CE-SECCION PRIMERA-25000-23-41-000-2018-00349-01-2019

RECURSO DE APELACIÓN – Contra decisión que rechazó la demanda por no haber sido subsanada en debida forma y por caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho / INADMISIÓN DE LA DEMANDA – Para que se ajustaran las pretensiones, se justificara el monto de la cuantía y se allegara copia de la constancia de notificación del acto demandado / AUTO INADMISORIO DE LA DEMANDA – Ejecutoria / RECURSO DE APELACIÓN – No procede para controvertir los fundamentos de una providencia ejecutoriada y frente a la que no se interpuso dentro del término el recurso procedente [M]ediante auto del 11 de febrero de 2019, la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca inadmitió la demanda con el fin de que: i) se ajustaran las pretensiones, en el sentido de excluir la solicitud de nulidad del Oficio No. 2017EE95194 del 25 de mayo de 2017 por tratarse de un acto no sometido a control judicial; ii) se justificara el monto de la cuantía señalada en la demanda; y iii) se allegara copia de la constancia de notificación del Oficio No. 2017EE80638 del 3 de mayo de 2017, con el fin de establecer la caducidad del medio de control. La anterior providencia quedó legalmente ejecutoriada en los términos del artículo 302 del Código General del Proceso al no haber sido interpuesto el recurso procedente dentro del término legal. En ese orden de ideas, ante la conformidad del actor con la anterior decisión, le correspondía subsanar la

demanda en los términos del auto inadmisorio, lo que no hizo, ya que se limitó a controvertir los fundamentos de la citada providencia e incluso a reformar la demanda. Ahora bien, al analizar el auto objeto de impugnación, la Sala advierte que el Tribunal rechazó la demanda al no haber sido subsanada en la forma y términos previstos en la providencia atrás citada. RECURSO DE APELACIÓN – No es posible incluir actos administrativos nuevos que no fueron demandados / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Cómputo / RECHAZO DE LA DEMANDA - Por caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho [F]rente al rechazo de la demanda por caducidad del medio de control, resulta necesario precisar que a través del escrito con que se subsana la demanda o del que se interpone el recurso de apelación, no es posible incluir actos administrativos nuevos que no fueron demandados, para que, como lo pretende el demandante, a partir de dichos actos, se contabilice el término de caducidad, ya que ello supone la reforma de la demanda, acto procesal que reviste de formalidades especiales y que en el caso particular no se cumplen. Así las cosas, revisado el expediente, la Sala advierte que el acto acusado, Oficio No. 2017EE80638 del 3 de mayo de 2017, se notificó por aviso recibido por el demandante el día 5 mayo, el cual, conforme a lo previsto en el artículo 69 del C.P.A.C.A., se entiende notificado el día 6 del mismo mes y año. En ese sentido,

el término de caducidad inició desde el día siguiente a la notificación de aquel acto, esto es, desde el 7 de mayo y se extendió hasta el 7 de septiembre de 2017; no obstante, como la demanda se formuló el día 3 de noviembre de 2017, el medio de control ya estaba caducado. Por todo lo anterior, teniendo en cuenta que el término de caducidad constituye una garantía para la seguridad jurídica y el interés general, de manera que quien acude a ejercer el derecho de acción tiene la carga procesal de hacerlo en los precisos términos establecidos por el legislador, so pena que se rechace de su demanda, la Sala confirmará el auto apelado.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 302 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 170

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., primero (1) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-41-000-2018-00349-01

Actor: FERNANDO ARTURO RUBIO FANDIÑO

Demandado: ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ – SECRETARÍA DISTRITAL DE

