CE-SECCION PRIMERA-68001-23-15-000-2000-00585-01-2009

ADUANERO / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO – Caducidad de la facultad sancionatoria / CADUCIDAD DE LA FACULTAD

SANCIONATORIA ADUANERA – Cómputo / PRESCRIPCION DE LA SANCION

ADMINISTRATIVA ADUANERA – Cómputo / REITERACIÓN DE

JURISPRUDENCIA

[E]l término de prescripción se inicia cuando quede en firme el acto que define la situación jurídica de la mercancía, esto es, en el caso presente la Resolución 003 de enero 2 de 1998 por la cual se confirmó el decomiso de la mercancía. […] la acción administrativa sancionatoria se entiende ejercida en tiempo no sólo cuando se expide el pliego de cargos, sino que es preciso que también se haya proferido la decisión sancionatoria, esto es, cuando los recursos interpuestos contra la resolución que impone la sanción han sido decididos, lo cual ocurrió en el caso presente el 17 de noviembre de 1999, fecha de expedición de la Resolución 045, confirmatoria de la Resolución 088 de 1999 por la cual se impuso la multa que además fue notificada en la misma fecha. En consecuencia, dado que el término de prescripción establecido en el artículo 14 del Decreto 1750 de 1991 inició el 3 de enero 1998, fecha de la Resolución 003 por la cual se confirmó el decomiso de la mercancía, y la acción administrativa sancionatoria se entendió ejercida el 17 de noviembre de 1999, fecha de expedición de la Resolución confirmatoria 045, es decir, un año, diez meses y catorce días después, no operó la prescripción de la

facultad sancionatoria de la administración.

NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencias Consejo de Estado, Sección Primera, de 11 de julio de 2003, Radicación 25000-23-24-000-2001-00196-01, C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola; 25 de marzo de 2003, Radicación 25000-23-27-000-199900947-01; y 8 de septiembre de 2005, Radicación 76001-23-24-000-1999-0152801, C.P. Camilo Arciniegas Andrade; 13 de julio de 2000, Radicación CE-SEC1EXP2000-N5876, C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1750 DE 1991 – ARTÍCULO 14

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá, D.C., treinta (30) de abril de dos mil nueve (2009) Radicación número: 68001-23-15-000-2000-00585-01

Actor: CARRETERAS Y PAVIMENTOS M.G. CAYPA S.A

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES -DIAN Referencia: AUTORIDADES NACIONALES Se decide el recurso de apelación interpuesto por la sociedad CARRETERAS Y PAVIMENTOS M.G. CAYPA S.A. Nit. 800.026.864-1 contra la sentencia de 5 de febrero de 2004 del Tribunal Administrativo de Santander mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA El 15 de marzo de 2000, CAYPA S.A. en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentó la siguiente demanda: 1.1Pretensiones 1.1.1. Que se declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones Nos 088 de Mayo 19 de 1999 y su confirmatoria No. 045 de Noviembre 17 de 1999 mediante los cuales se impuso sanción de multa por infracción administrativa de contrabando. 1.1.2. Que como restablecimiento del derecho se declare que la actora no incumplió norma aduanera alguna y que por tanto la multa era improcedente. 1.1.3. Que se orden restituir a la DIAN los valores pagados con intereses en caso de que al finalizar el proceso contencioso hayan sido cobrados por la entidad pública. 1.2. Hechos Señala la demandante como hechos fundamento de la acción, los siguientes: Mediante Resolución 185 de 12 de septiembre de 1997 la Administración de la DIAN de Bucaramanga ordenó el decomiso del tracto-camión marca Kenworth placas SKG-236 por incumplimiento de las obligaciones inherentes a la importación temporal del vehículo relacionadas con su libre circulación y disposición conforme al Decreto 1909 de 1992.

Por Resolución 03 de 2 de enero de 1998 la DIAN confirmó la anterior decisión al resolver el recurso de reconsideración. Mediante auto 109 de 5 de junio de 1998 la administración de Bucaramanga de la DIAN formuló con base en los anteriores hechos, pliego de cargos por presunta

