CE-SECCION PRIMERA-25000-23-41-000-2017-02052-01-2018

RECURSO DE APELACIÓN – Contra decisión que rechazó la demanda / RECHAZO DE LA DEMANDA – Corresponde a la Sala de decisión y no al magistrado ponente El artículo 125 de la Ley 1437 de 2011, estableció que la competencia para proferir autos interlocutorios de única, primera o segunda instancia, reside en el Magistrado Ponente, a excepción de los que rechazan la demanda, los que decreten una medida cautelar o resuelven incidentes de responsabilidad y desacato en el mismo trámite, los que ponen fin al proceso y los que aprueben conciliaciones extrajudiciales o judiciales. […] Visto lo anterior, se advierte que el auto que resuelve sobre el rechazo de una demanda está contemplado dentro de los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 del CPACA. Por lo tanto, la competencia para su decisión recae en la Sala y no en el ponente.

ACTO ADMINISTRATIVO DE TRÁMITE – Concepto / ACTOS NO

SUSCEPTIBLES DE CONTROL DE LEGALIDAD - Clases

[L]os actos administrativos de trámite son aquellos que dan celeridad a la actuación, es decir, impulsan el trámite propio de una decisión que ha de tomarse con posterioridad, los cuales no son susceptibles de demandarse ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, a diferencia de los actos definitivos que ponen fin a una actuación y que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto. [Ú]nicamente las decisiones de la administración producto de la culminación de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de

legalidad por parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, de manera, que los actos de trámite o preparatorios distintos de los antes señalados se encuentran excluidos de dicho control; así mismo, se exceptúan de control jurisdiccional los actos de ejecución de una decisión administrativa o jurisdiccional, toda vez que a través de ellos tampoco se decide definitivamente una actuación, pues sólo son expedidos en orden a materializar o ejecutar esas decisiones. RECURSO DE APELACIÓN – Contra decisión que rechazó la demanda / ACTO DE TRÁMITE – Lo es el requerimiento de información / ACTO DE TRÁMITE – No es susceptible de control judicial / RECHAZO DE LA DEMANDA – Procedente al ser el acto demandado de trámite no susceptible de control judicial La Sala considera que el numeral demandado del artículo 1° del Auto 02192 proferido por la ANLA no es un acto mediante el cual se defina la situación jurídica de la sociedad actora, o que incida de manera directa en el fondo del asunto que allí se trata. La Sala advierte que, el citado numeral solicita una información acerca de si la certificación fiscal presentada por la sociedad actora incluye los costos detallados en el Auto 809 de 2013, y que, en caso afirmativo, especifique los valores relacionados con cada uno de ellos, de lo cual no se desprende que esta sea una decisión definitiva con aptitud para ser demandada ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Ahora bien, otro aspecto que destaca la calidad de acto de trámite es que el artículo 4° del mencionado auto proferido por la ANLA, claramente señala que se requiere a la sociedad Equion Energy Limited para que

soporte las medidas que garantizan el cumplimento de las Resoluciones núms. 909 de 2008 y 2153 de 2010 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, y en el artículo 5° se advierte que en caso de incumplimiento de la normativa ambiental vigente, se dará trámite a las medidas preventivas y sanciones pertinentes, lo que sin lugar a dudas sí le pondría fin a la actuación y con ella concluiría el procedimiento administrativo; es decir que en este caso se advierte que el acto carece de un contenido decisorio el cual no comporta una decisión definitiva sobre el fondo del asunto. [...] En conclusión, el numeral 1 del artículo 1° del Auto núm. 02192, expedido por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales no crea, modifica ni extingue la situación jurídica de la sociedad actora, por lo tanto su estudio con el fin de determinar unas supuestas causales de nulidad, escapa de la competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias, Consejo de Estado, Sección Primera, de 28 de octubre de 2010, Radicación 25000-23-24-000-1991-01475-01, C.P. María Elizabeth García González; y 17 de febrero de 2011, Radicación 25000-23-24-0002009-00080-01, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 125 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 150 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 243

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Bogotá, D. C., doce (12) de julio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 25000-23-41-000-2017-02052-01

Actor: EQUION ENERGY LIMITED Demandado: AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES - ANLA Referencia: Recurso de apelación contra el auto de 26 de febrero de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección Primera

– Subsección B.

Referencia: SE CONFIRMA AUTO QUE RECHAZA DEMANDA. EL ACTO DEMANDADO ES DE TRÁMITE POR LO TANTO NO ES ENJUICIABLE ANTE

ESTA JURISDICCIÓN.

La Sala decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la actora, mediante apoderada, contra el proveído de 26 de febrero de 2018, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección Primera – Subsección B, en adelante el Tribunal, rechazó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho al considerar que el acto demandado es de trámite y, en consecuencia, no es susceptible de control judicial. I-. ANTECEDENTES La sociedad actora mediante apoderado judicial, instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se decrete la nulidad del numeral 1 del artículo 1° del Auto núm. 02192 de 20171 expedido por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA.