HACIENDA Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: Recurso de apelación contra el auto que rechazó la demanda AUTO La Sala decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la parte actora contra el auto del 10 de abril de 2019 proferido por el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca1, mediante el cual se rechazó la demanda de la referencia. 1.- Antecedentes 1.1. El señor FERNANDO ARTURO RUBIO FANDIÑO, por intermedio de apoderado judicial, formuló demanda2 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (C.P.A.C.A.), con el fin de obtener la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) Oficio No. 2017EE80638 del 3 de mayo de 2017; y ii) Oficio No. 2017EE95194 del 25 de mayo de 2017, proferidos por el Jefe de la Oficina de Recursos Tributarios de la Secretaría Distrital de Hacienda de la Alcaldía Mayor de Bogotá, por medio de las cuales se negó la solicitud de pérdida de fuerza ejecutoria de las Resoluciones RS-IPC-17-1453 de 21 de julio de 2005 y DDI061138 de 18 de agosto de 2006. 1 Cuaderno No. 1, folios 100 a 104. 2 Ibídem, folios 4 a 24. 1.2. El 11 de febrero de 2019 la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca inadmitió la demanda con el fin de que: i) se ajustaran las pretensiones, en el sentido de excluir la solicitud de nulidad del Oficio No. 2017EE95194 del 25 de mayo de 2017, por tratarse de un acto no susceptible de control judicial, de conformidad con el artículo 92 de la Ley 1437 de

2011; ii) se justificara el monto de la cuantía señalada en la demanda; y iii) se allegara copia de la constancia de notificación del Oficio No. 2017EE80638 del 3 de mayo de 2017. 1.3. El 28 de febrero de 20193 el apoderado de la parte demandante presentó escrito subsanando la demanda en los siguientes términos: - Afirma que el Oficio No. 2017EE95194 del 25 de mayo de 2017 no puede ser excluido del medio de control de la referencia como quiera que mediante dicho acto la administración se pronunció respecto del recurso de reposición y en subsidio de apelación presentado por la parte actora. - Aduce que la autoridad demandada desconoció lo dispuesto en el artículo 67 de la Ley 1437 de 2011, al no señalar expresamente en el Oficio No. 2017EE80638 del 3 de mayo de 2017 que contra dicha decisión no procedían recursos. - Asevera que la solicitud de declaratoria de pérdida de fuerza ejecutoria fue traslada por competencia de la Oficina de Recursos Tributarios a la Oficina de Cobro Coactivo al interior de la entidad demandada, sin que a la fecha se hubiese proferido una decisión de fondo, lo que vulnera los derechos de la parte demandante y permite concluir que se está en presencia de un acto administrativo presunto o ficto de carácter negativo. - Señala que la cuantía del asunto asciende a la suma de ocho mil cuatrocientos dieciséis millones novecientos setenta y cinco mil pesos ($8.416.975.000), valor que corresponde al monto de las sanciones impuestas

en los actos administrativos respecto de los cuales se solicitó la pérdida de fuerza ejecutoria. 3 Ibídem, folios 92 a 96. - Manifiesta que la notificación del Oficio No. 2017EE80638 del 3 de mayo de 2017 se realizó el 5 de mayo de 2017; no obstante, el término de caducidad se debe contabilizar a partir del 25 de agosto de la 2017, fecha en la cual se venció el término de tres (3) meses para dar respuesta al memorando por medio del cual se trasladó por competencia el asunto a otra dependencia al interior de la entidad demandada, sin que a la fecha se haya obtenido una respuesta de fondo sobre los recursos interpuestos, lo que generó la existencia de un acto ficto. 2.- El Auto Apelado La Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante providencia de 10 de abril de 20194, rechazó la demanda por no ser subsanada en los términos solicitados en el auto inadmisorio y por considerar que operó la caducidad del medio de control. La anterior decisión se fundamentó en las siguientes razones: Indica que el hecho de que en el oficio 2017EE80638 de 3 de mayo de 2017 no se señalaran los recursos procedentes, ponía de presente precisamente que contra dicha decisión no procedían recursos y, en consecuencia, se estaba ante una decisión definitiva. Agrega que la interposición de recursos no crea un procedimiento administrativo del cual el demandante pueda derivar derechos. Asegura que la norma aplicable es el artículo 92 de la Ley 1437 de 2011,