infracción administrativa de contrabando. Por Resolución 088 de 19 de mayo de 1999 impuso la DIAN sanción de multa por valor de $17.500.000,00. Mediante Resolución 045 de 17 de noviembre de 1999 la DIAN confirmó la anterior decisión. 1.3 Normas violadas y concepto de la violación Estima la actora que con los actos demandados se violan las siguientes normas: 1.3.1 El Decreto 1750 de 1991 artículo 14, en cuanto consagró expresamente que “La acción administrativa sancionatoria prescribe en dos años, contados a partir del momento de la realización del hecho…” siendo “… evidente que la Resolución sancionatoria emitida por la División de Liquidación y su confirmatoria emanada de la División Jurídica, que son objeto de la presente demanda fueron emitidas por fuera del término establecido en el artículo 14 del Decreto 1750 de 1991, cuando ya había operado el fenómeno de la prescripción…” (cd.1 fl.60-61). 1.3.2 El artículo 29 de la Constitución Política, sobre el principio de legalidad, por razón del desconocimiento a la prescripción de la sanción administrativa mencionada consagrada en el Decreto 175 de 1991 (cd.1 fl.61). 1.3.3 El Decreto 1909 de 1992 artículos 63 y 64, en cuanto la decisión de la DIAN violenta los principios de eficiencia el cual “…en la vía gubernativa brilló por su ausencia…” y de justicia por acudir la administración a interpretaciones del decreto aplicable “…creando formalidades inexistentes…” (cd.1 fl.6263). 1.3.4 El Código Contencioso Administrativo artículo 2, dado que la DIAN al proferir la resolución sancionatoria y su confirmatoria sin el debido sustento legal, violó la ley traicionando el sentido de los cometidos estatales y los derechos de los administrados, especialmente el principio constitucional de legalidad. (cd.1 fl.64). 1.3.5 El concepto jurídico 126 de 1999 de la DIAN, que señaló “…Considerando que el término de prescripción no será interrumpido o suspendido por la expedición de algunos de los actos administrativos a que se hace referencia (acta de aprehensión o pliego de cargos) puesto que no existe norma de procedimiento expresa que permita interrumpir la prescripción de la acción administrativa sancionatoria, resulta forzoso concluir que el procedimiento deba iniciarse y terminarse dentro del plazo de los 2 años siguientes a los señalado por el artículo 14 del Decreto 1750 de 1991.” (cd.1 fl.66). 1.3.6 Añade la demandante que “estos criterios con de obligatorio conocimiento y aplicación para los funcionarios aduaneros…” por razón de lo contemplado en el artículo 13 del Decreto 1725 de 1997 (cd.1 fls. 64 y 66).

II. LA CONTESTACIÓN La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN solicita en la contestación, denegar las pretensiones de la demanda con base en los siguientes argumentos: Señala que uno es el procedimiento aduanero tendiente a definir la situación jurídica de la mercancía, por el cual se determina si el bien se importó cumpliendo los requisitos legales, en caso contrario se está frente a la infracción de

contrabando, cuya consecuencia es el decomiso de los bienes. A partir del decomiso se inicia el procedimiento para establecer la responsabilidad por la comisión de la falta administrativa aduanera y aplicar la sanción a quien la cometió. Agrega que para el primero no existe tiempo límite, debiendo sólo observarse los plazos y etapas contemplados en la regulación aplicable (Decreto 1800 de 1994), en tanto que es para el segundo para el cual se establece la prescripción contenida en el artículo 14 del Decreto 1750 de 1991, debiendo “…la acción… iniciarse dentro de los dos años siguientes a la comisión del hecho…”. Añade la DIAN que se centra la demandante en discutir cuál es la fecha de los hechos a partir de la cual se inicia el conteo del término de prescripción; si el de la retención o el de la aprehensión de los bienes, lo cual es irrelevante pues ninguno de ellos determina la prescripción de la acción “…por cuanto la acción sancionatoria se ejercitó con el pliego de cargos por infracción administrativa y sanción por contrabando No. 00109 de junio 5 de 1998” dentro de los dos años a partir incluso de la retención por parte de las autoridades de policía. Indica que no puede ser otro el sentido de la norma, ya que pretender culminar los dos procesos en el término de dos años es un imposible jurídico.

III. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia de 5 de febrero de 2004 negó las pretensiones de la demanda con base en las siguientes consideraciones: Del análisis normativo “…se desprende que hay dos trámites o procedimientos

perfectamente delimitados: uno respecto de la mercancía para calificar su naturaleza y otro en relación con el responsable con el fin de sancionarlo si es el caso, pecuniariamente”. Respecto de éste último, señala el Tribunal, corre la prescripción de dos años del artículo 14 del Decreto 1750 de 1991, la cual se refiere es a la acción administrativa y no al “…proceso o procedimiento que se pone en marcha mediante su ejercicio…”, los cuales son dos cosas diferentes. Concluye el Tribunal manifestando que si se toma como iniciación del término de prescripción el 10 de junio de 1996, fecha en que se puso a disposición de la administración aduanera el bien, “…la acción fue ejercida en tiempo pues el plazo vencía el 10 de junio de 1998 y el pliego de cargos se formuló el 5 de junio del mismo año, lo que obliga a concluir que no operó el fenómeno de la prescripción alegado por el demandante…”.

