CE-SECCION PRIMERA-25000-23-41-000-2019-00114-01A-2019

Radicado: 25000 23 41 000 2019 00114 01

Demandantes: Ecopetrol S.A. y Equion Energía Limited RECURSO DE APELACIÓN – Frente a decisión que rechaza la demanda por no ser el acto susceptible de control judicial / ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO – Concepto / ACTO ADMINISTRATIVO SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL - Lo es la decisión producto de la conclusión de un procedimiento administrativo o el acto de trámite que hace imposible la continuación de esa actuación / ACTO NO SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL - Lo es el que impulsa la actuación administrativa / ACTO DE TRÁMITE - Lo es el que requiere a una sociedad que obtuvo una licencia ambiental para que allegue información respecto de la liquidación del monto de inversión ambiental / ACTO DE MERO TRÁMITE - No es susceptible de control de legalidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo

[D]e conformidad con lo establecido en el artículo 43 del CPACA., son actos definitivos los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con la actuación […] En ese escenario, se advierte que sólo las decisiones de la administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, de modo tal que los actos de trámite o preparatorios distintos de los antes señalados, se encuentran excluidos de dicho control. Bajo esta premisa, cualquier discusión acerca de la legalidad de las decisiones censuradas puede ser calificada de improcedente, en consideración a que se trata

de actos que solamente impulsan la actuación administrativa, o lo que es lo mismo, promueven el trámite propio de la decisión que ha de tomarse posteriormente; es decir, se trata de actos administrativos de trámite, por ende, no son susceptibles de control judicial. Lo anterior en tanto que la ANLA en el caso bajo examen, efectuó un requerimiento a la sociedad ECOPETROL S.A., para que allegara una información al respecto del cumplimiento de la obligación de inversión del 1% según lo ordenado en el literal b) del numeral 13º del artículo 2º del Auto nro. 4308 de 2018, por lo que con el mismo, no se definió la actuación administrativa, sino que por el contrario, la expedición del acto administrativo acusado busca darle trámite al procedimiento en aras de recaudar información que le permita a la entidad demandada tomar una decisión de fondo. Siendo ello así, considera la Sala que el acto administrativo acusado no es pasible de control de legalidad ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, habida cuenta que su expedición responde al uso de la facultad de seguimiento y control de la que es titular la ANLA, en aras de la verificación de la gestión ambiental del proyecto, sin que ello implique, se reitera, la definición de la situación jurídica para el recurrente. […] Así pues, la Sala confirmará el auto del 22 de febrero de 2019, proferido por la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que rechazó la demanda NOTA DE RELATORÍA: Ver providencia Consejo de Estado, Sección Primera, de 9 de febrero de 2017, Radicación 25000-23-41-000-2016-01542-01; C.P. María

Elizabeth García González.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 43

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1

Radicado: 25000 23 41 000 2019 00114 01

Demandantes: Ecopetrol S.A. y Equion Energía Limited

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., primero (1) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-41-000-2019-00114-01

Actor: EMPRESA COLOMBIANA DE PETRÓLEOS ECOPETROL S.A., Y

EQUION ENERGÍA LIMITED

Demandado: LA NACIÓN - MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO

SOSTENIBLE - AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES – ANLA Tesis: Es cierto que el acto administrativo por medio del cual la ANLA requirió a una sociedad en el desarrollo de un procedimiento de seguimiento y control ambiental, para que allegara información respecto de la liquidación del monto de inversión del 1% con los valores debidamente indexados, es un acto de trámite. No debe revocarse el auto que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo por medio del cual la ANLA requirió a una sociedad que obtuvo una licencia ambiental, para que allegara información respecto de la liquidación del monto de inversión ambiental del 1% con los valores debidamente indexados.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto oportunamente por la apoderada de la sociedad Equion Energía Limited contra el auto del 22 de febrero de 2019, proferido por la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual se rechazó de plano la demanda.

I. ANTECEDENTES

I.1. Las sociedades Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL S.A., (en adelante ECOPETROL S.A.) y Equion Energía Limited presentaron demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del literal b) del numeral 13º del artículo 2º del Auto nro. 4308 de 2018 “por el cual se efectúa seguimiento y control ambiental”, proferido por la Autoridad Nacional de Licencia Ambientales – ANLA (en adelante ANLA). En particular solicitaron las siguientes pretensiones: “Pretensiones principales. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2

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Demandantes: Ecopetrol S.A. y Equion Energía Limited 4.1.1. Que se decrete la nulidad del literal b) del numeral décimo tercero (13º) del artículo segundo (2º) del auto 4308, en cuanto exige allegar el monto de la inversión del 1%, “indexado” por ser directamente violatorio del Decreto 1900 de 2006 (recogido por el Decreto 1076 de 2015), y de las normas que se expondrán en los fundamentos de derecho de la demanda. 4.2. Consecuencial a título de restablecimiento del derecho.

