CE-SECCION PRIMERA-25000-23-41-000-2017-01391-01-2019

Radicado: 25000 2341 000 2017 01391 01

Demandante: Reciclajes, Excedentes e

Incineraciones Industriales REII S.A.S. RECURSO DE APELACIÓN – Contra decisión que rechazó la demanda por no ser los actos demandados susceptibles de control judicial / ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO – Concepto / ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO – No se configura respecto de actos producto de actuaciones autónomas / ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO – No lo constituyen el informe técnico que formula una recomendación y el acto que decide acogerla imponiendo una medida preventiva Sobre los actos administrativos complejos, el Consejo de Estado ha sido enfático en señalar que por ellos se entiende aquellos que resultan del concurso de voluntades de una misma entidad o de entidades distintas que se unen en una sola, de forma que haya unidad de contenido y unidad de fin en las diversas voluntades, así como que la serie de actos que lo integran no tengan existencia jurídica separada e independiente. Ahora bien, en el caso concreto nos encontramos frente a una proposición de acto administrativo complejo integrado por el informe técnico que sirve de base para la expedición del acto administrativo y el acto administrativo que decide la imposición de la medida preventiva. Al analizar el contenido de los informes técnicos en materia ambiental se advierte que éstos realizan un análisis de la situación desde el punto de vista especializado y formulan una recomendación para que la oficina jurídica de la entidad evalúe la viabilidad de adoptarla o no, que en el presente caso corresponde a la imposición de la medida preventiva y las decisiones de levantamiento provisional de la

misma. Así las cosas, se evidencia que no se configura el acto administrativo complejo, habida consideración de que se trata de dos disposiciones proferidas por la misma autoridad dentro de una misma actuación administrativa procesal, que tienen la entidad de ser instrumentos necesarios y concatenados para adoptar la decisión de imponer una medida preventiva, pero que nacen a la vida jurídica de forma separada e independiente, a saber: el análisis técnico, cuya manifestación de voluntad es tan sólo una recomendación, y el análisis jurídico, cuya decisión es la de acoger o no la recomendación técnica formulada en el informe. En ese sentido, es claro que no existe una interdependencia entre ambas actuaciones, sino que por el contrario son actuaciones autónomas, que pueden incluso llegar a ser contrarias en aquellos eventos en que no se acoja la recomendación, y que hacen parte de un procedimiento administrativo, en este caso, sancionatorio. RECURSO DE APELACIÓN – Contra decisión que rechazó la demanda por no ser los actos demandados susceptibles de control judicial / ACTO ADMINISTRATIVO SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL - Aquél que crea, modifica o extingue una situación jurídica / ACTO DE TRÁMITE – Concepto / ACTO DE TRÁMITE – Lo son los informes técnicos / ACTO DE TRÁMITE - No es susceptible de control judicial / RECHAZO DE LA DEMANDA - Procede por ser el acto demandado de trámite [L]os informes técnicos que profiere una autoridad ambiental en el trámite de un procedimiento administrativo, como es el sancionatorio, son actuaciones que sirven de sustento y buscan que se adopte una decisión, esto es, son actos de

trámite o, propiamente, preparatorios. Los actos administrativos de trámite son aquellos que no contienen una manifestación de la voluntad de la Administración que decidan el fondo del asunto; es decir, en los que no se crea, extingue ni modifica una situación jurídica concreta o que no hacen imposible continuar con una actuación. […] Teniendo en cuenta que los informes técnicos son el resultado de estudios que son necesarios para la formación del acto definitivo (en este caso, la imposición de la medida preventiva) y que surgen dentro del proceso administrativo, de ninguna manera puede entenderse que concluyen la actuación, pues con ellos no se decide de fondo el proceso ni tampoco se adoptan decisiones Radicado: 25000 2341 000 2017 01391 01

Demandante: Reciclajes, Excedentes e Incineraciones Industriales REII S.A.S. que hagan imposible continuar con aquél, dando como resultado una naturaleza de acto administrativo de trámite. […] De lo anterior se colige que los actos administrativos susceptibles de control jurisdiccional son aquellos que ponen fin a la actuación administrativa y deciden de fondo el asunto, esto es los que crean, modifican o extinguen una situación jurídica. De contera, los actos de trámite, como los informes técnicos aquí demandados, son actos que sirven de soporte para la expedición del acto definitivo, y como tal, no son susceptibles de ser demandados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

ACTO ADMINISTRATIVO SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL - Aquél que modifica una situación jurídica / ACTO ADMINISTRATIVO SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL – Lo es el que impone una medida preventiva /

RECHAZO DE LA DEMANDA - Improcedente [E]n lo que respecta a la naturaleza del acto administrativo que impone una medida preventiva, resulta necesario revocar la decisión del Tribunal, habida consideración que no se trata de un mero acto de trámite, sino que, por el contrario, se trata de un acto que modifica una situación jurídica concreta, esto es, un acto administrativo definitivo susceptible de control judicial. […] [E]s claro que la medida preventiva impuesta a través de la Resolución DRSOA No. 101 del 13 de noviembre de 2015 modifica una situación jurídica concreta, como es que la empresa REII ya no podrá continuar realizando las actividades para las cuales le fue otorgada la Licencia Ambiental mediante Resolución 1185 de 2012, lo cual deriva no sólo en un eventual perjuicio monetario al no poder continuar ejerciendo su actividad económica, sino en la imposibilidad de ejecutar el objeto mismo de la sociedad. Así, es dable concluir que esta decisión es de las demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo mismo se predica de las otras dos resoluciones, esto es, la Resolución DRSOA No. 69 del 17 de junio de 2016 y DRSOA No. 04 del 27 de enero de 2017, que ordenaron levantar provisionalmente la medida preventiva, habida consideración de que en ellas se accede a ello únicamente de manera temporal y con el fin de realizar ciertos arreglos, mantenimientos y pruebas para que la empresa pueda acreditar el cumplimiento de las condiciones que eventualmente, de poder comprobarse, permitan el levantamiento definitivo de la misma, lo que se traduce en que mantienen vigente

la medida preventiva de la que es destinataria la empresa REII. […] En tal escenario, esta Sala considera que es necesario revocar la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, ordenar que se provea sobre la admisión de la demanda presentada en lo que respecta a las resoluciones que impusieron la medida preventiva y decidieron su levantamiento provisional, pues se trata de actos que son pasibles de control jurisdiccional.

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Secciones Primera, Segunda y Quinta, de 26 de noviembre de 2015, Radicación 25000-23-41-0002013-00717-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 26 de abril de 2016, Radicación 11001-03-24-000-2013-00381-00 (3675-14 22), C.P. William Hernández Gómez; 11 de octubre de 2007, Radicación 11001-03-25-000-2005-00115-00 (4984-05), C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; 26 de octubre de 2009, Radicación

11001-03-28-000-2008-00026-00, C.P. Filemón Jiménez Ochoa; y Corte Constitucional, sentencia C-703 de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Radicado: 25000 2341 000 2017 01391 01

Demandante: Reciclajes, Excedentes e

Incineraciones Industriales REII S.A.S.

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., once (11) de abril de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-41-000-2017-01391-01

Actor: RECICLAJES, EXCEDENTES E INCINERACIONES INDUSTRIALES REII

S.A.S Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA Referencia: No es cierto que los informes técnicos y los actos administrativos expedidos con base en ellos sean actos administrativos complejos.

Es cierto que los informes técnicos proferidos dentro de un proceso sancionatorio ambiental son actos administrativos de trámite no susceptibles de control judicial. No es cierto que los actos administrativos por medio de los cuales se imponen medidas preventivas en el marco de procesos sancionatorios ambientales sean actos de trámite, si con ellos se modifica una situación jurídica concreta. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante contra el auto del 30 de mayo de 2018, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual se rechazó la demanda por considerar que los actos demandados no son susceptibles de control judicial al ser actos de trámite. Para el efecto, SE CONSIDERA:

I. La demanda Por conducto de apoderado, la empresa Reciclajes, Excedentes e Incineraciones Industriales REII S.A.S. (en adelante REII) promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, cuyas pretensiones son las siguientes:

“PRETENSIONES PRINCIPALES PRIMERO: Que se declare NULO el acto administrativo complejo integrado por: (i) El Informe Técnico DRSOA 591 del 12 de noviembre de 2015 y (ii) El auto DRSOA 101 del 13 de noviembre de 2015, expedido por la Dirección Regional de Soacha de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca.