Consideró que, el acto demandado viola los artículos 3° del Decreto 1900 de 20062 y 6°, 13 y 123 de la Constitución Política. II-. FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA APELADA El Tribunal en el auto impugnado señaló que el acto administrativo susceptible de la pretensión de nulidad no resuelve de fondo la actuación administrativa ni pone fin a la misma, así como tampoco crea, modifica o extingue situaciones jurídicas concretas. Consideró que el objeto del proceso administrativo es efectuar un seguimiento y control ambiental, por lo que la ANLA realizó un requerimiento de información en torno al cual solo la eventual omisión de información daría lugar a sanción sin que se haya resuelto o concluido tal proceso, por lo que de la misma literalidad del acto administrativo se infiere su naturaleza de trámite. Concluyó que, debido a que la naturaleza del acto no define ninguna situación jurídica concreta, el mismo no es susceptible de ser demandado, configurándose una de las causales de rechazo de la demanda. III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN 1 “Por el cual se efectúa seguimiento y control ambiental” 2 “Por el cual se reglamenta el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993 y se dictan otras disposiciones”. Al impugnar la decisión de primera instancia la parte actora señaló que por tener el acto apariencia de ser de trámite no quiere decir que lo sea, ya que en este caso al exigir la ANLA que se allegue una liquidación con base en el valor total del proyecto, está modificando una situación jurídica, la cual es la base de la

liquidación, en contra de lo dispuesto en el Decreto 1900 de 2006. Alega que, es claro que el requerimiento efectuado por la ANLA no es un acto que implica el impulso del procedimiento, sino que, contrario a ello, se trata de un acto que define la manera de calcular el 1% de la totalidad de la inversión del proyecto, lo cual conlleva a que la liquidación debe hacerse con base en el valor total del proyecto y no en lo señalado en el Decreto 1900 de 2006. Aduce que, en este caso el acto demandado no puede interpretarse como una decisión de trámite, sino que debe tenerse como una decisión de fondo que define una situación jurídica que conlleva a que la sociedad Equion Energy Limited tenga en cuenta los costos totales del proyecto para el cálculo del 1% de la totalidad de la inversión del mismo. IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA De conformidad con lo previsto en el artículo 1503 del CPACA, corresponde a la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado conocer los recursos de apelación interpuestos contra los autos proferidos en primera instancia por los tribunales administrativos que sean susceptibles de este recurso. 3 “El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia”. Teniendo en cuenta el mencionado artículo, es claro que esta Corporación conoce

en segunda instancia de las apelaciones de los autos susceptibles de dicho recurso, como es el caso de la providencia ahora estudiada; sin embargo, es menester aclarar si la competencia para proferirlos es de la Sala o del Magistrado Ponente, de conformidad con lo que establece el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. El artículo 125 de la Ley 1437 de 2011, estableció que la competencia para proferir autos interlocutorios de única, primera o segunda instancia, reside en el Magistrado Ponente, a excepción de los que rechazan la demanda, los que decreten una medida cautelar o resuelven incidentes de responsabilidad y desacato en el mismo trámite, los que ponen fin al proceso y los que aprueben conciliaciones extrajudiciales o judiciales. La citada disposición señala lo siguiente: “ARTÍCULO 125. DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala , excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias. Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica.” (Negrillas fuera del texto original)

Visto lo anterior, se advierte que el auto que resuelve sobre el rechazo de una demanda está contemplado dentro de los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 del CPACA. Por lo tanto, la competencia para su decisión recae en esta Sala y no en el ponente. En el presente asunto la parte actora pretende que se revoque el auto de 26 de febrero de 2018, por medio del cual el Tribunal rechazó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho al considerar que el acto demandado es de trámite y, por lo tanto, no susceptible de control judicial. Teniendo en cuenta los argumentos expuestos, es claro que el problema jurídico del presente asunto se circunscribe a determinar si el numeral 1 del artículo 1° del Auto núm. 02192 de 2017 es un acto administrativo de trámite, como lo aseguró el a quo, o si por el contrario, se trata de una decisión definitiva que crea, modifica o extingue una situación jurídica concreta, como lo sostiene la parte recurrente. Para dilucidar el problema jurídico planteado, como primera medida se transcribe el numeral 1 del artículo 1° del Auto núm. 02192 expedido por la autoridad Nacional de Licencias Ambientales, que aquí se demanda, el cual es del siguiente tenor: “[…] 1. Informar si la certificación fiscal presentada mediante radicado 2015003706-1-000 de 29 de enero de 2015, incluye los costos detallados en el Numeral 1 del artículo segundo del Auto 809 del 18 de marzo de 2013 reiterado en el numeral 1 del artículo primero del Auto 5701 de 2014, presentando los soportes correspondientes; en