4.2.1. Que a título de restablecimiento del derecho y de manera consecuencial, se declare por el Tribunal que, en ejercicio de los poderes conferidos en el artículo 187, numeral 3 de la ley 1437 de 2011 se declare que no resulta procedente la indexación de la inversión del 1 por ciento por carecer de norma que así lo prescriba y por carecer de una obligación dineraria clara, expresa y exigible que se encuentre vencida y que deba ser objeto de indexación.”1

II. DE LA PROVIDENCIA RECURRIDA Mediante auto proferido el 22 de febrero de 2019, la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió rechazar de plano la demanda, esgrimiendo las siguientes razones: Previa lectura del aparte demandado, a saber, el literal b) del numeral 13º del artículo 2º del Auto nro. 4308 de 2018 “por el cual se efectúa seguimiento y control ambiental”, proferido por la ANLA., advirtió que éste no posee la naturaleza de acto definitivo, pues en su consideración, no resuelve de fondo ni pone fin a una actuación administrativa; asimismo no crea, modifica o extingue situaciones jurídicas concretas.

En ese sentido sostuvo que la decisión acusada representa un mero requerimiento de información al demandante en el desarrollo de un seguimiento de control ambiental dirigido por la ANLA, y precisó que solo supone una sanción, esto es, una decisión definitiva, en el eventual incumplimiento por parte de la sociedad requerida, en tanto que el acto administrativo objeto de estudio no resuelve de

fondo el asunto discutido ni concluye el trámite adelantado, de lo cual el Tribunal pudo inferir que se trata de un acto administrativo de trámite. Concluyó que los actos administrativos con esta característica no representan una manifestación de voluntad de la administración frente a una situación jurídica en 1 Visible a folios 1 a 25 del cuaderno en préstamo nro 1. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3

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Demandantes: Ecopetrol S.A. y Equion Energía Limited particular y, comoquiera que estos no son susceptibles de control de legalidad, se configuró la causal de rechazo dispuesta en el numeral 3º del artículo 169 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.2

III. FUNDAMENTOS DEL RECURSO Contra la precitada decisión la apoderada de la sociedad Equion Energía Limited interpuso recurso de apelación, bajo las consideraciones que se exponen a continuación: Manifestó que el acto acusado es definitivo pues al requerir a ECOPETROL S.A. para que presente el monto de inversión indexado, además de ser una decisión que no se encontraba planteada en la licencia ambiental ni en las normas que disponen lo relativo al Plan de Inversión, se creó una nueva situación jurídica para la sociedad, por cuanto exigió que se actualice a hoy la suma que representa el 1% del valor de la inversión.

Por esa razón añadió que aunque aparentemente la disposición demandada es un

acto de mero requerimiento, lo cierto es que desarrolla una situación jurídica de fondo, razón por la cual advirtió “no obstante una decisión se encuentre contenida en un acto de requerimiento/seguimiento, se presentan actos administrativos en los que en realidad se está tomando una decisión que crea, modifica o extingue una situación jurídica” y señaló que, el Tribunal debió examinar más allá de la naturaleza del acto, en cuanto si es de trámite o no, en miras a verificar si en el mismo se encontraban contenidas las órdenes que pudieran producir efectos jurídicos reales frente a terceros. Aunado a lo anterior, la demandante resaltó que el acto administrativo objeto de discusión, además de ser creador de nuevas situaciones jurídicas, pone fin al trámite adelantado por la ANLA, pues “la ANLA no va avalar la liquidación sin la indexación ordenada, y en su lugar va a continuar requiriendo a la Compañía indefinidamente en este procedimiento ambiental sin que pueda darse continuidad al cumplimiento de la obligación del 1%”. 2 Visible a folios 102 a 109 del cuaderno en préstamo nro. 1. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4

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Demandantes: Ecopetrol S.A. y Equion Energía Limited Por último afirmó que mal hizo el Tribunal en pretender que la sociedad demandante debía realizar la indexación del monto señalado y acto seguido

impugnar la procedencia de la misma, suponiendo que la ANLA expidiese un acto administrativo aprobando la liquidación presentada, pues en su consideración, ello representa un absurdo jurídico, razón por la que concluyó que la providencia por medio de la cual la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda, debía ser revocada.3

IV. CONSIDERACIONES La Sala procede a resolver el recurso de apelación en contra del auto calendado el 22 de febrero de 2019, que rechazó de plano la demanda incoada por las sociedades ECOPETROL S.A. y Equion Energía Limited en contra del literal b) del numeral 13º del artículo 2º del Auto nro. 4308 de 2018 “por el cual se efectúa seguimiento y control ambiental”, proferido por la ANLA.