SEGUNDO: Que se declare NULO el acto administrativo complejo integrado por: (i) El Informe Técnico DRSOA 148 del 20 de mayo de 2016 y (ii) El auto DRSOA 069 del 17 de junio de 2016, expedido por la Dirección Regional de

Soacha de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca.

Radicado: 25000 2341 000 2017 01391 01

Demandante: Reciclajes, Excedentes e

Incineraciones Industriales REII S.A.S.

TERCERO: Que se declare NULO el acto administrativo complejo integrado por: (i) El Informe Técnico DRSOA 587 del 22 de noviembre de 2016 y (ii) El auto DRSOA 04 del 27 de enero de 2017, expedido por la Dirección Regional de Soacha de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca.

CUARTO: Como consecuencia de las anteriores declaraciones, a título (sic) RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO a favor de mi representado y en

contra de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA, CAR, los siguientes perjuicios: a) A título de daño emergente las siguientes sumas de dinero:

a.a.) La suma de CUATROCIENTOS DIECISIETE MILLONES DOSCIENTOS CINCUENTA Y DOS MIL DOSCIENTOS SESENTA Y CINCO PESOS M/CTE (417.252.165) consistente en la construcción de una subestación capsulada de 630 kva, remodelación de redes eléctricas de la planta de incineración de REII S.A.S., ubicada en el Municipio de Sibate (Cundinamarca). a.b.) La suma de MIL MILLONES DE PESOS M/CTE (1.000.000.000) consistente en el contrato de suministro de energía térmica suscrito entre la sociedad REII S.A.S. y la sociedad GAS NATURAL SERVICIOS S.A.S., identificada con Nit 900225341-8. a.c.) La suma de MIL SETECIENTES SETENTA Y CINCO MILLONES SEISCIENTOS SESENTA MIL OCHOCIENTOS NOVENTA Y CINCO PESOS CON CUARENTA Y SEIS CENTAVOS M/CTE (1.775.660.895,46) por el contrato de obra civil a todo costo N° 1. a.d.) La suma de DOS MIL MILLONES DE PESOS M/CTE (2.000.000.000) por el contrato de obra civil a todo costo N° 2. a.e.) La suma de SETECIENTOS SETENTA Y TRES MILLONES SEISCIENTOS DOS MIL QUINIENTOS OCHENTA Y TRES PESOS M/CTE (773.602.583) por concepto de la venta con pacto de retroventa del predio identificado con matricula inmobiliaria N° 50S 50414165, cédula catastral 0000-003-0361-100, entre la parte convocante y la entidad financiera BANCO

DE BOGOTÁ S.A. a.f.) La suma de DOS MIL OCHOCIENTOS NOVENTA Y OCHO MILLONES CUATROCIENTOS NOVENTA Y SIETE MIL NOVECIENTOS SETENTA Y OCHO PESOS M/CTE (2.898.497.978.00) que corresponde al valor total del sistema de incineración de residuos conformado por el INCINERADOR CV 3100, 25 mts de chimenea, equipos opcionales y de operario. a.g.) La suma de VEINTINUEVE MILLONES TRESCIENTOS TREINTA Y NUEVE MIL SETECIENTOS CINCUENTA (sic) M/CTE (29.359.750) que corresponde a la construcción de un cuarto frío. PRETENSIONES SUBSIDIARIAS Con sustento en lo normado por el artículo 165° de la Ley 1437 de 2011, me permito ACUMULAR de manera SUBSIDIARIA, y ante la imposibilidad de las pretensiones principales, las siguientes pretensiones SUBSIDIARIAS, para la REPARACIÓN DIRECTA de los perjuicios causados a la convocante por el DAÑO ANTIJURÍDICO que la convocada erigieron a mi mandante, así:1) Que se declare que la convocante (sic): (i) CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA CAR es administrativamente responsable del DAÑO ANTIJURÍDICO causado con ocasión a la FALLA DEL SERVICIO en que incurrieron al afectar el desarrollo integral del proyecto aprobado por la Resolución 1185 del 2 de mayo (sic) 2012 que otorgó licencia ambiental a la Radicado: 25000 2341 000 2017 01391 01

Demandante: Reciclajes, Excedentes e

Incineraciones Industriales REII S.A.S. sociedad RECICLAJES EXCEDENTES E INCINERACIONES INDUSTRIALES REII S.A.S., para la construcción y operación de una instalación destinada al almacenamiento, aprovechamiento y tratamiento térmico de los residuos y/o desechos peligrosos mediante la instalación y operación de un horno CV 3100 que emplea como combustible GLP y posee una capacidad de tratamiento de 1000 kg/h., erigiendo una injerencia arbitraria de la administración en el DERECHO DE PROPIEDAD PRIVADA, y en su núcleo esencial. 2) Que se declare que la convocante (sic) (ii) CORPORACIÓN AUTÓNOMAREGIONAL (sic) DE CUNDINAMARCA CAR., es administrativamente responsable del DAÑO ANTIJURÍDICO causado con ocasión del DAÑO ESPECIAL erigido al expedir los Actos Administrativos complejos integrados por DRSOA 101 de 13 de noviembre de 2015, (ii) DRSOA 069 del 17 de junio de 2016, y (iii) DRSOA 04 del 27 de enero de 2017, , (sic) expedidos por la CORPORACIÓN AUTÓNOMAREGIONAL (sic) DE CUNDINAMARCA, afectando el DERECHO DE PROPIEDAD PRIVADA de que es titular, e imposibilitando el desarrollo integral del proyecto aprobado por la Resolución 1185 del 2 de mayo de 2012, afectando con ello el DERECHO DE PROPIEDAD PRIVADA y EL DERECHO DE LIBERTAD DE EMPRESA, del inmueble de su propiedad., erigiendo una injerencia arbitraria a la PROPIEDAD PRIVADA y EL

DERECHO DE LIBERTAD DE EMPRESA, imponiendo a la fuerza administrativa una CARGA DESPROPORCIONADA que rompe el principio de equilibrio de las CARGAS PÚBLICAS.

QUINTO: Los valores resultantes de la condena de las sumas dinerarias que resulten en favor del demandante, sean ajustados en los términos del artículo 187 del CPACA, inciso final utilizando la siguiente fórmula: R=Rh X Índice final / Índice inicial.

SEXTO: Que los intereses sean reconocidos en la forma señalada en el artículo 192 del CPACA para todos los efectos de los valores reconocidos.

SÉPTIMO: Que se ordene el pago de intereses moratorios en los términos del artículo 192 y 195 del CPACA a partir de la ejecutoria de la sentencia o acuerdo conciliatorio.

OCTAVO: Que se condene en costas a las entidades demandadas conforme a lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA”1.

II. El auto recurrido A través del auto apelado, calendado el 30 de mayo de 2018, el Tribunal resolvió rechazar la demanda por considerar que los actos demandados, esto es, tanto las resoluciones que impusieron la medida preventiva y su levantamiento provisional como los informes técnicos que sirvieron de base para dicha decisión, son actos de trámite no susceptibles de control judicial.

A juicio del Tribunal, al tratarse de medidas preventivas adoptadas en el marco de un proceso sancionatorio ambiental, no son actos que adopten una decisión de fondo en el asunto, ni que pongan fin a la actuación. 1 Folios 125 y 126.

Radicado: 25000 2341 000 2017 01391 01

Demandante: Reciclajes, Excedentes e

Incineraciones Industriales REII S.A.S. Alegó que, de conformidad con el artículo 32 de la Ley 1333 de 2009, las medidas preventivas son decisiones transitorias y no pueden ser asimiladas a las sanciones definitivas, por lo que concluyó que se trata de actos de trámite no demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En cuanto a los informes técnicos, afirmó que no son actos administrativos que culminan o pongan fin a una actuación administrativa; es decir, no son actos definitivos y, por ende, tampoco son susceptibles de control judicial.

