CE-SECCION PRIMERA-25000-23-41-000-2017-00177-01-2019

RECURSO DE APELACIÓN – Contra decisión tomada en audiencia inicial que declaró probada la excepción de ineptitud de la demanda y dio por terminado el proceso / COMPETENCIA DE MAGISTRADO PONENTE – Para proferir autos interlocutorios en procesos de única, primera o segunda instancia / COMPETENCIA DE MAGISTRADO PONENTE PARA PROFERIR AUTO INTERLOCUTORIO – Excepciones / AUTO QUE DA POR TERMINADO EL PROCESO – Corresponde a la sala de decisión y no al magistrado ponente proferirlo cuando se trata de jueces colegiados en procesos de primera instancia / CONTROL DE LEGALIDAD DE ETAPAS PROCESALES – Saneamiento de vicios por el juez / FALTA DE COMPETENCIA – Efectos [E]l auto 10 de mayo de 2018, mediante el cual se dio por terminado el proceso, ha debido ser adoptado por la respectiva Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al tratarse de un proceso de conocimiento de dicho juez colegiado en primera instancia. Por ende y como quiera que la providencia judicial impugnada fue suscrita únicamente por el Magistrado Sustanciador del proceso […] la misma fue expedida sin competencia y con desconocimiento de la garantía al debido proceso prevista en el artículo 29 de la Carta Política. […] [E]ste Despacho considera que las medidas que se acompasan con la irregularidad que presenta el auto de 10 de mayo de 2018, consistente en haber sido expedido sin competencia, resultan ser las siguientes: (i) dejar sin efectos la decisión de dar por terminado el proceso al declararse probada la excepción relacionada con la ineptitud de la demanda y, como consecuencia de

lo anterior, (ii) disponer la remisión del expediente a la autoridad judicial competente, para efectos de que la decisión en comento sea adoptada conforme a las previsiones de los artículos 125 y 243 del CPACA.

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias, Consejo de Estado, Sección Primera y Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, de 9 de marzo de 2018, Radicación 17001-23-31-000-2013-00025-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés y 23 de agosto de 2016, Radicación 11001-0328-000-2013-00011-00, C.P. Lucy Jeannette

Bermúdez Bermúdez.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTÍCULO 29

LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 125 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 207 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 243 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 16 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 132 /

CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 138

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá D.C., veintiocho (28) de enero de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-41-000-2017-00177-01

Actor: EQUION ENERGÍA LIMITED Demandado: MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLEAUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES - ANLA Referencia:LA PROVIDENCIA MEDIANTE LA CUAL SE DA POR TERMINADO EL PROCESO CORRESPONDE A LA SALA DE DECISIÓN EN VIRTUD DE LOS ARTÍCULOS 125 Y 243 DEL CPACA El Despacho1, en aplicación a lo dispuesto en los artículos 207 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA y 132 del Código General del Proceso – CGP, previamente a resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada en contra de la decisión adoptada por el doctor Fredy Hernando Ibarra Martínez, Magistrado de la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca2, en la audiencia inicial celebrada el 10 de mayo de 2018, mediante la cual declaró probada la excepción de ineptitud de la demanda propuesta por las entidades demandadas y, en consecuencia, “[…] dar por terminado el proceso […]”, procede a adoptar una medida de saneamiento de la actuación surtida en el presente proceso.

I. Antecedentes Mediante escrito presentado el 9 de febrero de 2017 ante la Secretaría de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fls. 1 a 42), la sociedad Equión Energía Limited, a través de apoderado judicial e invocando el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA, presentó demanda en contra del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA, en la que elevó las siguientes pretensiones:

“[…] Principales Que se decrete la nulidad del numeral 1 del artículo segundo del Auto 3019 de 12 de julio de 2016, en cuanto exige que el monto de la inversión del 1% debe ser indexado. Por el contrario, solicito se declare que la obligación de indexar el monto de la inversión del 1% en cuanto a su base y porcentaje resulta absolutamente infundada y en consecuencia se declare que EQUION no debe indexar ningún monto perteneciente a la obligación del 1%. Que se declare la nulidad del artículo quinto del Auto 3019 de 12 de julio de 2016 por ser directamente violatorio del artículo 6 de la Constitución, en cuanto señala que el valor de la inversión del 1% corresponde la valor total del proyecto, por ser directamente violatorio 1 Le corresponde a la Sala Unitaria adoptar las medidas de saneamiento del proceso, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, 207 del CPACA y 132 del CGP. Al respecto, ver auto de fecha de 28 de febrero de 2017. Rad.: 2016 – 01503. Magistrado Ponente: doctor Ramiro Pazos Guerrero. 2 Expediente asignado por reparto el 16 de julio de 2018 del artículo 3º del Decreto 1900 de 2006 (recogido por el Decreto 1076 de 2015), y de las normas que se expondrán en los fundamentos de derecho de la demanda. En consecuencia, solicito que se declare que EQUION debe liquidar el 1% con base en lo establecido en el artículo 3 del Decreto 1900 de 2006 y que en tal sentido, solo se deben tener en cuenta para efectos de calcular el 1%, los rubros causados en la etapa de

