CE-SECCION PRIMERA-25000-23-41-000-2017-00364-01-2018

RECURSO DE APELACIÓN – Contra decisión que rechazó la demanda / ACTO DE TRÁMITE – Lo es el auto por medio del cual se hacen unos requerimientos de información / ACTO DE TRÁMITE – No es susceptible de control judicial / RECHAZO DE LA DEMANDA – Procede por ser el acto demandado de trámite no susceptible de control judicial [L]as normas atacadas dan cuenta de unos requerimientos de información que se hacen a la sociedad demandante, siendo por ello asuntos de mero trámite a través de las cuales la ANLA persigue la obtención de la información que se encuentra en poder de dicha sociedad y, con base en la cual, la ANLA podría tomar decisiones posteriores, como bien lo precisó el a quo al citar el artículo noveno del acto demandado, norma que dispone que “[…] El incumplimiento de las obligaciones establecidas o requeridas en el presente acto administrativo y en la normativa ambiental vigente dará lugar a la imposición y ejecución de las medidas preventivas y sanciones que sean aplicables según el caso […]”.

NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencia Consejo de Estado, Sección Primera, de 1 de diciembre de 2017, Radicación 25000-23-24-000-2011-00869-01, C.P.

Hernando Sánchez Sánchez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de septiembre de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 25000-23-41-000-2017-00364-01

Actor: EQUION ENERGÍA LIMITED

Demandado: AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES - ANLA Referencia: Recurso de apelación contra auto que rechaza la demanda La Sala procede a decidir el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la parte actora en contra del auto de 6 de abril de 2017, proferido por la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca1, mediante el cual se rechazó la demanda de la referencia, por considerar que el acto demandado no es susceptible de control judicial.

I. Antecedentes 1 Integrada por los Magistrados Moisés Rodrigo Mazabel Pinzón (ponente), Fredy Hernando Ibarra Martínez y

Oscar Armando Dimaté Cárdenas. Mediante escrito presentado el 10 de marzo de 2017 ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fls. 1 a 78), la sociedad Equion Energía Limited, a través de apoderado judicial e invocando el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso AdministrativoCPACA, presentó demanda en contra de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – en adelante ANLA, en la cual elevó las siguientes pretensiones: “[…] Principales Que se decrete la nulidad del artículo séptimo y del numeral 1 del artículo octavo del Auto 3649 de 4 de agosto de 2017, por ser directamente violatorio del artículo 6 de la Constitución, en cuanto señala que el valor de la inversión del 1% corresponde al valor total del proyecto, por ser directamente violatorio del artículo 3º del Decreto 1900 de 2006

(recogido por el Decreto 1076 de 2015), y de las normas que se expondrán en los fundamentos de derecho de la demanda. Consecuencial a título de restablecimiento del derecho Que a título de restablecimiento del derecho y de manera consecuencial, se declare por el Tribunal que, de acuerdo con la mencionada norma, la base de liquidación a efectos de calcular la obligación del 1%, exclusivamente está conformada por los rubros señalados en el artículo 3º del Decreto 1900 de 2006 (recogido por el Decreto 1076 de 2015), en los cuales se haya incurrido exclusivamente en la etapa de construcción y montaje y previo a la etapa de desmantelamiento y abandono del correspondiente proyecto. Que igualmente a título de restablecimiento del derecho, se declare por el Tribunal que de la base de cálculo de la obligación del 1% deberán excluirse otros rubros no mencionados en el artículo 3º del Decreto 1900 de 2006 (recogido por el Decreto 1076 de 2015). […]”.

II. La providencia apelada La Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 6 de abril de 2017 (folios 82-86), dispuso el rechazo de la demanda, al considerar que el acto demandado es un acto de trámite no susceptible de control judicial, argumentando, para el efecto, lo siguiente: “[…] el acto administrativo susceptible de pretensión de nulidad no resuelve de fondo una actuación administrativa ni pone fin a la misma, así como tampoco crea modifica o extingue situaciones jurídicas concretas,

por lo que no es un acto definitivo susceptible de control judicial, de manera que no es parte de los actos consagrados en el artículo 43 de la Ley 1437 de 2011. En efecto, se advierte que el objeto del proceso administrativo es efectuar un seguimiento y un control ambiental, por lo cual la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA realizó un requerimiento de información en torno al cual solo el eventual incumplimiento de las obligaciones requeridas o establecidas daría lugar a medidas preventivas y sanciones, es decir que no se ha resuelto ni concluido tal proceso por lo que de la misma literalidad del acto administrativo se infiere su naturaleza de trámite […]. […] Por lo que se constata su naturaleza instrumental y para nada definitiva, pues como el mismo acto lo señala (…) su finalidad es lograr que el titular de la licencia ambiental de cumplimiento a las obligaciones que le han sido establecidas, indicando las características de las acciones que debe ejecutar para alcanzar el correspondiente fin (fl. 57 Vlto, C.1), en ese sentido y tratándose de un acto de trámite no es susceptible de control judicial, como lo ha señalado de antaño la jurisprudencia administrativa, desde la diferencia entre los actos de trámite y los actos definitivos. […] En conclusión debido a que la controversia recae sobre un acto de trámite que como se mencionó anteriormente no es susceptible de control judicial por lo que se configura una de las causales de rechazo de la demanda estipulada en el artículo 169 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [...]”.

III. Fundamentos del recurso de apelación El apoderado judicial de la parte actora, presentó recurso apelación en contra del

auto de 6 de abril de 2017 (fls. 87-91), indicando, para el efecto, que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se equivocó al considerar que el asunto debatido no es enjuiciable ante la jurisdicción contencioso administrativa, señalando lo siguiente: “[…] no cabe duda alguna de que el requerimiento realizado por la ANLA no es un acto que implique el impulso del procedimiento administrativo sino que contrario a ello, se trata de un acto que definió la manera de calcular el 1%, […] obsérvese cómo respecto de la obligación del 1%, la ANLA determinó que el cálculo del 1% debe realizarse con la inclusión de los costos conforme lo establecido en el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993, lo que en realidad implica que la liquidación que debe presentar EQUION debe liquidarse con base en el valor total del proyecto y no con base en lo señalado en el Decreto 1900 de 2006. Como se observa, tanto en la parte motiva como en la parte resolutiva del acto administrativo demandado, la ANLA fue clara en determinar que la liquidación del 1% debía realizarse con base en el total del proyecto, incluyendo etapas diferentes a las establecidas en el Decreto 1900 de 2006, lo que claramente constituye una decisión de fondo o que define un aspecto medular del trámite ambiental […] una decisión de semejante talante no puede interpretarse como una decisión de trámite, sino que claramente debe tenerse como una decisión de fondo que define una situación jurídica, en este caso define el método de cálculo de la obligación

del 1% […] no puede entonces aceptarse que dado que la ANLA señala en la parte resolutiva la voluntad de Requerir a EQUION por ello pueda sostenerse que el acto administrativo es un acto de mero trámite. No cabe duda que aun cuando la ANLA resolvió requerir a EQUION lo que en definitiva está haciendo es definir como debe hacerse el cálculo de la obligación. […] En adición a lo anterior, debe tenerse en cuenta que aun si en gracia de discusión se dijera que el acto demandado es un acto de trámite, resulta imperioso preguntarse cuál será el acto definitivo que como consecuencia de los actos de trámite se producirá. Lo anterior dado que en un trámite de esta naturaleza no se producirá un acto definitivó o de cierre como lo pretende sugerir el Tribunal, lo que con mayor razón permite determinar que en efecto el acto administrativo demandado es un acto definitivo que determina una situación de fondo y que produce efectos jurídicos reales respecto de EQUION. […]”. Dado lo anterior, el a quo, mediante auto de 9 de febrero de 2017 (fl. 93), concedió el recurso de apelación y ordenó la remisión del expediente a esta Corporación, el cual fue recibido el 2º de febrero de 2018 y asignado por reparto al Consejero Ponente el 29 de mayo del presente año (fl 2 Cdno. 2).

IV. Consideraciones de la Sala La sociedad Equion Energía Limited, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda en contra de la Autoridad

Nacional de Licencias Ambientales – ANLA, con miras a que se declare la nulidad del artículo 7º y del numeral 1º del artículo 8º del Auto 3649 de 4 de agosto de 2017, proferido por dicha entidad. El conocimiento del asunto le correspondió a la Subsección “B” de la Sección Primera de dicha Corporación, autoridad judicial que, mediante auto de 6 de abril de 2017, dispuso el rechazo de la demanda, al considerar que el acto administrativo acusado es un acto de trámite, no susceptible de control judicial. Por lo anterior, el apoderado judicial de la parte actora, interpuso recurso de apelación, objeto del presente pronunciamiento, en el que manifestó que la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se equivocó, en tanto el auto de requerimiento demandado, no es un mero acto de trámite, en tanto modificó una situación jurídica al “[…] determinar que la liquidación del 1% debía realizarse con base en el total del proyecto, incluyendo etapas diferentes a las establecidas en el Decreto 1900 de 2006 […]”. Para resolver la controversia, resulta pertinente revisar las normas acusadas, esto es, el artículo 7º y el numeral 1º del artículo 8º del Auto 3649 de 4 de agosto de 2017, cuyo contenido es del siguiente tenor: “[…] AUTO No. 3649 (04 de agosto de 2016) “Por el cual se efectúa seguimiento y control ambiental” “[….] ARTÍCULO SÉPTIMO.- No aceptar como monto total de la inversión del 1% para el Proyecto ´Área de Pozos Cusiana TÁ, el valor presentado por

EQUIÓN ENERGÍA LIMITED correspondiente a SEISCIENTOS OCHENTA MILLONES TRESCIENTOS NOVENTA Y NUEVE MIL QUINIENTOS SESENTA Y SEIS pesos, moneda legal corriente ($680.399.566), como parte del valor a invertir en dicha obligación, toda vez que no corresponde a lo establecido en el parágrafo de la Ley 99 de 1993. ARTÍCULO OCTAVO.- Requerir a la empresa EQUIÓN ENERGÍA LIMITED, para que de manera inmediata a la ejecutoria del presente acto administrativo, allegue la siguiente información:

1. El monto base de liquidación de la inversión del 1% teniendo en cuenta la totalidad de las actividades del proyecto, conforme lo establece el parágrafo de la Ley 99 de 1993, en cumplimiento del artículo quinto de la Resolución 0886 del 11 de septiembre de 1998, el artículo primero del Auto 613 del 5 de marzo de 2014 y el artículo primero del Auto 491 del 9 de febrero de 2015.

[…]”. Como puede observarse, las normas atacadas dan cuenta de unos requerimientos de información que se hacen a la sociedad demandante, siendo por ello asuntos de mero trámite a través de las cuales la ANLA persigue la obtención de la información que se encuentra en poder de dicha sociedad y, con base en la cual, la ANLA podría tomar decisiones posteriores, como bien lo precisó el a quo al citar el artículo noveno del acto demandado, norma que dispone que “[…] El incumplimiento de las obligaciones establecidas o requeridas en el presente acto administrativo y en la normativa ambiental vigente dará lugar a la imposición y

ejecución de las medidas preventivas y sanciones que sean aplicables según el caso […]”. En un caso similar, esta Sección, en sentencia de 1º de diciembre de 2017, con ponencia del Magistrado Hernando Sánchez Sánchez2, precisó lo siguiente: “[...] Como se puede apreciar, el artículo segundo del Auto No. 4485 del 22 de diciembre de 2010 da cuenta de unos requerimientos de información que se hacen a la empresa demandante, siendo por ello asuntos de mero trámite a través de los cuales la parte demandada persigue la obtención de la información que considera se encuentra en poder de la multinacional y con base en la cual podría tomar decisiones posteriores. En consecuencia, por tratarse de una simple decisión de trámite por medio de la cual se busca sustanciar la actuación administrativa y recaudar información, la misma no resulta ser objeto de control por parte del juez contencioso, toda vez que carece del elemento material que permite su control, esto es, ser decisión de carácter definitivo que crea, modifica o extingue una situación jurídica. […]”. Por todo lo anterior, la Sala confirmará el auto de 6 de abril de 2017, por medio del cual, la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, rechazó la demanda mencionada en la referencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria, R E S U E L V E PRIMERO.- CONFIRMAR el auto de 6 de abril de 2017, proferido por la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta

providencia. SEGUNDO.- En firme esta decisión devuélvase al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. 2 Consejo de Estado, Sección Primera, Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez, 1º de diciembre de 2017, Expediente No. 25000 23 24 000 2011 00869 01, Actora: Equion Energía Limited, Demandado: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial - Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha.

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Consejero de Estado Consejero de Estado Presidente

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Consejero de Estado