite, cuya finalidad es que la ANLA pueda obtener información por parte de la sociedad demandante, respecto del cumplimiento de la obligación ambiental de inversión del 1% del valor total del proyecto con los valores que no han sido invertidos debidamente indexados, sin que con ello se defina una situación jurídica o se impida continuar un trámite administrativo, de conformidad con lo expresado en esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la decisión adoptada por la Subsección “B” de la

Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 13 de diciembre de 2018, por medio de la cual se resolvió declarar probada la excepción genérica de inepta demanda consagrada en el numeral 5º del artículo 100 del Código General del Proceso.

SEGUNDO: En firme esta decisión, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 11 de abril de 2019.

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Consejero de Estado Consejero de Estado