CE-SECCION PRIMERA-25000-23-41-000-2018-00498-01-2019

Radicado: 25000-23-41-000-2018-0498-01

Demandante: Raúl Guillermo Abril Cárdenas Demandado: Ministerio de Educación Nacional RECURSO DE APELACIÓN – Contra decisión que rechazó la demanda por ser el acto demandado de trámite no susceptible de control judicial / ACTO DEFINITIVO – Concepto / ACTO ADMINISTRATIVO SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL - La decisión producto de la conclusión de un procedimiento administrativo o el acto de trámite que hace imposible su continuación / ACTO ADMINISTRATIVO DE TRÁMITE SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL - Cuando pone fin a la actuación administrativa / ACTO ADMINISTRATIVO DE TRÁMITE SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL – Lo es el oficio que niega una solicitud de ratificación de una reforma estatutaria de una universidad / PRINCIPIO PRO ACTIONE – Finalidad / PRINCIPIO PRO DAMATO – FInalidad / RECHAZO DE LA DEMANDA – Improcedente por ser el acto demandado susceptible de control judicial La Sala observa que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca valoró el oficio 2017-EE-169147 de 26 de septiembre de 2017 como un acto de trámite, ya que consideró que «el Ministerio de educación se limita a informar al señor Raúl Abril Cárdenas sobre lo acontecido con la solicitud de ratificación por él presentada y señala unos parámetros a cumplir con el fin de encauzar el trámite de ratificación de la reforma estatutaria». [...] [E]n el oficio mencionado, el Ministerio de Educación, a pesar de que no le negó expresamente la solicitud al demandante,

de la explicación otorgada sobre el trámite que se debía seguir, se desprende que para el accionante le es imposible continuar con la actuación. [...] [E]l oficio informa que la solicitud realizada por el demandante de ratificación de la reforma parcial a los estatutos fue puesta en conocimiento por parte del Ministerio de Educación al representante legal de la Universidad La Gran Colombia. [...] [E]n el oficio demandado se dijo: «El código electrónico de usuario y la clave de acceso electrónico a la Ventanilla Unica (sic) de VUMEN se asignara (sic) unica (sic) y exclusivamente al Representante Legal de la Universidad la Gran Colombia». De esta última afirmación, consistente en que el código electrónico de usuario y clave de acceso electrónico a la ventanilla única, se asignará únicamente y exclusivamente al representante legal de la institución de educación superior de naturaleza privada, se colige la negación de la solicitud del trámite solicitado y, en tal sentido, al accionante le es imposible continuar con la actuación. En virtud de lo previamente explicado, se concluye que el oficio 2017-EE-169147 de 26 de septiembre de 2017 es un acto de trámite, que pone fin a la actuación, toda vez que contiene una decisión con la que se niega la solicitud de ratificación de la reforma parcial presentada por parte del demandante y, por lo tanto, es un documento susceptible de control de legalidad por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

NOTA DE RELATORÍA: Ver auto Consejo de Estado, Sección Primera, de 11 de mayo de 2017, Radicación 76001-23-33-003-2016-00768-01, C.P. María Elizabeth

García González.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 228 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 43 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 125 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 243 NUMERAL 1 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 244 NUMERAL

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Radicado: 25000-23-41-000-2018-0498-01

Demandante: Raúl Guillermo Abril Cárdenas

Demandado: Ministerio de Educación Nacional

Bogotá, D.C., trece (13) de junio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-41-000-2018-00498-01

Actor: RAÚL ABRIL CÁRDENAS

Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: RECURSO DE APELACIÓN EN CONTRA DE AUTO QUE RECHAZÓ LA

DEMANDA

1. ASUNTO A TRATAR 1.1. La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto en contra del auto de 20 de febrero de 2019, proferido por la Subsección A, Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que rechazó la demanda presentada por Raúl Guillermo Abril Cárdenas, en ejercicio del medio de control de nulidad y

restablecimiento del derecho, en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional, quien, por intermedio de la Subdirección de Inspección y Vigilancia, expidió los oficios nros. 2017-EE-169147 de 26 de septiembre de 2017 y 2017EE214312 del 11 de diciembre de 2017, en los que, respectivamente, se explicó el procedimiento de la solicitud de trámite de ratificación de una reforma estatutaria y se declaró improcedentes los recursos de reposición y apelación en contra de la respuesta otorgada en el primer oficio mencionado. 1.2. Pretende el demandante que el Ministerio de Educación Nacional «proceda a ratificar la reforma de estatutos de la Universidad La Gran Colombia» por él presentada, en su calidad, según sostiene, de presidente del Plenum1, lo que en su criterio significa que, a pesar de no ser el representante legal, tiene la facultad de radicar dicha reforma estatutaria.

2. PROVIDENCIA APELADA 2.1. Mediante providencia de 20 de febrero de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda, al considerar que «los oficios que se pretenden demandar son meros actos de trámite (sic) ya que con éstos, (sic) el Ministerio de educación se limita a informar al señor Raúl Abril Cárdenas sobre lo acontecido con la solicitud de ratificación por él presentada y señala unos 1 De conformidad con los estatutos de la universidad, el Plenum es el máximo órgano decisor.

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Demandante: Raúl Guillermo Abril Cárdenas

Demandado: Ministerio de Educación Nacional parámetros a cumplir con el fin de encauzar el trámite de ratificación de la reforma estatutaria»2. 2.2. Adicionalmente, consideró el Tribunal que Raúl Guillermo Abril Cárdenas «carece de representación legal para acudir a la jurisdicción en pro de los intereses de la Universidad de la cual afirma ser el Presidente del Plenum, puesto que, de los documentos que reposan en el expediente se observa que la representación legal de la misma la [tenía] el Dr. José Galat Noumer»3.

3. RECURSO DE APELACIÓN 3.1. La parte demandante interpuso recurso de apelación en contra del auto mencionado, por cuanto consideró que, en su criterio, si bien los oficios demandados son actos de trámite, ellos le ponen fin a la actuación, puesto que «le impiden [al] Plenum de la Universidad La Gran Colombia pueda continuar con la actuación de ratificación de reforma estatutaria por parte del MEN»4, toda vez que el representante legal no tenía la intención de presentar dicha solicitud de ratificación. 3.2. En tal sentido, manifestó que ante la negativa del representante legal, el presidente del Plenum tiene atribuciones para presentar la reforma estatutaria de la universidad, asumiendo las atribuciones del representante legal, pues así está establecido en el proyecto de reforma. 3.3. Manifestó que estaba demostrado el incumplimiento de las obligaciones estatutarias del representante legal de la Universidad, según lo ocurrido en la sesión de 3 de abril de 2017, ante lo cual su solicitud debió ser tramitada por el Ministerio de Educación. 3.4. En su criterio, las respuestas del Ministerio le impiden obtener respuesta a la

solicitud de ratificación de la reforma de los estatutos por él presentada, lo que considera violatorio del debido proceso. 3.5. Finalmente, expresó el apelante que «la decisión del Ministerio de Educación de no dar trámite a la solicitud de ratificación deberá ser sometida al control 2 Folio 181 del cuaderno de primera instancia. 3 Folio 181 reverso del cuaderno de primera instancia. 4 Folio 186 del cuaderno de primera instancia.

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Demandante: Raúl Guillermo Abril Cárdenas Demandado: Ministerio de Educación Nacional judicial correspondiente, en garantía de los derechos derivados de la ley, los estatutos y la Autonomía Universitaria»5.

4. CONSIDERACIONES 4.1. Competencia La Sala es competente para conocer del recurso de apelación, en virtud de lo dispuesto en el artículo 1256 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), en concordancia con lo establecido en el numeral 1 del artículo 2437 ejusdem, en tanto que se trata de una decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, en proceso de doble instancia, rechazó la demanda. 4.2. Oportunidad del recurso de apelación De conformidad con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 244 del CPACA, el recurso de apelación deberá interponerse y sustentarse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes ante el juez que lo profirió, si el auto se notifica por estado.

Se evidencia que el auto fue notificado el 7 de marzo de 2019, razón por la cual los términos corrieron entre el 8 y el 12 de marzo del mismo año. El recurso de

apelación fue interpuesto el 12 de marzo de 2019, de tal forma que, se concluye, fue interpuesto dentro de la oportunidad debida. 4.3. Hechos de la demanda Con la demanda se presentaron los siguientes hechos: 5 Folio 212 del cuaderno de primera instancia. 6 ARTÍCULO 125. DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. (…) 7 ARTÍCULO 243. APELACIÓN. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: // 1. El que rechace la demanda. (…).