caso afirmativo se debe especificar los valores relacionados a cada uno de ellos y deberá actualizar la liquidación del 1% incluido el proceso e indexación a la fecha de respuesta a la obligación, sobre la totalidad de la inversión del proyecto y en una nueva certificación del revisor fiscal acorde con el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993, dando cumplimento además a lo requerido en el artículo cuarto del Auto 052 de 2007, numeral 2° del artículo 2° y artículo tercero del Auto 1798 de 2007, artículo primero del Auto 2680 de 2008, artículos quinto y sexto del auto 2852 del 6 de octubre de 2009, artículo tercero del auto 1504 de 2010, artículo segundo del Auto 1978 de 2011 […]”. Sobre el particular, cabe señalar que los actos administrativos de trámite son aquellos que dan celeridad a la actuación, es decir, impulsan el trámite propio de una decisión que ha de tomarse con posterioridad, los cuales no son susceptibles de demandarse ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, a diferencia de los actos definitivos que ponen fin a una actuación y que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto. En tal contexto, únicamente las decisiones de la administración producto de la culminación de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, de manera, que los actos de trámite o preparatorios distintos de los antes señalados se encuentran excluidos de dicho control; así mismo, se exceptúan de control jurisdiccional los

actos de ejecución de una decisión administrativa o jurisdiccional, toda vez que a través de ellos tampoco se decide definitivamente una actuación, pues sólo son expedidos en orden a materializar o ejecutar esas decisiones. La Sala considera que el numeral demandado del artículo 1° del Auto 02192 proferido por la ANLA no es un acto mediante el cual se defina la situación jurídica de la sociedad actora, o que incida de manera directa en el fondo del asunto que allí se trata. La Sala advierte que, el citado numeral solicita una información acerca de si la certificación fiscal presentada por la sociedad actora incluye los costos detallados en el Auto 809 de 2013, y que, en caso afirmativo, especifíque los valores relacionados con cada uno de ellos, de lo cual no se desprende que esta sea una decisión definitiva con aptitud para ser demandada ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Ahora bien, otro aspecto que destaca la calidad de acto de trámite es que el artículo 4° del mencionado auto proferido por la ANLA, claramente señala que se requiere a la sociedad Equion Energy Limited para que soporte las medidas que garantizan el cumplimento de las Resoluciones núms. 909 de 20084 y 2153 de 20105 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, y en el artículo 5° se advierte que en caso de incumplimiento de la normativa ambiental vigente, se dará trámite a las medidas preventivas y sanciones pertinentes, lo que sin lugar a dudas sí le pondría fin a la actuación y con ella concluiría el procedimiento administrativo; es decir que en este caso se advierte que el acto carece de un

contenido decisorio el cual no comporta una decisión definitiva sobre el fondo del asunto. En relación con los actos de trámite esta Sección en sentencia de 28 de octubre de 20106, señaló: “[…] Los actos acusados no pueden considerarse como actos administrativos definitivos, porque, como ya se observó, no están creando, modificando o extinguiendo una situación jurídica particular y concreta. Se trata de actos de trámite que, en el evento en que la actora hubiera dado cabal cumplimiento a lo dispuesto en la resolución CL-AN-068 de 1986, la Superintendencia de Sociedades expediría, ese sí definitivo, aprobatorio del reglamento de suscripción de acciones […]”. Así mismo, en sentencia de 17 de febrero de 20117, sostuvo: “[…] Si bien es cierto que el Código Contencioso Administrativo Colombiano no contiene una definición sobre acto administrativo, la doctrina ha intentado definirlo expresando que se entiende como tal la manifestación de la voluntad de la Administración, que en cumplimiento de funciones administrativas, está encaminada a producir efectos jurídicos. (…) Ahora, la Sección Primera de esta Corporación ha clasificado los actos administrativos en actos definitivos o actos de trámite. En este sentido ha sostenido que solo los actos administrativos definitivos que producen efectos jurídicos son enjuiciables por esta jurisdicción, en consecuencia, como los actos de trámite, en principio, no producen efectos jurídicos, escapan de la jurisdicción contencioso administrativa. (…)

4 “Por la cual se establecen las normas y estándares de emisión admisibles de contaminantes a la atmósfera por fuentes fijas y se dictan otras disposiciones”. 5 “Por la cual se ajusta el Protocolo para el Control y Vigilancia de la Contaminación Atmosférica Generada por Fuentes Fijas, adoptado a través de la Resolución 760 de 2010 y se adoptan otras disposiciones”. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 28 de octubre de 2010, C.P. María Elizabeth García González, radicación número 25000-23-24-000-1991-01475-01 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 17 de febrero de 2011, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, radicación número 25000-23-24-000-2009-00080-01. Como se aprecia del estudio del caso concreto y de la citada jurisprudencia, la distinción entre actos administrativos definitivos y de trámite, ha alcanzado particular relevancia, de carácter práctico, en consideración a su impugnación, toda vez que resulta que, los primeros pueden ser siempre cuestionados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mientras que los segundos, generalmente, no son enjuiciable por asta jurisdicción […]”. (Negrillas y subrayas fuera del texto original). En conclusión, el numeral 1 del artículo 1° del Auto núm. 02192, expedido por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales no crea, modifica ni extingue la situación jurídica de la sociedad actora, por lo tanto su estudio con el fin de determinar unas supuestas causales de nulidad, escapa de la competencia de la

Jurisdicción Contencioso Administrativa. Lo anterior, impone a la Sala confirmar la providencia apelada, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de este proveído. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E CONFÍRMASE el proveído apelado. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada en la sesión del día 12 de julio de 2018.

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS