CE-SECCION PRIMERA-50001-23-33-000-2016-00569-01-2017

SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Respecto de los actos por medio de los cuales se prórroga y modifica la autorización otorgada al Gobernador del Meta mediante la Ordenanza 843 de 2014 / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Requisitos / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIÓN – Improcedencia respecto de acto que perdió vigencia / PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Cuando pierde su vigencia / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Improcedencia respecto de acto que ya no produce efectos / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Negada por carencia de objeto por sustracción de materia [L]os actos acusados que prorrogaron las autorizaciones otorgadas al Gobernador del Meta para contratar un empréstito interno tuvieron vocación de producir efectos hasta el 31 de diciembre de 2015, fecha de vencimiento de la prórroga, que no había sido suspendida por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. […] [E]l medio de control de nulidad fue radicado por el demandante en el Tribunal el 17 de agosto de 2016, fecha para la cual los efectos de las Ordenanzas ya habían perdido su vigencia. […] Lo anterior no es óbice para que esta Jurisdicción en la sentencia efectúe el estudio de la legalidad de las ordenanzas demandadas, en razón de los efectos que pudo producir durante su vigencia. [L]a característica primordial de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los

efectos de los actos administrativos es impedir que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide su legalidad en el proceso. De ahí que al perder vigencia tales efectos, la medida se torne improcedente.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la improcedencia de la medida cautelar de suspensión provisional respecto del acto administrativo que ya no produce efectos, ver autos Consejo de Estado, Sección Primera, de 21 de julio de 2017, Radicación 11001-03-24-000-2015-00106-00; y 17 de julio de 2014, Radicación 76001-23-31000-2012-00496-01, C.P. María Elizabeth García González.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 91 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO 231

NORMA DEMANDADA: ORDENANZA 880 DE 2015 (1 de julio) ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DEL META (No suspendida) / ORDENANZA 891 de 2015 (14 de agosto) ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DEL META (No suspendida)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Bogotá, D.C., veinte (20) de octubre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 50001-23-33-000-2016-00569-01

Actor: EDILBERTO BAQUERO SANABRIA

Demandado: DEPARTAMENTO DEL META - ASAMBLEA DEPARTAMENTAL

Referencia: REVOCA PROVEÍDO IMPUGNADO. NO ES PROCEDENTE

DECRETAR LA MEDIDA CAUTELAR CUANDO EL ACTO ACUSADO HA

PERDIDO SU VIGENCIA. SEGÚN LA JURISPRUDENCIA SE PRODUCE UNA CARENCIA DE OBJETO POR SUSTRACCION DE MATERIA Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado de la demandada contra el proveído de 13 de junio de 2017, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Meta, suspendió provisionalmente los efectos de los actos administrativos controvertidos. I-. ANTECEDENTES El señor EDILBERTO BAQUERO SANABRIA, en nombre propio, en ejercicio del medio de control de nulidad, previsto en el artículo 137 del CPACA, instauró demanda ante el Tribunal Administrativo del Meta, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de la Ordenanza 880 de 1° de julio de 2015 “Por medio de la cual prorroga la autorización otorgada al Gobernador del Meta mediante la Ordenanza 843 de 2014”, y de la Ordenanza 891 de 14 de agosto de 2015 “Por medio de la cual se modifica la Ordenanza 843 de 2014, prorrogada por la Ordenanza 880 de 2015”, expedidas por la Asamblea Departamental del Meta, con el argumento de que se expidieron bajo una falsa motivación ya que tuvieron como soporte la Ordenanza 843 que perdió vigencia el 30 de junio de 2015 a las 12 p.m. En sustento de lo anterior señaló que los actos administrativos acusados vulneran lo dispuesto en el numeral 9° del artículo 300 de la Constitución Política y el