III. El recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante la apeló y solicitó que se revocara para, en su lugar, admitir la demanda, con base en los siguientes argumentos: Aseveró que lo demandado son actos administrativos complejos toda vez que contienen una manifestación unilateral y expresa de la Administración, son emitidos por una autoridad administrativa en desarrollo de funciones administrativas, imponen de forma obligatoria una medida preventiva, la cual modifica o altera la situación jurídica adquirida y consolidada.

Trajo a colación jurisprudencia del Consejo de Estado por medio de la cual se ha señalado que las decisiones que establecen medidas preventivas y las que imponen la sanción en los procesos sancionatorios ambientales deben considerarse como actos definitivos y, en consecuencia, susceptibles de censura ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Resaltó que en dichas providencias se había concluido que la medida preventiva determinaba una

situación jurídica de carácter definitivo en la medida en que obligaba a su destinatario a suspender las actividades, lo que podía causarle perjuicios económicos al destinatario del acto administrativo. Por último, señaló que, de mantenerse la decisión del Tribunal de rechazar la demanda, se debe remitir el expediente a la Sección Tercera para que continúe con el trámite respectivo, toda vez que solicitó de manera subsidiaria pretensiones del medio de control de reparación directa.

Radicado: 25000 2341 000 2017 01391 01

Demandante: Reciclajes, Excedentes e

Incineraciones Industriales REII S.A.S.

IV. Las consideraciones En orden a resolver lo pertinente, observa la Sala que la parte demandada pretende que se revoque el auto que dio por terminado el proceso, toda vez que, a su juicio, los informes técnicos y las decisiones sobre medidas preventivas son actos complejos y, además, definitivos, y por ende, susceptibles de control judicial.

Siendo ello así, corresponde a la Sala precisar, en primer lugar, si es cierto que los informes técnicos junto con la imposición de una medida preventiva pueden ser catalogados como un acto complejo. En segundo lugar, se pasará a estudiar si es cierto que tales decisiones son pasibles de control judicial o no, es decir, si son actos de trámite como lo afirmó el a quo en el proveído objeto de la alzada. 4.1. De los actos administrativos complejos. Sobre los actos administrativos complejos, el Consejo de Estado ha sido enfático en señalar que por ellos se entiende aquellos que resultan del concurso de voluntades de una misma entidad o de entidades distintas que se unen en una

sola, de forma que haya unidad de contenido y unidad de fin en las diversas voluntades, así como que la serie de actos que lo integran no tengan existencia jurídica separada e independiente2. Ahora bien, en el caso concreto nos encontramos frente a una proposición de acto administrativo complejo integrado por el informe técnico que sirve de base para la expedición del acto administrativo y el acto administrativo que decide la imposición de la medida preventiva. Al analizar el contenido de los informes técnicos en materia ambiental se advierte que éstos realizan un análisis de la situación desde el punto de vista especializado y formulan una recomendación para que la oficina jurídica de la entidad evalúe la viabilidad de adoptarla o no, que en el presente caso corresponde a la imposición de la medida preventiva y 2 Consejo de Estado. Sentencia de 25 de mayo de 1990, expediente 1772; actora, María Inés Lasso Olarte, M.P. Clara Forero de Castro, reiterada en Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia del 11 de octubre de 2007, M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Rad. Núm. 1100103-25-000-2005-00115-00(4984-05).

Radicado: 25000 2341 000 2017 01391 01

Demandante: Reciclajes, Excedentes e Incineraciones Industriales REII S.A.S. las decisiones de levantamiento provisional de la misma.

Así las cosas, se evidencia que no se configura el acto administrativo complejo, habida consideración de que se trata de dos disposiciones proferidas por la misma autoridad dentro de una misma actuación administrativa procesal, que

tienen la entidad de ser instrumentos necesarios y concatenados para adoptar la decisión de imponer una medida preventiva, pero que nacen a la vida jurídica de forma separada e independiente, a saber: el análisis técnico, cuya manifestación de voluntad es tan sólo una recomendación, y el análisis jurídico, cuya decisión es la de acoger o no la recomendación técnica formulada en el informe. En ese sentido, es claro que no existe una interdependencia entre ambas actuaciones, sino que por el contrario son actuaciones autónomas, que pueden incluso llegar a ser contrarias en aquellos eventos en que no se acoja la recomendación, y que hacen parte de un procedimiento administrativo, en este caso, sancionatorio. 4.2. De la posibilidad de demandar los actos demandados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Habiendo dilucidado lo anterior, corresponde ahora precisar si se trata de actos de trámite o definitivos, de modo que, a su vez, se establezca sin son pasibles de control judicial. Para ello, teniendo en cuenta lo señalado en el acápite anterior, se analizarán los dos tipos de acto de manera separada. 4.2.1. De los informes técnicos proferidos por el grupo evaluador de la CAR. En línea con lo señalado anteriormente, los informes técnicos que profiere una autoridad ambiental en el trámite de un procedimiento administrativo, como es el sancionatorio, son actuaciones que sirven de sustento y buscan que se adopte una decisión, esto es, son actos de trámite o, propiamente, preparatorios. Los actos administrativos de trámite son aquellos que no contienen una manifestación de la voluntad de la Administración que decidan el fondo del

asunto; es decir, en los que no se crea, extingue ni modifica una situación jurídica concreta o que no hacen imposible continuar con una actuación. Al respecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado: Radicado: 25000 2341 000 2017 01391 01

Demandante: Reciclajes, Excedentes e Incineraciones Industriales REII S.A.S. “La norma hace una distinción entre actos administrativos definitivos y los actos de trámite. Los primeros son aquellos que concluyen la actuación administrativa, en tanto que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto y producen efectos jurídicos definitivos, mientras que los de trámite contienen decisiones administrativas necesarias para la formación del acto definitivo, pero por sí mismos no concluyen la actuación administrativa, salvo que, como lo prevé la norma, la decisión que se adopte impida que continúe tal actuación, caso en el cual se convierte en un acto administrativo definitivo porque le pone fin al proceso administrativo3”.

Teniendo en cuenta que los informes técnicos son el resultado de estudios que son necesarios para la formación del acto definitivo (en este caso, la imposición de la medida preventiva) y que surgen dentro del proceso administrativo, de ninguna manera puede entenderse que concluyen la actuación, pues con ellos no se decide de fondo el proceso ni tampoco se adoptan decisiones que hagan imposible continuar con aquél, dando como resultado una naturaleza de acto administrativo de trámite. Ahora, sobre el control judicial de los actos de trámite, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado: “La norma hace una distinción entre actos administrativos definitivos y los

actos de trámite. Los primeros son aquellos que concluyen la actuación administrativa, en tanto que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto y producen efectos jurídicos definitivos, mientras que los de trámite contienen decisiones administrativas necesarias para la formación del acto definitivo, pero por sí mismos no concluyen la actuación administrativa, salvo que, como lo prevé la norma, la decisión que se adopte impida que continúe tal actuación, caso en el cual se convierte en un acto administrativo definitivo porque le pone fin al proceso administrativo. La calificación de un acto administrativo como acto definitivo o de trámite es fundamental para determinar si es susceptible de recursos por la vía gubernativa y asimismo de control jurisdiccional contencioso administrativo, conforme a los artículos 49, 50 y 84 del Código Contencioso Administrativo”4.(Subrayas de la Sala) En providencia más reciente se destacó: “Respecto de la causal denominada “cuando el asunto no sea susceptible de control judicial” es preciso señalar que esta en principio hace referencia a las decisiones proferidas por autoridades administrativas en ejercicio de las funciones jurisdiccionales y las decisiones disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura. Sin embargo, adicionalmente la jurisprudencia de la Corporación ha señalado que no son asuntos susceptibles de control los actos preparatorios y de trámite y los de ejecución de una decisión 3 Consejo de Estado. Sección Quinta. Providencia del 22 de octubre de 2009. M.P. Filemón Jiménez Ochoa. Rad. Núm. 11001-03-28-000-2008-00026-00; 11001-03-28-000-200800027-00.

4 Consejo de Estado, Sección Quinta, Providencia del 22 de octubre de 2009. Rad. Núm. 1100103-28-000-2008-00026-00; 11001-03-28-000-200800027-00, M.P. Filemón Jiménez Ochoa.

Radicado: 25000 2341 000 2017 01391 01

Demandante: Reciclajes, Excedentes e Incineraciones Industriales REII S.A.S. administrativa o jurisdiccional, y ha sido enfático en señalar que sólo los actos que deciden directa o indirectamente el fondo de un determinado asunto o hagan imposible continuar la actuación son objeto de análisis de la legalidad por la jurisdicción”5. (Subrayas de la Sala) De lo anterior se colige que los actos administrativos susceptibles de control jurisdiccional son aquellos que ponen fin a la actuación administrativa y deciden de fondo el asunto, esto es los que crean, modifican o extinguen una situación jurídica. De contera, los actos de trámite, como los informes técnicos aquí demandados, son actos que sirven de soporte para la expedición del acto definitivo, y como tal, no son susceptibles de ser demandados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 4.2.2. Del acto administrativo que impone una medida preventiva.

Por último, en lo que respecta a la naturaleza del acto administrativo que impone una medida preventiva, resulta necesario revocar la decisión del Tribunal, habida consideración que no se trata de un mero acto de trámite, sino que, por el contrario, se trata de un acto que modifica una situación jurídica concreta, esto es,

un acto administrativo definitivo susceptible de control judicial. Así lo ha dicho la jurisprudencia tanto constitucional como contenciosoadministrativa; veamos: La Corte Constitucional, en sentencia C-703 de 2010 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) indicó: “Las medidas preventivas implican restricciones y, siendo específicas expresiones del principio de precaución, permiten a las autoridades ambientales reaccionar en un estado de incertidumbre y ante la existencia de riesgos que se ciernan sobre el medio ambiente o de situaciones que, con criterios razonables, se crea que lo afectan. Así se desprende del artículo 1º de la Ley 99 de 1993 que, aún cuando ordena tener en cuenta el resultado del proceso de investigación científica para la formulación de las políticas ambientales, indica que se debe dar aplicación al principio de precaución cuando exista peligro de daño grave e irreversible, supuesto en el cual “la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente”. Así pues, de acuerdo con el precepto citado, aún en un estado de incertidumbre, la situación que fundadamente haga pensar en la afectación 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, Providencia del 26 de abril de 2016. Rad. Núm. 11001-0324-000-2013-00381-00, M.P. William Hernández Gómez.

Radicado: 25000 2341 000 2017 01391 01

Demandante: Reciclajes, Excedentes e Incineraciones Industriales REII S.A.S. del medio ambiente o el riesgo que amenace con afectarlo han de tener

justificación en valoraciones e informes científicos que, precisamente, adviertan sobre la situación o el riesgo, aunque no alcancen a aportar una certeza científica absoluta acerca de la afectación o de la amenaza de daño grave que, potencialmente, podría degradar el medio ambiente. En este sentido, la Corte ha advertido que la adopción de medidas fundadas en el principio de precaución debe contar con los siguientes elementos: (i) que exista peligro de daño, (ii) que éste sea grave e irreversible, (iii) que exista un principio de certeza científica, así no sea ésta absoluta, (iv) que la decisión que la autoridad adopte esté encaminada a impedir la degradación del medio ambiente y (v) que el acto en que se adopte la decisión sea motivado[33]. De acuerdo con lo anterior, cabe sostener que las medidas preventivas dejan en suspenso el régimen jurídico aplicable en condiciones de normalidad al hecho, situación o actividad y que, aún cuando las repercusiones de esas medidas sean gravosas y generen evidentes restricciones, no tienen el alcance de la sanción que se impone al infractor después de haberse surtido el procedimiento y de haberse establecido fehacientemente su responsabilidad. (…) De otra parte, descartado su carácter de s