construcción y montaje del correspondiente proyecto. Consecuencial a título de restablecimiento del derecho Que a título de restablecimiento del derecho y de manera consecuencial, se declare por el Tribunal que, de acuerdo con la mencionada norma, la base de liquidación a efectos de calcular la obligación del 1%, exclusivamente está conformada por los rubros señalados en el artículo 3º del Decreto 1900 de 2006 (recogido por el Decreto 1076 de 2015), en los cuales se haya incurrido exclusivamente en la etapa de construcción y montaje y previo a la etapa de desmantelamiento y abandono del correspondiente proyecto. […]”. El conocimiento del asunto le correspondió al Magistrado de la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, doctor Fredy Hernando Ibarra Martínez, quien mediante auto de 23 de febrero de 2017 (fls. 133134), admitió la demanda. El apoderado judicial del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, contestó oportunamente la demanda (fls. 160-167), en la que propuso como excepciones previas: i) “Falta de legitimación en la causa por pasiva”; e ii) “Ineptitud de la demanda”. Por su parte, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - ANLA, a través de su apoderada judicial, contestó oportunamente la demanda (fls. 173-180), en la que propuso la siguiente excepción previa: “Inepta demanda por improcedencia de control judicial del acto demandado”.

II. La providencia apelada En el acta de la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA, llevada a cabo el 10 de mayo de 2018, se lee que el a quo resolvió las excepciones, y frente

a la denominada “inepta demanda” propuesta tanto por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible como por la Autoridad Nacional de Licencias AmbientalesANLA, indicó lo siguiente: “[…] revisado el acto administrativo susceptible de pretensión de nulidad (auto no. 3019 de 12 de junio de 2012 proferido por la ANLA) se tiene que este no resuelve de fondo una actuación administrativa ni pone fin a la misma, así como tampoco crea modifica o extingue situaciones jurídicas concretas, por lo que no es un acto definitivo susceptible de control judicial sino de puro trámite […]”. Concluyó manifestando que “[…] dado que el acto administrativo cuya nulidad se pretende en el presente medio de control es un acto de trámite se declara probada la excepción previa de inepta demanda por carecer este de control judicial y en consecuencia se ordena su archivo3 según los términos del artículo 180 numeral 6º de la Ley 1437 de 2011 […]”. (negrillas originales) III.- El recurso de apelación y la medida de saneamiento La parte demandante, inconforme con la decisión, presentó recurso de apelación con el fin de que el auto de 10 de mayo de 2018 fuera revocado. Nótese, sin embargo, que el auto que es objeto de revisión dio por terminado el proceso, motivo por el cual el Despacho estima necesario analizar ¿quién tenía la competencia para emitir dicho pronunciamiento? Al respecto, el artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), al regular la competencia en relación con la expedición de las providencias judiciales en esta jurisdicción,

señaló: “ARTÍCULO 125. DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias. Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica” (Negrillas fuera de texto). Por regla general, entonces, los autos interlocutorios y de trámite deben ser dictados por el Juez o Magistrado Ponente. Por excepción, las decisiones previstas en los numerales 1°, 2°, 3° y 4° del artículo 243 de este Código serán de la Sala, salvo en los procesos de única instancia, norma cuyo contenido es el siguiente: “ARTÍCULO 243. APELACIÓN. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: 3 Revisado el CD contentivo de la audiencia, el Magistrado Sustanciador del proceso, da por terminado el proceso y orden el archivo del mismo.

1. El que rechace la demanda.

2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite.

3. El que ponga fin al proceso.

4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público.

5. El que resuelva la liquidación de la condena o de los perjuicios.

6. El que decreta las nulidades procesales.

7. El que niega la intervención de terceros.

8. El que prescinda de la audiencia de pruebas.

9. El que deniegue el decreto o práctica de alguna prueba pedida oportunamente.

Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia. El recurso de apelación se concederá en el efecto suspensivo, salvo en los casos a que se refieren los numerales 2, 6, 7 y 9 de este artículo, que se concederán en el efecto devolutivo. PARÁGRAFO. La apelación solo procederá de conformidad con las normas del presente Código, incluso en aquellos trámites e incidentes que se rijan por el procedimiento civil” (Negrillas fuera de texto). De las disposiciones legales citadas, resulta claro que el auto interlocutorio mediante el cual se da por terminado el proceso, debe ser dictado por la respectiva Sala, cuando se trate de jueces colegiados que se encuentren conociendo de procesos contencioso-administrativos en primera instancia, decisión que será susceptible del recurso de apelación. Así las cosas, este Despacho considera que el auto 10 de mayo de 2018,

mediante el cual se dio por terminado el proceso, ha debido ser adoptado por la respectiva Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al tratarse de un proceso de conocimiento de dicho juez colegiado en primera instancia. Por ende y como quiera que la providencia judicial impugnada fue suscrita únicamente por el Magistrado Sustanciador del proceso, doctor Fredy Hernando Ibarra Martínez, la misma fue expedida sin competencia y con desconocimiento de la garantía al debido proceso prevista en el artículo 29 de la Carta Política. Ahora bien, una vez advertida la mencionada irregularidad, le corresponde al juez contencioso administrativo, en virtud de consagrado en los artículos 207 del CPACA4 y 132 del CGP5, ejercer el control de legalidad para corregir o sanear los vicios que puedan acarrear nulidad u otras irregularidades del proceso. Para los efectos anteriores, deben tenerse en cuenta los artículos 16 y 138 del CGP, que en relación con la falta de competencia disponen6: “Artículo 16. Prorrogabilidad e improrrogabilidad de la jurisdicción y la competencia. La jurisdicción y la competencia por los factores subjetivo y funcional son improrrogables. Cuando se declare, de oficio o a petición de parte, la falta de jurisdicción o la falta de competencia por los factores subjetivo o funcional, lo actuado conservará validez, salvo la sentencia que se hubiere proferido que será nula, y el proceso se enviará de inmediato al juez competente. Lo actuado con posterioridad a la declaratoria de falta de jurisdicción o de competencia será nulo.

La falta de competencia por factores distintos del subjetivo o funcional es prorrogable cuando no se reclame en tiempo, y el juez seguirá conociendo del proceso. Cuando se alegue oportunamente lo actuado conservará validez y el proceso se remitirá al juez competente”. “Artículo 138. Efectos de la declaración de falta de jurisdicción o competencia y de la nulidad declarada. Cuando se declare la falta de jurisdicción, o la falta de competencia por el factor funcional o subjetivo, lo actuado conservará su validez y el proceso se enviará de inmediato al juez competente; pero si se hubiere dictado sentencia, esta se invalidará. La nulidad solo comprenderá la actuación posterior al motivo que la produjo y que resulte afectada por este. Sin embargo, la prueba practicada dentro de dicha actuación conservará su validez y tendrá eficacia respecto de quienes tuvieron oportunidad de controvertirla, y se mantendrán las medidas cautelares practicadas. El auto que declare una nulidad indicará la actuación que debe renovarse” (Negrillas fuera de texto). Teniendo en cuenta lo anterior, este Despacho considera que las medidas que se acompasan con la irregularidad que presenta el auto de 10 de mayo de 2018, consistente en haber sido expedido sin competencia, resultan ser las siguientes: (i) dejar sin efectos la decisión de dar por terminado el proceso al declararse probada la excepción relacionada con la ineptitud de la demanda y, como consecuencia de lo anterior, (ii) disponer la remisión del expediente a la autoridad judicial competente, para efectos de que la decisión en comento sea adoptada conforme a las previsiones de los artículos 125 y 243 del CPACA.

4 “Artículo 207. Control de Legalidad. Agotada cada etapa del proceso, el juez ejercerá el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades, los cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes”. 5 “Artículo 132. Control de Legalidad. Agotada cada etapa del proceso el juez deberá realizar control de legalidad para corregir o sanear los vicios que configuren nulidades u otras irregularidades del proceso, las cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes, sin perjuicio de lo previsto para los recursos de revisión y casación”. 6 Para efectos de adoptar las medidas de saneamiento del presente proceso judicial ante la falta de competencia advertida, considera el Despacho que no resulta procedente la la aplicación del numeral 1º del artículo 133 del CGP pues este establece que es causal de nulidad “1. Cuando el juez actúe en el proceso después de declarar la falta de jurisdicción o de competencia”, situación que no se configura en el evento que nos ocupa. Cabe resaltar que la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo del Consejo de Estado, en oportunidades anteriores, ha acudido a las medidas de saneamiento señaladas anteriormente. En efecto, en auto de 23 de agosto de 2016, Consejera Ponente: Lucy Jeanette Bermúdez Bermúdez7, se indicó: “En tal sentido, es claro que los Consejeros Ponentes carecían de competencia para proferir en Sala Unitaria los autos de 30 de junio, 8 de julio y 3 de agosto de 2016, con los que, respectivamente, rechazaron las referidas recusaciones, la nulidad

propuesta y sanearon el proceso, según se explicó en el acápite de antecedentes del presente proveído. Así las cosas, advertida tal irregularidad, en virtud del principio de saneamiento procesal que irradia el trámite contencioso, es necesario que la Sala aplique los correctivos pertinentes para procurar el saneamiento del proceso y, en tal sentido, (i) dejará sin efectos los autos de 30 de junio (C. P. Rocío Araújo Oñate) 8 de julio (C.

P. Rocío Araújo Oñate) y 3 de agosto de 2016 (C. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas,

(ii) concederá a los magistrados Alberto Yepes Barreiro y Stella Conto Díaz Del Castillo el término de 3 días para que se pronuncien sobre las recusaciones presentadas y (iii) ordenará que, vencido el anterior plazo, pase el expediente al despacho de la Consejera Rocío Araújo Oñate para que sustancie la decisión con la que, en acatamiento a lo dispuesto por el artículo 132.3 del CPACA la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo resuelva de plano las recusaciones y adopte las decisiones que sean menester. Por lo expuesto, la Sala Plena Contencioso Administrativa, en uso de facultades constitucionales y legales […] RESUELVE: PRIMERO: DEJAR SIN EFECTOS los autos de 30 de junio (C. P. Rocío Araujo Oñate) 8 de julio (C. P. Rocío Araújo Oñate) y 3 de agosto de 2016 (C. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas” (Negrillas fuera de texto). En el mismo sentido, este Despacho en auto de 9 de marzo de 2018 efectuó

medidas de saneamiento en el radicado 17001-23-31-000-2013-00025-01 (Actor: Sociedad Jargu S. A. Corredores de Seguros, R y R Aseguradores y CIA Limitada Agencia de Seguros, Demandado: Ministerio de Trabajo), en el cual se indicó: “[…] Así las cosas, este Despacho considera que el auto 12 de agosto de 2013, mediante el cual se dio por terminado el proceso, ha debido ser adoptado por la respectiva Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, al tratarse de un proceso de conocimiento de dicho juez colegiado en primera instancia8. Por ende y como quiera que la providencia judicial impugnada fue suscrita únicamente por el Magistrado Sustanciador del proceso, doctor Carlos Manuel Zapata Jaimes, la misma fue expedida sin competencia y con desconocimiento de la garantía al debido proceso prevista en el artículo 29 de la Carta Política […]”. Por lo expuesto, el Consejero Estado de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria 7 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Providencia de 23 de agosto de 2016.

Rad.: 2013 – 00011. Magistrada Ponente: doctora Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 8 Demanda incoada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 138 del CPACA. Proceso de competencia del Tribunal Administrativo de Caldas en primera instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 152 numeral 3º del CPACA, por cuanto la parte actora estimó la cuantía en $1.030.049.263 pesos. (fl. 6, cdno 1).

R E S U E L V E: PRIMERO: DEJAR sin efecto el auto de 1º de mayo de 2018, proferido por el doctor Fredy Hernando Ibarra Martínez, Magistrado de la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual declaró probada la excepción previa de inepta demanda propuesta tanto por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible como por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales y, en consecuencia, dio por terminado el proceso, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En firme este proveído, por Secretaría, REMITIR el expediente a la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a fin de que adopte la decisión que corresponda, de acuerdo a los lineamientos de los artículos 125 y 243 del CPACA.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Consejero de Estado