numeral 5° del artículo 91 de la Ley 1437 de 2011. Así mismo, adujo que aún cuando se encontraba vigente la Ordenanza 843 de 2014, el Gobierno Departamental presentó ante la Asamblea en el mes de junio, es decir, un mes antes de perder vigencia la Ordenanza citada, un proyecto de ordenanza que prorrogaba la autorización que había otorgado la Asamblea y que no ejecutó el Gobernador. El proyecto se estudió en primer debate el 11 de junio de 2015, en segundo debate el 27 de junio y en tercer debate el 30 de junio de 2015, siendo enviado para sanción y publicación el 1° de julio de 2015, un día después de perder vigencia la Ordenanza 843 que dio origen a la Ordenanza 880 de 1° de julio de 2015. II-. TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR El Departamento del Meta señaló que cuando la Asamblea Departamental aprobó la Ordenanza 880 de 2015, en su tercer debate realizado el 30 de junio de 2015, por medio de la cual se prorrogó la autorización prevista en la Ordenanza 843 de 2014, ésta estaba vigente toda vez que la referida autorización iba hasta el 30 de junio de 2015. Por su parte, la Asamblea Departamental del Meta precisó que no ha violado ninguna de las normas invocadas en la demanda, ya que la Asamblea está facultada para autorizar al Gobernador para que pueda contratar; así como señaló que a las Ordenanzas 843 de 2014, 880 y 891 de 2015 se les practicaron los 3 debates, naciendo a la vida jurídica.

III-. FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA APELADA Mediante auto de 13 de junio de 2017, el a quo advirtió que respecto de la expedición de las ordenanzas, el Código de Régimen Departamental (Decreto 1222/86), en su artículo 75 prevé: “Para que un proyecto sea ordenanza debe aprobarse en tres (3) debates, celebrados en tres (3) días distintos”, y del cual interpretó, entonces, que no podrán existir ordenanzas sin el previo trámite de los tres debates. Por otro lado, trajo a colación lo dispuesto por el artículo 81 del Decreto 1222 de 1986, que prevé: “Llámese sanción ejecutiva el acto del jefe superior del departamento que manda ejecutar el proyecto que le envía la respectiva asamblea y con el cual reviste a éste del carácter de ordenanza”. De la anterior norma concluyó que es necesaria la sanción que le imprime el gobernador a los proyectos para que se conviertan en ordenanzas y puedan ser publicadas. En el caso concreto sostuvo que fue obviado lo dispuesto en el artículo 81 por la Gobernación del Meta, cuando surgió a la vida jurídica la Ordenanza 880 de 2015, que pretendió prorrogar la Ordenanza 843 de 2014, ya que ésta había perdido vigencia por configurarse la causal del numeral 5° del artículo 91 del CPACA, que establece que uno de los casos en los cuales los actos administrativos pierden obligatoriedad, por tanto, no pueden ser ejecutados, es cuando pierden vigencia. En consecuencia, el Tribunal Administrativo del Meta decidió suspender los efectos jurídicos de las Ordenanzas 880 y 891 de 2015, por haberse expedido

irregularmente. IV-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO La entidad demandada apeló la decisión de primera instancia con el argumento de que en la solicitud de la medida cautelar se echaba de menos el cotejo de la violación de los actos demandados y su confrontación con las normas superiores invocadas como quebrantadas, por lo que la medida cautelar debió haberse negado por falta de requisitos legales. Sostuvo que está probado que la Ordenanza 880 fue votada y aprobada en el tercer y último debate surtido el 30 de junio de 2015, y que fue sancionada y publicada el 1° de julio del mismo año. Por tanto, como no existió ningún interregno entre la anterior y la nueva Ordenanza, ésta se convirtió en acto administrativo ordenanzal el 30 de junio de 2015, por ende de obligatorio cumplimiento a partir del 1° de julio de 2015. Agregó que, como la Ordenanza 880 de 2015, surtió su tercer debate el 30 de junio, ese mismo día se convirtió en acto administrativo ordenanzal, y que el hecho de que su vigencia se surtiera una vez publicada el 1° de julio, no la hace ilegal. V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Los actos acusados Son la Ordenanza 880 de 1° de julio de 2015 “Por medio de la cual prorroga la autorización otorgada al Gobernador del Meta mediante la Ordenanza 843 de 2014”, y la Ordenanza 891 de 14 de agosto de 2015 “Por medio de la cual se modifica la Ordenanza 843 de 2014, prorrogada por la Ordenanza 880 de 2015”,