IV.1. Problema jurídico Examinados los cargos planteados en el escrito de apelación, la Sala resolverá el si debe revocarse el auto que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo por medio del cual la ANLA requirió a una sociedad para que allegara información respecto del monto de inversión ambiental del 1% sobre el total del proyecto con los valores debidamente indexados. IV.2. Caso en concreto 4.2.1. Para dilucidar el problema jurídico planteado es necesario traer a colación el precepto demandado veamos: “ARTÍCULO SEGUNDO. Requerir a la sociedad ECOPETROL S.A., para que en el siguiente informe de Cumplimiento Ambiental – ICA, en relación con las obligaciones del proyecto denominado Pozos

exploratorios Múltiples Buenos Aires X, localizado en jurisdicción del municipio de Tauramena, departamento del Casanare, realice y soporte las siguientes acciones y/o actividades:

13. Presentar la siguiente información: 3 Visible a folios 111 a 117 del cuaderno en préstamo nro. 1.

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Demandantes: Ecopetrol S.A. y Equion Energía Limited b) Traer el valor presente del monto final presentado de $421.769.432,21 como valor de la inversión del 1% soportado mediante certificado de revisor fiscal”.4 4.2.2. Ahora bien, de conformidad con lo establecido en el artículo 43 del CPACA., son actos definitivos los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con la actuación, así: “Artículo 43. Actos definitivos. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación.” En ese escenario, se advierte que sólo las decisiones de la administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, de modo tal que los actos de trámite o preparatorios distintos de los antes señalados, se encuentran excluidos de dicho control.

Bajo esta premisa, cualquier discusión acerca de la legalidad de las decisiones

censuradas puede ser calificada de improcedente, en consideración a que se trata de actos que solamente impulsan la actuación administrativa, o lo que es lo mismo, promueven el trámite propio de la decisión que ha de tomarse posteriormente; es decir, se trata de actos administrativos de trámite, por ende, no son susceptibles de control judicial. 4.2.3. Lo anterior en tanto que la ANLA en el caso bajo examen, efectuó un requerimiento a la sociedad ECOPETROL S.A., para que allegara una información al respecto del cumplimiento de la obligación de inversión del 1% según lo ordenado en el literal b) del numeral 13º del artículo 2º del Auto nro. 4308 de 2018, por lo que con el mismo, no se definió la actuación administrativa, sino que por el contrario, la expedición del acto administrativo acusado busca darle trámite al procedimiento en aras de recaudar información que le permita a la entidad demandada tomar una decisión de fondo. Siendo ello así, considera la Sala que el acto administrativo acusado no es pasible de control de legalidad ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, 4 Visible a folios 94 reverso a 96 del cuaderno en préstamo nro. 1. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6

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Demandantes: Ecopetrol S.A. y Equion Energía Limited habida cuenta que su expedición responde al uso de la facultad de seguimiento y control de la que es titular la ANLA, en aras de la verificación de la gestión

ambiental del proyecto, sin que ello implique, se reitera, la definición de la situación jurídica para el recurrente. En ese mismo sentido, esta Sección se pronunció en auto del 9 de febrero de 2017 de la siguiente manera: “ (…) En el presente caso, se repite, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA, a través del Auto núm. 5969 de 17 de diciembre de 2015, no resolvió nada en concreto respecto del cumplimiento de la obligación de inversión del 1% que recae sobre la actora en virtud de su proyecto “Adecuación del pozo Cusiana 1, reinyector de gas al yacimiento de CUSIANA”, únicamente la requirió para que allegara una información al respecto, en ejercicio de su función de seguimiento y control ambiental. Tampoco se observa que el acto referido impida continuar el procedimiento administrativo; todo lo contrario, su expedición tuvo como finalidad darle trámite al mismo y recaudar la documentación necesaria para tomar una decisión de fondo. Para la Sala, el hecho de que la actora no esté de acuerdo con los requerimientos de información hechos por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA, a través del auto controvertido, no significa que automáticamente lo pueda demandar ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, ya que debe esperar a que culmine el procedimiento administrativo sancionatorio y se tomen las decisiones de fondo a que hayan lugar. Finalmente, cabe resaltar que en otros casos similares, esta Sala ya ha sostenido que no es posible demandar la legalidad de los actos administrativos a través de los cuales la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA o el Ministerio de Ambiente y Desarrollo

Sostenible, se limita a requerir información para constatar el cumplimiento de las obligaciones de inversión del 1%, por tratarse de decisiones de mero trámite.”5. Así pues, la Sala confirmará el auto del 22 de febrero de 2019, proferido por la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que rechazó la demanda, pues es claro que el literal b), numeral 13º del artículo 2º del Auto nro. 4308 del 30 de julio de 2018, no es susceptible de control jurisdiccional, por cuanto es un acto de trámite, cuya finalidad es que la ANLA pueda obtener información por parte de la sociedad demandante, respecto del cumplimiento de la obligación ambiental de inversión del 1% del valor total del 5 Consejo de EstadoSala Plena de lo Contencioso Administrativo. Providencia del 9 de febrero de

2017. Expediente radicación nro: 25000-23-41-000-2016-01542-01. C.P. María Elizabeth García

González. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7

Radicado: 25000 23 41 000 2019 00114 01

Demandantes: Ecopetrol S.A. y Equion Energía Limited proyecto con los valores que no han sido debidamente indexados, sin que con ello se defina la actuación administrativa que adelanta la entidad accionada, o se impida continuar con ella, de conformidad con lo expresado en esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR el proveído del 22 de febrero de 2019, por medio del cual, la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda.

SEGUNDO: En firme esta decisión, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, comuníquese Y cúmplase, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 1º de noviembre de 2019.

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Consejero de Estado Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8