disposición que establece que contra la decisión que resuelve la solicitud de perdida de ejecutoria no proceden recursos por la vía administrativa, y que no era necesario que ello se indicara en el acto administrativo, por ser un mandato legal. Igualmente, afirma que las comunicaciones que se susciten al interior de la Entidad demandada, con el fin de realizar el cobro de los valores adeudados por el demandante, no tienen injerencia alguna en la actuación administrativa iniciada por éste relacionada con la solicitud de pérdida de fuerza ejecutoria. Concluye que la decisión definitiva proferida por la Secretaria Distrital de Hacienda fue el Oficio No. 2017EE80638 de 3 de mayo de 2017, por lo que, si el demandante no estaba de acuerdo con lo resuelto por la administración, debió 4 Ibídem, folios 100 a 104. acudir directamente a la jurisdicción para que se revisara la decisión y se declarara su nulidad de ser el caso. De otro lado, manifiesta que, como contra el Oficio No. 2017EE80638 de 3 de mayo de 2017 no eran procedentes los recursos de la vía administrativa, el término de caducidad se debía contabilizar desde el día siguiente a su notificación. En ese orden de ideas, considerando que el acto se notificó mediante aviso recibido por el demandante el 5 de mayo de 2017, la notificación se entiende surtida al día siguiente, esto es, el 6 de mayo y, por ende, el término de caducidad transcurrió entre el 7 de mayo y el 7 de septiembre de 2017.

Agrega que en la demanda no se mencionó que se hubiese agotado el requisito extrajudicial de conciliación, por lo no se advierte ninguna causal que suspendiera el cómputo del término de caducidad. En ese sentido, para la fecha en que se radicó la demanda, 3 de noviembre de 2017, el fenómeno de la caducidad ya había operado. 3.- El Recurso de Apelación. La parte actora interpuso recurso de apelación5 contra la anterior decisión, con el fin de que se revoque y en su lugar se admita la demanda, al considerar que el Tribunal se equivocó al aplicar el artículo 92 del C.P.A.C.A., en consideración a que la solicitud de pérdida de fuerza ejecutoria no se formuló como una excepción de mérito dentro de un proceso de ejecución, sino que se presentó como una petición autónoma e independiente, razón por la cual sí eran procedentes los recursos de reposición y en subsidio de apelación en sede administrativa. Agrega que el Tribunal no tuvo en cuenta que el acto administrativo No. 2017EE95194 del 25 de mayo de 2017, proferido por la Secretaria Distrital de Hacienda, señaló expresamente que el oficio del 3 de mayo de 2017 no era un acto definitivo, por lo que para la interposición de recursos se sigue la regla general prevista en el artículo 74 del C.P.A.C.A. Asegura que no es acertado que se le exigiera a la parte demandante conocer que contra el acto demandado no procedían recursos en la vía administrativa, cuando era obligación de la administración indicarlo expresamente en dicho acto, 5 Ibídem, folios 106 a 112.

conforme a los artículos 67 y 69 del C.P.A.C.A. Aduce que si no eran procedentes los recursos de reposición y de apelación interpuestos, era obligación de la administración rechazarlos expresamente y no darles trámite, como en efecto lo hizo mediante el Oficio No. 2017EE95194 del 25 de mayo de 2017, por medio del cual los remitió a la Oficina de Cobro Coactivo, para que estudiara su viabilidad. Afirma que considerar que el acto definitivo es el Oficio No. 2017EE80638 del 3 de mayo de 2017 genera un desequilibrio en las cargas públicas, ya que impone al demandante la carga de que “la ignorancia de la ley no sirve de excusa”, pero no exige a la administración la obligación de emitir un pronunciamiento de fondo de la solicitud de pérdida de fuerza ejecutoria, que a la fecha aún sigue sin resolver. Asevera que en virtud del traslado de la solicitud de pérdida de fuerza ejecutoria, el día 25 de mayo de 2017, de la Oficina de Recursos Tributarios a la Oficina de Cobro Coactivo, el término de caducidad se debía contabilizar vencidos los tres (3) meses que tenía la administración para resolver los recursos so pena de que operara el silencio administrativo negativo, esto es, desde el día 25 de agosto de 2017, por lo que para el día 3 de noviembre de 2017, fecha en la cual se radicó la demanda, aún no había operado la caducidad del medio de control. Por último, alega que no es necesario agotar el requisito de conciliación prejudicial, en atención a que éste no es exigible cuando el asunto sea de índole