expedidas por la Asamblea Departamental del Meta. Como ya se vió, en el caso objeto de estudio, el actor aduce que estando vigente la Ordenanza 843 de 2014, el Gobierno Departamental presentó ante la Asamblea en el mes de junio, un proyecto de ordenanza que prorrogaba la autorización que había otorgado la Asamblea y que no ejecutó el Gobernador. El proyecto se estudió en primer debate el 11 de junio de 2015, en segundo debate el 27 de junio y en tercer debate el 30 de junio de 2015, y luego fue enviado para sanción y publicación el 1° de julio de 2015, un día después de perder vigencia la Ordenanza 843, que dio origen a la Ordenanza 880 de 1° de julio de 2015. Por su parte, el Tribunal Administrativo del Meta declaró la suspensión de los efectos jurídicos de las Ordenanzas 880 de 1° de julio de 2015 y 891 de 11 de agosto de 2015, expedidas por la Asamblea Departamental del Meta, con el argumento de que al sancionarse la Ordenanza 880 de 2015, el 1° de julio de 2015, un día después de haber perdido su vigencia la Ordenanza 843 de 2014, lo cual ocurrió el 30 de junio de 2014, implica que la Ordenanza 880 no cumplió el propósito señalado, por haber sido expedida de manera extemporánea, cuando la Ordenanza 843 ya no existía o ya no era un acto jurídico administrativo legal ni vinculante, por configurarse la causal del numeral 5° del artículo 91 del CPACA. En el recurso de apelación interpuesto, la entidad demandada disiente de la

postura del Tribunal y sostiene que no procede la suspensión provisional de los efectos de los actos demandados, como quiera que la Ordenanza 880 fue votada y aprobada en el tercer y último debate el 30 de junio de 2015, y publicada el 1o. de julio del mismo año; que como no existe ningún interregno entre la anterior y la nueva, esta se convirtió en Ordenanza el 30 de junio de 2015 y, por ende, de obligatorio cumplimiento a partir del 1o. de julio de 2015. Problema Jurídico Debe la Sala establecer si se reúnen los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA para decretar la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados, por violación del artículo 313 de la Constitución Política. Requisitos de procedencia de la suspensión de los efectos del acto acusado A voces del artículo 231 del CPACA, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, “cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud”. Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado. Dice así el citado artículo: «Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las

disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos:

1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho.

2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados.

3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.

4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.» (Negrillas fuera del texto).

Del texto normativo transcrito se desprenden, para la procedencia de la medida cautelar, los siguientes requisitos: i) que se invoque a petición de parte, ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud y, iii) si se trata de un medio de control de nulidad y

restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados. El caso concreto Teniendo en cuenta los argumentos señalados y luego de revisar los documentos obrantes en el expediente, la Sala observa que mediante Ordenanza 843 de 16 de mayo de 2014 “Por medio de la cual se otorga una autorización al Gobernador del Meta” (fls. 23-25 C1), se dispuso lo siguiente: “ARTÍCULO PRIMERO. Autorizar al Gobernador del Departamento del Meta hasta el 30 de junio de 2015, para contratar un empréstito interno sujetándose a las normas legales vigentes sobre la materia, hasta por la suma de DOSCIENTOS TREINTA MIL MILLONES DE PESOS MONEDA CORRIENTE ($230.000.000.000), con destino a financiar la construcción de las obras Doble calzada Villavicenciociudad porfía y construcción de 2KM doble calzadaRio Ocoa, vía Puerto López.

ARTÍCULO SEGUNDO: Autorizar al Gobernador del Departamento del Meta pignorar Recursos para un cupo de endeudamiento del Sistema General de Regalías, de acuerdo a la Ley 1530 de 2012 y Decretos Reglamentarios hasta por la Suma de DOSCIENTOS TREINTA MIL MILLONES DE PESOS MONEDA CORRIENTE ($230.000.000.000), para garantizar el pago del crédito de que trata el Artículo anterior. (…)” Posteriormente, la Asamblea Departamental realizó los tres debates reglamentarios1, el primer debate el día 11 de junio de 2015, el segundo debate el día 27 de junio de 2015, y el tercer debate el día 30 de junio, dando origen a la Ordenanza 880 de 1°

de julio de 2015 “Por medio de la cual se prorroga la autorización otorgada al Gobernador del Meta mediante ordenanza 843 de 2014” (fls. 26-26-28 C1), y de la cual se desprende: “ARTÍCULO PRIMERO: Prorróguese hasta el 31 de diciembre de 2015 las autorizaciones otorgada al Gobernador del Departamento del Meta mediante los artículos 1° y 2° de la Ordenanza número 843 del 16 de mayo de 2014, “Por medio de la cual se otorga una autorización al Gobernador del Meta”, con las siguientes consideraciones: PARAGRAFO PRIMERO: El Gobierno Departamental debe dar cumplimiento al Artículo 44 del Estatuto Orgánico de Presupuesto Departamental Ordenanza 467 de 2001 y sus modificaciones.

PARAGRAFO TERCERO: Para garantizar el pago de la deuda del Empréstito Interno de la Ordenanza 843 y esta prórroga no se autorizan vigencias futuras de ninguna índole que afecten los recursos de

Departamento de Meta.

ARTÍCULO SEGUNDO: La presente Ordenanza rige a partir de su sanción, Publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias. (…)” La anterior Ordenanza fue sancionada, publicada y comunicada por el Gobernador del Departamento el 1° de julio de 20152.

Por Ordenanza 891 de 14 de agosto de 2015 “Por medio de la cual se modifica la Ordenanza 843 de 2014, prorrogada por la Ordenanza 880 de 2015” (fls 29-31 C1), se ordenó: “ARTÍCULO PRIMERO: Modificar el artículo primero de la ordenanza

843 de 2014, prorrogada mediante ordenanza 880 de 2015, en el sentido de autorizar al Gobernador del Meta para contratar un empréstito interno sujetándose a las normas legales sobre la materia, 1 Decreto 1222 de 1986, artículo 75, establece: “Para que un proyecto sea ordenanza debe aprobarse en tres (3) debates, celebrados en tres (3) días distintos”. 2 Decreto 1222/86, artículo 81, prevé: “Llamase sanción ejecutiva el acto del jefe superior del departamento que manda ejecutar el proyecto que le envía la respectiva asamblea y con el cual reviste a éste del carácter de ordenanza”. hasta por la suma de DOSCIENTOS TREINTA MIL MILLONES DE PESOS MONEDA CORRIENTE ($230.000.000.000,00) con destino a financiar los siguientes proyectos: -Construcción de la fase 1 de las obras dobles calzadas de Villavicencio a ciudad porfía y séptima brigadano Ocoa, hasta por la suma de CINETO VEINTE MIL MILLONES DE PSOS (120.000.000.000,00). -Financiación de proyectos de inversión contemplados en el plan desarrollo “Juntos construyendo sueños y realidades 2012-2015” aprobados previamente por el órgano colegiado de administración y decisiónOCAD por un valor de CINETO DIEZ MIL MILLONES DE PSOS MONEDA CORRIENTE ($110.00.000.000.,00) (…) PARAGRAFO CUARTO: Para garantizar el pago de la deuda del empréstito interno autorizado por la ordenanza 843 de 2014,

prorrogada mediante ordenanza 880 y modificada en esta ordenanza en cuanto al destino de los recursos contenidos en el artículo primero de este proyecto de ordenanza NO se autorizan vigencias futuras de ninguna índole con cargo a los recursos del Departamento como tampoco con cargo a los recursos contenidos en cualquier sistema de recursos del Departamento del Meta. (…)” De lo anterior, la Sala observa que mediante Ordenanza 843 de 16 de mayo de 2014 “Por medio de la cual se otorga una autorización al Gobernador del Meta” (fls. 23-25 C1), se autorizó al Gobernador del Departamento hasta el 30 de junio de 2015, para contratar un empréstito interno hasta por la suma de Doscientos Treinta Mil Millones de Pesos Moneda Corriente ($230.000.000.000), con destino a financiar la construcción de las obras doble calzada Villavicenciociudad porfía y construcción de 2KM doble calzadaRio Ocoa, vía Puerto López. Posteriormente, la Ordenanza 880 de 1° de julio de 2015 “Por medio de la cual se prorroga la autorización otorgada al Gobernador del Meta mediante ordenanza 843 de 2014” (fls. 26-26-28 C1), prorrogó hasta el 31 de diciembre de 2015 las autorizaciones otorgadas al Gobernador del Departamento del Meta mediante los artículos 1° y 2° de la Ordenanza 843 de 16 de mayo de 2014. Así mismo, se ordenó que para garantizar el pago de la deuda del Empréstito Interno de la Ordenanza 843 y de esta prórroga no se autorizaban vigencias futuras de ninguna índole que