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Demandante: Raúl Guillermo Abril Cárdenas Demandado: Ministerio de Educación Nacional 4.3.1. El Plenum de la Universidad La Gran Colombia aprobó una reforma parcial a los estatutos de la universidad que, de conformidad con la ley8, debía ser ratificada por el Ministerio de Educación Nacional. 4.3.2. La solicitud de ratificación debía ser presentada por el representante legal de la Universidad. 4.3.3. Quien ostenta la calidad de representante legal de la universidad se negó a presentar la solicitud de ratificación ante el Ministerio de Educación.

4.3.4. Uno de los puntos de la reforma aprobada por el Plenum estableció un artículo transitorio consistente en que si dentro de los tres (3) días siguientes a su aprobación ésta no era enviada al Ministerio para su aprobación por parte del representante legal, el presidente del Plenum quedaría facultado para realizar el trámite. 4.3.5. El demandante, según lo alega, en su condición de presidente del Plenum, procedió a presentar la solicitud de ratificación de la reforma estatutaria ante el Ministerio de Educación. 4.3.6. El Ministerio de Educación le requirió al demandante acreditar su condición de representante legal para proceder con el trámite radicado. 4.3.7. El demandante respondió el requerimiento con la radicación de un derecho de petición en donde explicó la razón por la cual él estaba haciendo el trámite (hecho 4.3.5.) e hizo la solicitud de que se tuviera en cuenta las razones expuestas para continuar con el procedimiento de ratificación de la reforma parcial a los estatutos de la universidad La Gran Colombia. 4.3.8. El Ministerio de Educación contestó el derecho de petición mediante oficio 2017-EE-169147 de 26 de septiembre de 2017. 4.4. Hechos relevantes para resolver el recurso de apelación 8 Artículo 2.5.5.4.2. del Decreto 1075 de 2015. Reglas para la ratificación de reformas estatutarias. Las reformas estatutarias de las instituciones de educación superior de carácter privado deberán notificarse para su ratificación al Ministerio de Educación Nacional, para lo cual el representante legal deberá acompañar los siguientes documentos: // 1. Acta, o parte pertinente de la misma,

en la cual conste y se incorpore la totalidad del texto de los artículos reformados y el cumplimiento de las exigencias estatutarias correspondientes. // 2. Copia informal de los estatutos cuya ratificación se solicita, los cuales deberán presentarse formando un solo cuerpo, aun en el evento de que la reforma sea parcial.

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Demandante: Raúl Guillermo Abril Cárdenas Demandado: Ministerio de Educación Nacional 4.4.1. Raúl Guillermo Abril Cárdenas, sin acreditar su calidad de representante legal de la Universidad La Gran Colombia, presentó una solicitud de ratificación de reforma estatutaria parcial ante el Ministerio de Educación. 4.4.2. Mediante oficio 2017-EE-169147 de 26 de septiembre de 2017, el Ministerio de Educación le informó al peticionario que «la radicación y código de acceso de la actuación administrativa debía ser entregada únicamente a quien funge como representante legal»9 y que «revisados los estatutos vigentes, a la fecha no encontramos un termino (sic) para que el representante legal radique la reforma estatutaria» 4.4.3. En oficio 2017-EE-214312 de 11 de diciembre de 2017, el Ministerio de Educación Nacional declaró improcedentes los recursos de reposición y, en subsidio apelación, dirigidos en contra del oficio 2017-EE-169147, por considerar que se trataba de un acto administrativo de trámite con el cual se daba cumplimiento a la regla legal consagrada en el artículo 2.5.5.4.2. del Decreto 1075

de 201510. 4.5. Problema jurídico a resolver ¿Es susceptible de control judicial el oficio expedido por el Ministerio de Educación que se abstiene de tramitar la solicitud de ratificación de una reforma a los estatutos de una Institución de educación superior de carácter privado, porque no fue solicitado por su representante legal? 4.6. Norma aplicable al caso y resolución del problema jurídico Para resolver el problema jurídico, esta Sala establecerá si respecto del demandante, el oficio por medio del cual el Ministerio se abstuvo de tramitar la ratificación de la reforma a los estatutos por él presentada es susceptible de 9 Folio 116 del cuaderno de primera instancia. 10 Artículo 2.5.5.4.2. Reglas para la ratificación de reformas estatutarias. Las reformas estatutarias de las instituciones de educación superior de carácter privado deberán notificarse para su ratificación al Ministerio de Educación Nacional, para lo cual el representante legal deberá acompañar los siguientes documentos: // 1. Acta, o parte pertinente de la misma, en la cual conste y se incorpore la totalidad del texto de los artículos reformados y el cumplimiento de las exigencias estatutarias correspondientes. // 2. Copia informal de los estatutos cuya ratificación se solicita, los cuales deberán presentarse formando un solo cuerpo, aun en el evento de que la reforma sea parcial.