IV. LA APELACIÓN La sociedad demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior providencia, el cual sustentó de la siguiente manera: El a-quo admite la interrupción de la prescripción con la formulación del pliego de cargos, lo que no está contemplado en norma alguna.

Afirma la recurrente que la prescripción contemplada en el Decreto 1750 de 1991 artículo 14, es un aspecto sustancial y no simplemente procedimental, el cual constituye norma especial a la que se refiere el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo que a la letra dice: “salvo disposición especial en contrario, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones

caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas” sin que obste para ello el que una norma lo denomine prescripción y la otra caducidad. Añade que ambas normas se refieren no al simple inicio de la actuación sino también a su finalización ya que la “acción administrativa sancionatoria… corresponde a la FACULTAD con que cuenta la DIAN para IMPONER sanciones, no para iniciar procedimientos como lo afirma el a-quo…”. Constituye una evidente violación de la ley el no acatamiento del concepto 126 de 1999 de la DIAN, de obligatoria aplicación para sus funcionarios, el cual expresa que “…resulta forzoso concluir que el procedimiento deba iniciarse y terminarse dentro del plazo de dos años siguientes a lo señalado por el artículo 14 del decreto 1750 de 1991…”.

V. LOS ALEGATOS EN LA SEGUNDA INSTANCIA Reitera la parte demandante los argumentos expuestos en la demanda en relación con la ocurrencia de la caducidad establecida por el artículo 14 del Decreto 1750 de 1991 por cuanto los actos administrativos sancionatorios se profirieron más de dos (2) años después de la aprehensión de la mercancía (cd.2 fls.6 y ss.).

La DIAN, por su parte, reitera lo planteado en la contestación de la demanda e indica que no ha ocurrido prescripción debido a que se trata de dos procedimientos independientes que no pueden ser paralelos; el primero, el de la definición de la situación jurídica de la mercancía aprehendida, y el segundo, el de la sanción administrativa por contrabando. Señala la parte demandada que el segundo procedimiento se inicia una vez

terminado el primero y solo a partir de entonces se debe contar el término de prescripción, pues si se pretende que dicho lapso se refiera a la suma de los dos procesos se encuentra que los términos de los artículos 1 y 2 del Decreto 1800 de 1994 suman 26 meses, sin contar el tiempo necesario para las notificaciones, es decir más de dos años, tiempo dentro del cual es por ende imposible despachar los dos procedimientos (cd.2 fls.26 y ss.).

VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA Radica, el asunto en discusión, en determinar si operó la caducidad de la facultad sancionatoria de la DIAN a que se refiere el Decreto 1750 de 1991 artículo 14.

Establece dicha norma: “PRESCRIPCION. La acción administrativa sancionatoria prescribe en dos (2) años contados a partir del momento de la realización del hecho.

La sanción, en los casos correspondientes, prescribirá en tres (3) años, contados a partir de la ejecutoria de la providencia que la aplique.” Sostiene la parte demandante que efectivamente han transcurrido los dos años a que se refiere la norma, pues los hechos que dieron lugar a la actuación (retención del tracto-camión) ocurrieron el día 8 de junio de 1996 y tanto la resolución sancionatoria (Resolución 0088 de mayo 19 de 1999) como aquélla que la confirmó (Resolución 0045 de noviembre 17 de 1999) fueron expedidas por fuera de dicho término (numeral 2.3.1. supra). A su vez afirma la parte demandada que no han transcurrido dichos dos años