afectaran los recursos de Departamento. Por Ordenanza 891 de 14 de agosto de 2015 “Por medio de la cual se modifica la Ordenanza 843 de 2014, prorrogada por la Ordenanza 880 de 2015” (fls 29-31 C1), se modificó el artículo primero de la Ordenanza 843 de 2014, prorrogada mediante ordenanza 880 de 2015, en el sentido de autorizar al Gobernador del Meta para contratar un empréstito interno, hasta por la suma de Doscientos Treinta Mil Millones de Pesos Moneda Corriente ($230.000.000.000,00), con destino a financiar los proyectos de la construcción fase 1 de las obras dobles calzadas de Villavicencio. Así también, se estableció que para garantizar el pago de la deuda del empréstito no se autorizaban vigencias futuras de ninguna índole con cargo a los recursos del Departamento. Ahora bien, se desprende del anterior recuento fáctico que la autorización dada al Gobernador por parte de la Asamblea Departamental, en el sentido de contratar un empréstito para la construcción de la fase 1 de las obras dobles calzadas de Villavicencio, se prorrogó hasta el 31 de diciembre de 2015; así mismo, se estableció que para pagar la deuda del empréstito no se autorizaban vigencias futuras, por lo que se infiere que solo sería por las sumas autorizadas en las Ordenanzas para financiar dicha obra. Así las cosas, conforme a lo anterior se encuentra que los actos acusados que prorrogaron las autorizaciones otorgadas al Gobernador del Meta para contratar un empréstito interno tuvieron vocación de producir efectos hasta el 31 de diciembre

de 2015, fecha de vencimiento de la prórroga, que no había sido suspendida por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Es del caso destacar que la característica primordial de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos es impedir que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide su legalidad en el proceso. De ahí que al perder vigencia tales efectos, la medida se torne improcedente. Esto es lo que la Jurisprudencia ha denominado carencia de objeto por sustracción de materia. Al respecto, en proveído de 17 de julio de 20143, y reiteradas en providencia de 21 de julio de 20174, la Sección indicó: « […] la Jurisprudencia de la Corporación ha precisado que, por tratarse de una medida cautelar, cuando se han cumplido o ejecutado los efectos del acto acusado, no es procedente su decreto [5]. Ello, por cuanto, los efectos que se pretenden suspender ya se produjeron, configurándose una carencia de objeto, por sustracción de materia […]» (Resaltado fuera de texto original).6 Lo anterior no es óbice para que esta Jurisdicción en la sentencia efectúe el estudio de la legalidad de las ordenanzas demandadas, en razón de los efectos que pudo producir durante su vigencia. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala revocará el auto de 13 de junio de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo del Meta, atendiendo lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E REVÓCASE el auto de 13 de junio de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo del Meta y, en su lugar, se dispone: DENIÉGASE la medida cautelar. 3 Expediente nro. 2012-00496-01, Consejera ponente: María Elizabeth García González. 4 Expediente nro. 2015-00106-00, Consejera ponente: María Elizabeth García González. 5[?] Ver, entre otras, providencia de 2 de febrero de 2005, Expediente nro. 2004-00034, Consejera ponente: doctora María Elena Giraldo Gómez. 6 Posición reiterada en las providencias de 13 de abril de 2015 (Expediente nro. 2014-00497-00) y 20 de abril de 2017 (Expediente nro. 2015-00524-00) de la suscrita consejera. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala, en la sesión celebrada el 20 de octubre de 2017.

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