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Demandante: Raúl Guillermo Abril Cárdenas Demandado: Ministerio de Educación Nacional control jurisdiccional, en la medida en que, para el accionante, sea imposible continuar con la actuación.

En efecto, el artículo 43 del CPACA establece que los actos definitivos son «los

que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar con la actuación». En decisión de 11 de mayo de 201711, esta Sala se pronunció sobre la regla que se aplica para que los actos administrativos sean objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En aquella ocasión se dijo: «(…) Los actos administrativos de trámite son aquellos que le dan celeridad a la actuación, es decir, impulsan el trámite propio de una decisión que ha de tomarse con posterioridad, los cuales no son susceptibles de demandarse ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, a diferencia de los actos definitivos que ponen fin a una actuación y que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto. En tal contexto, únicamente las decisiones de la Administración producto de la culminación de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, de manera, que los actos de trámite o preparatorios distintos de los antes señalados se encuentran excluidos de dicho control; así mismo, se exceptúan de control jurisdiccional los actos de ejecución de una decisión administrativa o jurisdiccional, toda vez que a través de ellos tampoco se decide definitivamente una actuación, pues sólo son expedidos en orden a materializar o ejecutar esas decisiones.»12 La Sala observa que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca valoró el oficio 2017-EE-169147 de 26 de septiembre de 2017 como un acto de trámite, ya que

consideró que «el Ministerio de educación se limita a informar al señor Raúl Abril Cárdenas sobre lo acontecido con la solicitud de ratificación por él presentada y señala unos parámetros a cumplir con el fin de encauzar el trámite de ratificación de la reforma estatutaria»13. Sin embargo, en el recurso de apelación, el accionante no controvierte el hecho de que el oficio 2017-EE-169147 de 26 de septiembre de 2017 sea un acto de 11 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 11 de mayo de 2017. CP. María Elizabeth García González. Demandante: Fundación para el fomento y desarrollo de la educación permanente del Valle del Cauca – FUNDEVALLE. Demandado: Ministerio de Educación Nacional. Exp. 76001-23-33-003-2016-00768-01 12 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 11 de mayo de 2017. CP. María Elizabeth García González. Demandante: Fundación para el fomento y desarrollo de la educación permanente del Valle del Cauca – FUNDEVALLE. Demandado: Ministerio de Educación Nacional. Exp. 76001-23-33-003-2016-00768-01 13 Folio 181 del cuaderno de primera instancia.

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Demandante: Raúl Guillermo Abril Cárdenas Demandado: Ministerio de Educación Nacional trámite, lo cual acepta; sino, al contrario, considera que el contenido del oficio le hace imposible al Plenum continuar con la actuación.

En efecto, se constata que, en el oficio mencionado, el Ministerio de Educación, a pesar de que no le negó expresamente la solicitud al demandante, de la explicación otorgada sobre el trámite que se debía seguir, se desprende que para el accionante le es imposible continuar con la actuación. Veamos: «Precisamos que la Subdirección encargada del tramite (sic) a la fecha es la Subdirección de Inspección y Vigilancia no de vigilancia y control. De acuerdo con lo establecido en el Decreto Único 1075 de 2015, Artículo 2.5.5.4.2. Reglas para la ratificación de reformas estatutarias. Las reformas estatutarias de las Instituciones de educación superior de carácter privado deberán notificarse para su ratificación al Ministerio de Educación Nacional, para lo cual el representante legal deberá acompañar los siguientes documentos: - Acta, o parte pertinente de la misma, en la cual conste y se incorpore la totalidad del texto de los artículos reformados y el cumplimiento de las exigencias estatutarias correspondientes. - Copia informal de los estatutos cuya ratificación se solicita, los cuales deberán presentarse formando un solo cuerpo, aun en el evento de que la reforma sea parcial. Por lo que será el representante legal la persona que solicite la ratificación de la reforma estatutaria. Revisados los estatutos vigentes a la fecha no encontramos un termino (sic) para que el representante legal radique la reforma estatutaria (Artículo 56) (…) El Artículo 5814 de la propuesta de reforma estatutaria anteriormente citado, no se puede ser aplicado (sic) ya que la misma no ha sido

ratificada por el Ministerio de Educación Nacional.»15 (Énfasis de la Sala). Así mismo, el oficio informa que la solicitud realizada por el demandante de ratificación de la reforma parcial a los estatutos fue puesta en conocimiento por parte del Ministerio de Educación al representante legal de la Universidad La Gran Colombia. Al respecto, en el oficio demandando se expresó que «no se ha recibido respuesta alguna del Dr. José Galat Noumer»16, quien para la época fungía como representante legal. 14 Artículo 58: La presente reforma una vez sea aprobada por el Plenum, deberá ser enviada y notificada al Ministerio de Educación Nacional para su ratificación. Dicha notificación deberá ser realizada por Presidente o en su defecto de este, por el Rector dentro de los tres días siguientes a su aprobación y notificación por parte del Plenum. Vencido este plazo si no se hubiere realizado lo anterior, el Presidente del Plenum queda plenamente facultado para enviar y notificar la reforma estatutaria ante el Ministerio de Educación Nacional. 15 Folios 115 y 116 del cuaderno de primera instancia. 16 Folio 116 del cuaderno de primera instancia.

Radicado: 25000-23-41-000-2018-0498-01

Demandante: Raúl Guillermo Abril Cárdenas Demandado: Ministerio de Educación Nacional Finalmente, también en el oficio demandado se dijo: «El código electrónico de usuario y la clave de acceso electrónico a la Ventanilla Unica (sic) de VUMEN se asignara (sic) unica (sic) y exclusivamente al Representante Legal de la Universidad la Gran Colombia»17.

De esta última afirmación, consistente en que el código electrónico de usuario y

clave de acceso electrónico a la ventanilla única, se asignará únicamente y exclusivamente al representante legal de la institución de educación superior de naturaleza privada, se colige la negación de la solicitud del trámite solicitado y, en tal sentido, al accionante le es imposible continuar con la actuación. En virtud de lo previamente explicado, se concluye que el oficio 2017-EE-169147 de 26 de septiembre de 2017 es un acto de trámite, que pone fin a la actuación, toda vez que contiene una decisión con la que se niega la solicitud de ratificación de la reforma parcial presentada por parte del demandante y, por lo tanto, es un documento susceptible de control de legalidad por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. No puede dejarse de lado que, de conformidad con los principios pro actione y pro damato, el juez puede interpretar de manera flexible las normas procesales en aras de garantizar la finalidad que ellas persiguen, esto es, el acceso a la administración de justicia y la primacía de los derechos sustanciales consagrados en el artículo 228 de la Constitución Política. En tal sentido se ha expresado la Corporación: «El principio pro damato (…) involucra razones de equidad y seguridad jurídica, pues atiende a las circunstancias particulares que rodean el caso para no restringir el derecho al acceso a la administración de justicia cuando no se tiene la certeza sobre la configuración de la causal de rechazo pertinente. En efecto, en caso de duda sobre el cumplimiento de los requisitos o presupuestos de la demanda o del medio de control, este principio permite que la misma se

admita sin perjuicio de que el juez en momento procesal posterior y previo al análisis del material probatorio, vuelva sobre el punto y decida sobre el mismo (…)» En conclusión, la Sala revocará la providencia del 20 de febrero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual rechazó la demanda presentada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho por parte de Raúl Guillermo Abril Cárdenas, para que, en su lugar, sea calificada, nuevamente, por el Tribunal. 17 Folios 116 y 117 del cuaderno de primera instancia.

Radicado: 25000-23-41-000-2018-0498-01

Demandante: Raúl Guillermo Abril Cárdenas Demandado: Ministerio de Educación Nacional En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Primera, RESUELVE: PRIMERO: REVOCAR el auto de 20 de febrero de 2019 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo expuesto en esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para que proceda a pronunciarse sobre la admisibilidad de la demanda presentada por el accionante.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Consejero de Estado Consejero de Estado