tributario, además en consideración a que se solicitó la medida de suspensión provisional de los efectos de los actos acusados. 4.- Consideraciones De acuerdo con lo antes señalado, a la Sala le corresponde determinar si se ajusta a derecho la decisión de rechazar la demanda formulada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de los Oficios números 2017EE80638 del 3 de mayo de 2017 y 2017EE95194 del 25 de mayo de 2017, proferidos por el Jefe de la Oficina de Recursos Tributarios de la Secretaría Distrital de Hacienda de la Alcaldía Mayor de Bogotá. Para efectos de decidir lo pertinente, es necesario señalar que, mediante auto del 11 de febrero de 2019, la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca inadmitió la demanda con el fin de que: i) se ajustaran las pretensiones, en el sentido de excluir la solicitud de nulidad del Oficio No. 2017EE95194 del 25 de mayo de 2017 por tratarse de un acto no sometido a control judicial; ii) se justificara el monto de la cuantía señalada en la demanda; y iii) se allegara copia de la constancia de notificación del Oficio No. 2017EE80638 del 3 de mayo de 2017, con el fin de establecer la caducidad del medio de control. La anterior providencia quedó legalmente ejecutoriada en los términos del artículo 302 del Código General del Proceso6 al no haber sido interpuesto el recurso procedente dentro del término legal7.

En ese orden de ideas, ante la conformidad del actor con la anterior decisión, le correspondía subsanar la demanda en los términos del auto inadmisorio, lo que no hizo, ya que se limitó a controvertir los fundamentos de la citada providencia e incluso a reformar la demanda. Ahora bien, al analizar el auto objeto de impugnación, la Sala advierte que el Tribunal rechazó la demanda al no haber sido subsanada en la forma y términos previstos en la providencia atrás citada. En ese sentido, los argumentos en que se debía sustentar el recurso de apelación debían ir dirigidos a demostrar que sí se subsanaron los defectos de la demanda en la forma requerida por el Tribunal en el auto inadmisorio, y no a controvertir nuevamente los fundamentos de dicha providencia, que como ya se señaló estaba legalmente ejecutoriada. Por consiguiente, en consideración a que la demanda no fue subsanada en los términos solicitados por el Magistrado Sustanciador en el auto inadmisorio del 11 de febrero de 2019, es procedente confirmar la providencia apelada. 6 Artículo 302 C.G.P. “EJECUTORIA. Las providencias proferidas en audiencia adquieren ejecutoria una vez notificadas, cuando no sean impugnadas o no admitan recursos. […] Las que sean proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas , cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes , o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva

los interpuestos.” (Resaltado fuera del texto original) 7 Artículo 170 del C.P.A.C.A. “INADMISIÓN DE LA DEMANDA. Se inadmitirá la demanda que carezca de los requisitos señalados en la ley por auto susceptible de reposición, en el que se expondrán sus defectos, para que el demandante los corrija en el plazo de diez (10) días. Si no lo hiciere se rechazará la demanda”. (Resaltado fuera del texto original) De otro lado, frente al rechazo de la demanda por caducidad del medio de control, resulta necesario precisar que a través del escrito con que se subsana la demanda o del que se interpone el recurso de apelación, no es posible incluir actos administrativos nuevos que no fueron demandados, para que, como lo pretende el demandante, a partir de dichos actos, se contabilice el término de caducidad, ya que ello supone la reforma de la demanda, acto procesal que reviste de formalidades especiales y que en el caso particular no se cumplen. Así las cosas, revisado el expediente, la Sala advierte que el acto acusado, Oficio No. 2017EE80638 del 3 de mayo de 2017, se notificó por aviso recibido por el demandante el día 5 mayo, el cual, conforme a lo previsto en el artículo 69 del C.P.A.C.A., se entiende notificado el día 6 del mismo mes y año. En ese sentido, el término de caducidad inició desde el día siguiente a la notificación de aquel acto, esto es, desde el 7 de mayo y se extendió hasta el 7 de septiembre de 2017; no obstante, como la demanda se formuló el día 3 de noviembre de 2017, el medio

de control ya estaba caducado. Por todo lo anterior, teniendo en cuenta que el término de caducidad constituye una garantía para la seguridad jurídica y el interés general, de manera que quien acude a ejercer el derecho de acción tiene la carga procesal de hacerlo en los precisos términos establecidos por el legislador, so pena que se rechace de su demanda, la Sala confirmará el auto apelado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E: CONFIRMAR el auto del 10 de abril de 2019, proferido por la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Notifíquese y Cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Presidente

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS