CE-SECCIÓN PRIMERA-52001-23-33-003-2013-00197-01

LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN – Trámite / DECISIONES SUSCEPTIBLES DE

CONTROL DE LEGALIDAD POR PARTE DE LA JURISDICCIÓN DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / ACTO DE TRÁMITE – Concepto / ACTO DEFINITIVO – Concepto / ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO – Se conforma por la decisiones ligadas por unidad de contenido y fin / ACTO QUE NIEGA LA LIQUIDACIÓN POR COMPENSACIÓN POR ESPACIO PÚBLICO – Debió demandarse junto con la licencia de construcción / EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA – Probada porque no se demandaron los actos administrativos que conforman el acto complejo / FALLO INHIBITORIO [L]a Sala advierte que conforme con el numeral 7 del artículo 6° del Decreto Municipal núm. 546 de 9 de septiembre de 2004, correspondía a la Secretaría de Planeación del Municipio de San Juan de Pasto, en calidad de directora y administradora del FONDO DE COMPENSACIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO – FONCEP, aprobar el tipo de compensación aplicable al proyecto urbanístico que quería adelantar la accionante. Y en la medida en que el ente territorial demandado definió la situación jurídica del predio origen de la controversia, a través de la Liquidación núm. 20120062U de 3 de septiembre de 2012, en cuanto al valor y tipo de compensación del que sería objeto en caso de llevarse a cabo el proyecto urbanístico planteado por la actora, es claro que dicha decisión es susceptible de control judicial, como también debieron impugnarse las decisiones

contenidas en los oficios S.P.M 224 de 16 de abril de la misma anualidad, en el que la Secretaría de Planeación de Pasto plasmó las razones y fundamentos de aquella; y el Oficio SSOT-907-2011 de 22 de diciembre de 2011, que negó a la actora la liquidación por compensación por espacio público atendiendo el aspecto referente al “aprovechamiento arquitectónico”. Ahora bien, los actos mencionados y la licencia de construcción núm. 52001-2-LC-11-0880 de 11 de septiembre de 2012, comparten unidad de contenido y finalidad. Ello, por cuanto recaen sobre el proyecto urbanístico denominado “La Arboleda” y en razón a que tales decisiones tenían como finalidad permitir a la sociedad actora desarrollar la construcción aludida y señalar que la compensación por espacio público obedecía al componente urbanístico y no arquitectónico. Corolario de lo anterior, es claro que además de la intervención del curador era menester que el ente territorial definiera la compensación correspondiente a cargo de la demandada y que se acreditara la cancelación o acuerdo de pago respectivo. La liquidación cuestionada tiene un vínculo inescindible con la licencia de construcción y los oficios antes mencionados, porque el primer acto administrativo constituyó un presupuesto para la expedición de los demás, tanto así que la curaduría estableció que para la correcta aplicación de la autorización concedida debía tenerse en cuenta el acuerdo de pago otorgado por el ente territorial a la actora sobre la obligación por concepto de espacio público. En tal sentido, para efectuar el control jurisdiccional sobre los conceptos que fueron cobrados a la actora por compensación de

espacio público, era necesaria la impugnación no solo de la liquidación respectiva, sino también de la licencia de construcción a que dio lugar, en el aspecto que afectaba la compensación propiamente dicha, y de los oficios a través de los cuales se negó la compensación por aprovechamiento arquitectónico. De ahí que estas decisiones constituyeron un acto administrativo complejo. Si la actora solo pretendía cuestionar la liquidación de compensación de espacio público, debía haberlo hecho, sin haber provocado que esta fuera integrada como parte del fundamento para la expedición de la licencia de construcción, porque ante dicha eventualidad la ejecutoriedad de esta última quedó ligada a la primera, en lo que concierne al cumplimiento de la cesión obligatoria. […] En ese orden de ideas, para esta Sala, en la medida en que no fueron cuestionados todos los actos administrativos que conforman el acto complejo que recayó sobre la compensación del espacio público reprochada por la actora, es claro que había lugar a declarar probada la excepción de inepta demanda, como lo determinó el a quo.

FUENTE FORMAL: DECRETO MUNICIPAL 546 DE 2004 – ARTÍCULO 6

NUMERAL 7

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Bogotá D.C., veintinueve (29) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 52001-23-33-003-2013-00197-01

Actor: INVERSIONES CHATOGO S.A.S

Demandado: MUNICIPIO DE PASTO

Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho

TESIS: SE CONFIRMA LA SENTENCIA IMPUGNADA, POR CUANTO AL NO

HABERSE DEMANDADO TODOS LOS ACTOS QUE INTEGRAN EL ACTO

ADMINISTRATIVO COMPLEJO, SE INCURRIÓ EN INEPTA DEMANDA.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la sociedad INVERSIONES CHATOGO S.A.S. contra la sentencia de 9 de mayo de 2018, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO1, que declaró configurada la excepción de ineptitud de la demanda y se inhibió para fallar de fondo. I.- ANTECEDENTES I.1.- La sociedad INVERSIONES CHATOGO S.A.S., actuando a través de apoderado, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA2, presentó demanda contra el MUNICIPIO DE SAN JUAN DE PASTO, con la finalidad de desvirtuar la legalidad de los siguientes actos administrativos:  Liquidación de la compensación de espacio público por aprovechamiento urbanístico núm. 20120062U de 3 de septiembre de 2012, expedida por la Secretaría de Planeación del Municipio de San Juan de Pasto, en relación con el predio ubicado en la carrera 40 # 19A – 10 de la Avenida Panamericana, en cuantía de $432.384.000.oo. 1 En adelante el Tribunal. 2 En adelante CPACA.  Resolución núm. 001 de 20 de noviembre de 2012, expedida por la misma

autoridad, por medio de la cual fueron rechazados de plano por improcedentes los recursos interpuestos contra la Liquidación núm. 20120062U de 3 de septiembre de 2012. Además de la nulidad de los actos administrativos referidos, como restablecimiento del derecho, la actora elevó las siguientes pretensiones: “[…]SEGUNDA: que a título de restablecimiento del derecho se declare que la sociedad CHATOGO SAS no está obligada a cancelar la compensación de espacio público por aprovechamiento urbanístico arbitrariamente señalada por el Municipio de Pasto.

TERCERA: condenar al municipio demandado al pago de las costas procesales – (Artículo 188 del CPACA) […]”.

I.2.- Como hechos relevantes de la demanda fueron señalados los siguientes: Que en desarrollo de su objeto social como empresa dedicada a la construcción de edificios, mediante negocio protocolizado en la Escritura Pública núm. 6364 de 17 de noviembre de 2001, suscrita ante la Notaría Cuarta del Círculo de Pasto, adquirió el lote de terreno ubicado en la carrera 40 # 19A – 10 de la Avenida Panamericana de dicho municipio, identificado con folio de matrícula inmobiliaria núm. 240-228559 de la oficina de instrumentos públicos de ese ente territorial. Precisó que el referido inmueble fue comprado al señor José Ignacio Chaves Zarama, quien lo había adquirido como parte de un lote de mayor extensión mediante sentencia de adjudicación por sucesión. Aseveró que desde mucho antes de transferir el derecho de dominio del predio en mención, el señor José Ignacio Chaves Zarama había adelantado los trámites

para su urbanización. Sostuvo que, previa solicitud de su parte, la Curaduría Segunda de Pasto expidió la Resolución núm. 52001-2-LC-11-0500 de 17 de agosto de 2011, mediante la cual fue autorizada para efectuar movimiento de tierras y cerramiento en el predio aludido. Indicó que, con posterioridad, la curaduría aludida expidió la Resolución núm.52001-2-LU-11-0499 de 31 de octubre de 2011, a través de la cual le concedió una licencia de urbanización para ejecutar obras de infraestructura de servicios públicos y loteo. Aclaró que en el referido acto administrativo la autoridad mencionada advirtió, por una parte, que el proyecto urbanístico no presentaba cesiones públicas “por no ser convenientes”, con base en el artículo 57 del Decreto 1469 de 30 de abril 20103 y, por otra, que las edificaciones futuras deberían compensar la cesión de espacio público mediante porcentaje del área construida. Comentó que el 21 de diciembre de 2011 solicitó a la Secretaría de Planeación del ente territorial demandado, la liquidación de la compensación de espacio público por aprovechamiento arquitectónico, teniendo en cuenta que, a su juicio, se trataba de un predio ubicado en un sector urbanizado y consolidado. Explicó que mediante oficio SSOT-907-2011 de 22 de diciembre de 2011, la entidad demandada no solo negó la liquidación requerida, sino que, además, inició una controversia en cuanto al tratamiento del sector en donde se encontraba ubicado el predio, dado que lo catalogó como “zona de desarrollo”.

Mencionó que, finalmente, la entidad demandada expidió la Liquidación núm. 20120062U de 3 de septiembre de 2012, por compensación de espacio público por aprovechamiento urbanístico, en valor de $432.384.000.oo. Expuso que, a su juicio, de acuerdo con el tratamiento de la zona en donde se encuentra el predio objeto de controversia, la liquidación debía haberse efectuado por compensación de espacio público por aprovechamiento arquitectónico. Apuntó que la autoridad demandada no tuvo en cuenta que sobre el predio aludido ya se habían efectuado cesiones entregadas por un anterior propietario, y una apropiación de 308,16 m2 para la construcción de un tramo de la vía panamericana. Expresó que interpuestos los recursos de reposición y apelación contra la liquidación aludida, mediante la Resolución núm. 001 de 20 de noviembre 2012 la entidad demandada los rechazó, bajo el argumento de que dicho acto era de trámite, dentro del procedimiento de expedición de la licencia urbanística. Destacó que con posterioridad solicitó la reliquidación de la obligación urbanística; 3 “Por el cual se reglamentan las disposiciones relativas a las licencias urbanísticas; al reconocimiento de edificaciones; a la función pública que desempeñan los curadores urbanos y se expiden otras disposiciones” no obstante, la entidad demandada adoptó una actitud vacilante y contradictoria en diferentes respuestas, que nunca concluyeron con reajuste alguno. Adujo que pese a que el ente territorial advirtió que la liquidación cuestionada era un acto de trámite, a su juicio, en este está materializada la voluntad de la

administración de hacer efectiva una compensación de urbanismo sin fundamento legal. I.3.- NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Como disposiciones transgredidas la actora invocó los artículos 2°, 13, 29, 209, 313 y 338 de la Constitución Política; 57, 58 y 76 del Decreto 1469 de 2010, 57, 232; 233 del Acuerdo Municipal 029 de 2 de noviembre 20034; la Ley 338 de 18 de julio de 19975; el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio y el Decreto Reglamentario 549 de 24 de febrero de 20046. Para tal efecto, formuló los cargos que denominó y desarrolló así: I.3.1.- “Vulneración del principio de legalidad” Arguyó que el ente territorial desconoció las licencias de urbanismo que la Curaduría Urbana Segunda de Pasto había expedido, en las que constaba el tratamiento que debía darse a la zona en la que se encontraba el predio en el que se desarrollaría el proyecto de vivienda “La Arboleda”, así como las cartas catastrales, certificados prediales, escrituras y registros sobre el mismo aspecto. Agregó que el ente territorial exigió el pago del 40% del valor comercial del predio por la contraprestación liquidada en el acto administrativo primigenio demandado, atribuyendo obligaciones del anterior urbanizador del predio, sin fundamento legal alguno. Explicó que el ente territorial no está facultado para autorizar cesiones in situ o compensaciones con otros terrenos, en aprovechamientos urbanísticos por el valor comercial del predio, conforme con el artículo 232 del POT del municipio.

I.3.2.- “Desconocimiento de las normas urbanísticas del POT de Pasto y carencia de la competencia por parte de planeación municipal para regular impuestos” 4 Expedido por el Concejo Municipal de Pasto, “Por medio del cual se crea el Fondo de Compensación de Espacio Público y de dictan otras disposiciones”. 5 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”. 6 “Por el cual se reglamenta el artículo 96 de la Ley 788 de 2002”. Sostuvo que la entidad demandada desconoció el contenido de la licencia de urbanismo, concedida a través de la Resolución núm. 52001-2-LU-11-0499 de 31 de octubre de 2011, para concluir bajo el supuesto de una facultad de interpretación que el predio en cuestión está catalogado como de “aprovechamiento urbanístico”. I.3.3.- “El desconocimiento de la actividad de la Curaduría Urbana Segunda de Pasto” Reiteró que la licencia de urbanismo, en la que la curaduría determinó el tratamiento que debía darse a la zona en donde se encontraba el predio origen de la controversia, cobró ejecutoria, sin que hubiese sido objeto de reparo alguno, razón por la cual, a su juicio, el ente territorial no tenía fundamento para desconocer su contenido. I.3.4.- “Falsa motivación del acto impugnado por nulidad” Argumentó que si bien la administración tiene competencias para el recaudo de los tributos autorizados de manera anticipada, en los montos y base respectivos,

dicha actividad no puede ser ejercida para efectuar cobros no debidos bajo una actitud arbitraria. Señaló que el tratamiento que la administración dio a la zona en la que se encuentra el predio, supone que es un lugar aislado, situación que, a su juicio, es falsa, porque desconoce la existencia de edificaciones vecinas y vías arterias de acceso, lo que demuestra que se trata de un sector ya desarrollado. I.3.5.- “La violación del principio de igualdad […]” Alegó que la administración municipal había dado un tratamiento similar al que reclama, a las construcciones que han sido desarrolladas en el sector, sin que haya motivo alguno para aplicarle unos presupuestos diferentes al proyecto de vivienda “La Arboleda”. I.4.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El MUNICIPIO DE SAN JUAN DE PASTO, a través de apoderado, contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de esta. Explicó que la liquidación de compensación del espacio público es un trámite que hace parte del proceso de licenciamiento adelantado ante la curaduría urbana y, en consecuencia del acto definitivo, mediante el cual es concedida o negada la licencia de urbanismo. Comentó que el predio origen de la presente controversia se encuentra en “tratamiento de desarrollo”, conforme con lo establecido en el POT y en el plano 13 de tratamientos donde se encuentra localizado. Señaló que, conforme con el certificado de libertad y tradición, el inmueble tiene origen en un proceso de sucesión, sin que se advierta que devino de una adjudicación de lotes de una urbanización constituida con anterioridad. Afirmó que en la medida en que no está acreditado que la sociedad demandante

efectuó la cesión gratuita que le correspondía por el desarrollo del proyecto urbanístico “La Arboleda”, sus pretensiones carecen de fundamento, además, porque la curaduría no tendría competencia para exonerarla de dicha obligación. Arguyó que, contrario a lo manifestado por la sociedad actora, la obligación establecida en el acto administrativo demandado no tiene carácter tributario, sino que se trata de una contraprestación por el uso del predio. Con base en lo anterior, propuso las excepciones que denominó “legalidad del acto acusado”, “el acto acusado no tiene el carácter tributario”, “la curaduría urbana carece de competencia para regular las cesiones […]” e “innominada”. II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA Mediante sentencia de 9 de mayo de 2018 el Tribunal declaró probada de oficio la excepción de ineptitud de la demanda, se inhibió para decidir el fondo del asunto, así como para pronunciarse sobre una objeción por error grave formulada por la entidad demandada contra un dictamen pericial decretado y practicado en el curso del proceso y, finalmente, condenó en costas a la sociedad actora. Para tal efecto, advirtió que la excepción aludida se configuró en razón a que no fue demandada la Licencia de Construcción núm. 52001-2-LC-11-0880 de 11 de septiembre de 2012, presupuesto que, a su juicio, era necesario debido a que la liquidación de la compensación de espacio público cuestionada formaba parte de todas las actuaciones que culminaron con la expedición de aquella. Explicó que las actuaciones tendientes a la expedición de la licencia de

construcción aludida, entre las que se encuentra la liquidación de compensación de espacio público, constituyen un acto administrativo complejo, por cuanto concurren las siguientes características: “[…] a) Unidad de contenido y fin: Como quiera que las actividades desplegadas tanto por el señor Curador Segundo de Pasto como por la Secretaría de Planeación municipal estuvieron encaminadas a una misma finalidad: dar trámite a la solicitud, elevada por la actora, con miras a la expedición de una licencia urbanística de construcción en la modalidad de obra nueva. b) Fusión de voluntades de diferentes autoridades: Toda vez que para la producción del acto final intervinieron, dos autoridades: El señor curador, German Vela Luna, persona particular con funciones públicas a la luz de los artículos 73 y 74 del Decreto 1469 de 2010 y la Subsecretaria de Ordenamiento Territorial de la Secretaría de Planeación Municipal, Alejandra Delgado Noguera. c) No escisión de los actos administrativos que conforman el acto complejo: Puesto que las actuaciones desplegadas por las autoridades municipales y las del referido curador urbano se articularon de tal forma que fueron interdependientes. Así, tal como se precisó en el oficio enviado, por el curador al arquitecto de la obra el 21 de noviembre de 2011, al señalar: Como el pago o compensación es una obligación a favor del Municipio de Pasto, presente este memorando y plano arquitectónico con cuadro de áreas a la Oficina de Planeación Municipal, entidad competente para interpretar y liquidar las contribuciones e impuestos a favor del Municipio de Pasto (artículo 117 Decreto 1469/ 2010), mientras se tramita la licencia urbanística. Una vez

culmine el pago, compensación, convenio o exoneración presentar a este despacho los documentos pertinentes, que legalizan esta obligación, requisito indispensable para proferir el Acto Administrativo de Licencia Urbanística. (Se destaca) […]”. Concluyó que, en la medida en que la liquidación cuestionada hace parte del mismo procedimiento administrativo del cual resultó la licencia de construcción, existe una interdependencia entre los dos actos administrativos, que hacía necesario que fueran demandados de forma conjunta. III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN La sociedad demandante apeló la sentencia proferida en primera instancia, alegando que dicha decisión conlleva que sus pretensiones no puedan ser dirimidas en el curso de un proceso judicial, situación que, a su juicio, constituye un obstáculo al derecho al acceso a la administración de justicia. Precisó que si bien los actos administrativos aludidos por el a quo fueron expedidos en un mismo trámite, hay una situación particular que los diferencia y no permite que opere la interdependencia que se les atribuye. Aseveró que la licencia de construcción que el a quo adujo como acto que debía demandarse, tiene como antecedentes las licencias de urbanismo y de movimiento de tierras y cerramiento, en las cuales la curaduría urbana había advertido que el proyecto no presentaba cesiones públicas por no ser convenientes, basada en el artículo 57 del Decreto 1469 de 2010. Expresó que la expedición de la licencia de construcción estuvo precedida del memorando 00095 de 21 de noviembre 2011, suscrito por el Curador Urbano Segundo de Pasto, con base en el cual la compensación del espacio público había

sido pre-liquidada en un valor de $89.164.000.oo, en relación con un área de cesión de 185,76 m2. Expuso que a través de oficio de 4 de mayo de 2012, dirigido al ente territorial demandado, la Curaduría Urbana Segunda de Pasto dio las razones por las cuales la ejecución del proyecto de urbanismo “La Arboleda” no debía conllevar la obligación de hacer cesiones de espacios públicos, debido a que el predio respectivo estaba servido por dos avenidas importantes, sin que existieran proyecciones viales adicionales, además porque ya había equipamiento en el sector. Aclaró que, en ese orden de ideas, la licencia de construcción no le generó ningún perjuicio y, por el contrario, es fuente de pautas normativas para el pago de la compensación en los términos que alega, razón por la cual carecía de algún interés para cuestionarla vía judicial. Anotó que, además, su posición jurídica encontró respaldo en los dictámenes periciales que fueron practicados dentro del presente proceso, conforme con los cuales la contraprestación cuestionada debía ser liquidada como compensación por aprovechamiento arquitectónico y no por aprovechamiento urbanístico, como lo efectuó el ente territorial. Reiteró que no tuvo ningún interés en cuestionar un acto administrativo que le dispone de un derecho, además que aceptar que debía demandarlo, supondría el deber de cuestionar una decisión que le beneficia y frente a la cual no se tiene ningún reproche. Agregó que la liquidación cuestionada fue expedida por el ente territorial demandado, basado en su autonomía y desligado de la posición jurídica de la

curaduría que concedió la licencia de construcción. Concluyó que el acto administrativo demandado desconoció las normas que fueron citadas en la demanda, además que la decisión recurrida permite la vigencia de una actuación viciada de nulidad, por lo que debe ser anulada y, en consecuencia, se tenga como valor de la compensación la suma de $89.164.000, en relación con el proyecto urbanístico objeto de la controversia. IV.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN I.V.1.- La actora, en síntesis, reiteró los argumentos de los fundamentos de la demanda, así como los del recurso de apelación. Insistió en que la posición jurídica que fue advertida por la Curaduría Urbana Segunda de Pasto, en la Licencia de Urbanismo, apoya su tesis sobre el presupuesto para la liquidación de la compensación por aprovechamiento arquitectónico. Iteró que no le asistió ningún interés en cuestionar la legalidad de la licencia de construcción que el a quo consideró como parte de las actuaciones que debía haberse demandado, en particular, porque dicho acto administrativo le reconoció un derecho. Concluyó que la ilegalidad de la liquidación cuestionada conlleva que la sentencia proferida en primera instancia se revoque, para que el fondo del asunto sea estudiado de fondo y se disponga la prosperidad de las pretensiones de la demanda. I.V.2.- Tanto la entidad demandada como el Ministerio Público, en esta etapa procesal, guardaron silencio. V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA V1.- Actos demandados En el presente asunto son acusados los siguientes actos administrativos:

 Liquidación de la compensación de espacio público por aprovechamiento urbanístico núm. 2012006U de 3 de septiembre de 2012, expedida por la Secretaría de Planeación Municipal de San Juan de Pasto, cuyo contenido es el siguiente:

“[…] ALCALDÍA DE PASTO

SECRETARÍA DE PLANEACION MUNICIPAL

Subsecretaría de Ordenamiento Territorial

LIQUIDACION DE LA COMPENSACION DE ESPACIO PÚBLICO POR APROVECHAMIENTO URBANÍSTICO Liquidación No. 201220062U Fecha de expedición: 03/09/2012

DATOS DEL PREDIO

Predio No. 01030155-0058-000 Dirección Carrera 40 No. 40 NO 19 A 10 Av. Panamericana Nombre y apellido Cedula No. 900456635Solicitante Sociedad Chatogo S.A.S. 9

Área del lote: Área neta urbanizable:

2.252 2.252 UNU Descripción del proyecto Edificio 2252 Multifamiliar La Arboleda Cesión COMPENSADO EPE 2252,00 0,15337,80 SITU Equipamiento 2.252,00 0,05112,60 ESPECIE

DINERO EN

BENEFICIO DE

ESPACIO Vías 2252,00 0,20450,40 PÚBLICO

TOTAL A COMPENSAR 40% ANU 900,80

VALOR DEL METRO CUADRADO 480.000,00

DATOS DE LA COMPENSACION Compensación No. 20120062U ingresada el:03/09/2012

Valor Total: 432.384.000

Valor abandonado Saldo: Cuatrocientos treinta y dos

millones trecientos ochenta y cuatro mil pesos. Valor a pagar 432.384.000 Una vez cancelado el valor de la compensación, favor presentar el recibo entregado en Tesorería ante la oficina de Planeación Municipal, a fin de que el respectivo pago quede registrado.

ALEJANDRA DELGADO NOGUERA

Subsecretaria de Ordenamiento Territorial Secretaria de Planeación Municipal […]”.  Resolución núm. 001 de 20 de noviembre de 2012, expedida por la Secretaría de Planeación del Municipio de San Juan de Pasto, mediante la cual fueron rechazados de plano los recursos de reposición y apelación interpuestos por la demandante, contra la liquidación aludida y la resolución mediante la cual fue aceptado un acuerdo de pago a la demandante por el mismo concepto. El referido acto administrativo dispuso: “[…] Alcaldía de pasto Secretaría de Planeación Municipal Subsecretaría de Ordenamiento Territorial Secretaría Técnica FONCEP Resolución 001 de 2012 (20 de noviembre) La subsecretaría de ordenamiento territorial, en su condición de secretaría técnica de FONCEP

CONSIDERANDO: […] Respecto a la liquidación El Código Contencioso Administrativo señala que son improcedentes los recursos contra los actos de trámite, preparatorios o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa. […] Como conclusión de lo expuesto, la liquidación del presente caso es un acto de trámite, que hace parte del proceso para otorgar o negar una licencia, cuyos valores se encuentran contemplados claramente en el Plan de Ordenamiento Territorial, de acuerdo a los tratamientos establecidos en el plano 13 de la normatividad municipal en cita en

concordancia con las normas que reglamentan el FONDO DE

COMPENSACIÓN DE ESPACIO PÚBLICO FONCEP.

Valga decir entonces, que es procedente rechazar los recursos impetrados y en ese sentido se resolverá, consecuencialmente con ello no es necesario referirse a las consideraciones expuestas por el recurrente.

RESPECTO A LOS RECURSOS IMPETRADOS CONTRA LA

RESOLUCIÓN 1754 DEL 6 DE SEPTIEMBRE DE 2012

Teniendo en cuenta que igualmente se impetran recursos contra el contenido de la Resolución No.1754 del 6 de septiembre de 2012, es procedente manifestar, que contra tal acto administrativo debieron presentarse en su oportunidad los recursos ante la Tesorería Municipal y en subsidio el de apelación ante la Secretaría de hacienda y no ante ésta entidad, en virtud de las normas establecidas para ello en particular por lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1754 de 6 de septiembre de 2012, razón por la cual no hay lugar a la petición la cual se considera improcedente.

RESUELVE: ARTÍCULO PRIMERO: Rechazar de plano los recursos presentados contra la liquidación No.20120062 U y el contenido de la Resolución No, 1754 del 6 de septiembre de 2012, por las razones expuestas en los considerandos […]”.

V.2.- Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si hay lugar a revocar o no la sentencia apelada, mediante la cual el TRIBUNAL declaró probada de oficio la excepción de ineptitud de la demanda, por no haberse demandado la Licencia de Construcción núm.

52001-2-LC-11-0880 de 11 de septiembre de 2012 que, a su juicio, constituyó un acto administrativo complejo, junto con la liquidación cuestionada. De ser viable la revocatoria de la decisión recurrida y, en razón a la posición que sostiene y que reitera esta Sala7, se dispondría devolver el expediente al Tribunal de origen para que estudie de fondo los cargos de violación planteados contra el acto administrativo demandado. En ese orden de ideas, para resolver el problema jurídico planteado la Sala se referirá de manera general al tema del acto administrativo, los actos de trámite y los actos administrativos complejos, para enseguida hacer el análisis probatorio y abordar el estudio del caso concreto. Del acto administrativo, de los actos de trámite y de los actos administrativos complejos Las autoridades administrativas, en el ejercicio de sus funciones, tienen la posibilidad de adoptar decisiones y concretar situaciones, algunas en forma voluntaria y espontánea, y otras de manera provocada, que producen efectos jurídicos respecto de los asociados. Dentro de las diferentes formas en que se manifiestan las autoridades administrativas, se encuentran los actos administrativos, entendiendo por tales aquellas manifestaciones unilaterales de voluntad de la administración tendientes a producir efectos jurídicos, esto es, encaminados a crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas, ya sean de carácter subjetivo, particular, como en el caso de los permisos, un nombramiento y otorgamiento de una licencia, etc., o de carácter general u objetivo, como resulta, por ejemplo, del ejercicio de la potestad

reglamentaria. 7 Esta Sala de manera reiterada ha aplicado la postura que adoptó la Sección en el fallo de 26 de abril de 2013 Consejo de Estado, Sección Primera. Expediente núm. 2006-01004-01. C.P. María Elizabeth García González, en el que al respecto se precisó: ““[…] en tratándose de recursos de apelación respecto de FALLOS INHIBITORIOS INJUSTIFICADOS, COMO OCURRE EN EL SUB LITE, SE DEBE DEVOLVER EL EXPEDIENTE AL A QUO PARA QUE ESTUDIE LOS CARGOS DE LA DEMANDA QUE NO REALIZÓ, PUES RESOLVER DE FONDO LA CONTROVERSIA EN SEGUNDA INSTANCIA, equivaldría a convertirla en única instancia, privando de esta manera a la parte desfavorecida del derecho fundamental de ejercer legítimamente su defensa, íntimamente ligado al debido proceso y al acceso a la Administración de Justicia […]”. Respecto a la noción de acto a