pues, o bien la acción sancionatoria se entiende iniciada con el pliego de cargos mediante auto 109 de 5 de junio de 1998, es decir dentro de los dos años contados a partir tanto de la retención del vehículo (8 de junio de 1996) como de su aprehensión por parte de la DIAN (10 de junio de 1996), o bien, al considerar los dos procedimientos separados y consecutivos, el momento para empezar a contar la prescripción es el del acto administrativo confirmatorio del decomiso, Resolución 03 de 2 de enero de 1998, y tanto el pliego de cargos (auto 109 de 5 de junio de 1998) como la Resolución que confirmó la imposición de la sanción Resolución 045 de 17 de noviembre de 1999) se produjeron dentro de los dos años siguientes (ítems III y VI supra). Observa la Sala que para determinar si se presentó o no la prescripción de la acción sancionatoria en los términos del artículo 14 del Decreto 1750 de 1991, debe establecerse cuál es el momento a partir del cual se inicia el término de prescripción y cual, aquél con el que se entiende cumplido el ejercicio de la acción administrativa sancionatoria. En forma reiterada se ha pronunciado esta Corporación sobre los dos aspectos mencionados. Sobre el inicio del término de prescripción ha dicho la Corporación1: “…el procedimiento señalado en el artículo 2 del Decreto 1800 de 1994 está previsto para ser aplicado de manera independiente o separada del procedimiento que se ha de seguir para definir la situación jurídica de la mercancía, y que su objeto y motivo son diferentes a los de éste, según se

aprecia en su texto y lo ha puesto de presente en fallos anteriores2, de modo que como lo advierte el a quo, es menester que primero se surta el procedimiento de definición de la mercancía, pues dependiendo de las resultas del mismo se establecerá si hay lugar o no a tramitar el sancionatorio. Para la debida comprensión del punto conviene traer la parte pertinente de dicho artículo, a saber: ‘ARTICULO SEGUNDO: Procedimiento para la aplicación de sanciones y multas previstas en la legislación aduanera. ‘En todos los casos para la aplicación mediante resolución independiente de las sanciones y multas previstas en la legislación aduanera, se seguirá el siguiente procedimiento: ‘Una vez identificada la posible falta administrativa o los hechos constitutivos de posible infracción administrativa aduanera de acuerdo con la legislación vigente, la División de Fiscalización formulará el correspondiente pliego de cargos al presunto infractor. A su turno, el destinatario deberá presentar los descargos dentro del mes siguiente a la fecha de notificación del mencionado pliego’. Debiendo ser, entonces, independiente la resolución sancionatoria también ha de serlo el procedimiento administrativo respectivo, y para evitar decisiones encontradas lo lógico es que primero se surta el atinente a la definición de la situación jurídica de la mercancía, que al fin y al cabo es el objeto principal de la actividad aduanera, y esa definición justamente puede permitir identificar la posible falta o infracción administrativa aduanera, como se dice en la norma citada, de allí que cuando hay lugar a determinar la posible comisión de falta por parte del transportador, por ejemplo, se compulse copia para adelantar la actuación

administrativa después de culminada la relativa a la definición de la situación jurídica de la mercancía, sólo que en este caso el investigado y sancionado es el mismo poseedor de la mercancía decomisada. De modo que en tales casos se habrá de entender que los hechos originarios de la acción sancionatoria están dados por las resultas del procedimiento administrativo tendiente a definir la situación jurídica de la mercancía y, por tanto, que la fecha a tomar como referencia para contar el término de caducidad de la acción sancionatoria administrativa es aquella en la que quede en firme el acto que ponga 1 Sentencia de 11 de Julio de 2003, Exp. 0196, Sección Primera, C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola. 2 Sentencia de 6 de septiembre de 2002, Exp. 6875, Sección Primera, C. P.Manuel Santiago Urueta Ayola. fin a la actuación administrativa de ese procedimiento, esto es, el que contenga tal definición.” (negrillas fuera del texto). De modo que el término de prescripción se inicia cuando quede en firme el acto que define la situación jurídica de la mercancía, esto es, en el caso presente la Resolución 003 de enero 2 de 1998 por la cual se confirmó el decomiso de la mercancía. En cuanto al momento en que se entiende cumplida la acción administrativa sancionatoria ha dicho esta Corporación3: “El artículo 14 del Decreto 1750 de 1991 (integrante del Capítulo II ‘Procedimiento’) sometió la acción administrativa sancionatoria a prescripción de dos (2) años, y la sanción misma a prescripción de tres: «ARTICULO 14. Prescripción. La acción administrativa sancionatoria

prescribe en dos (2) años, contados a partir del momento de la realización del hecho. La sanción, en los casos correspondientes, prescribirá en tres (3) años, contados a partir de la ejecutoria de la providencia que la aplique.» No se contempló interrupción de la prescripción. En consecuencia, la acción sancionatoria, cuyas etapas, a saber, pliego de cargos, descargos y decisión, están reguladas en el artículo 2° del Decreto 1800 de 1994, debía surtirse dentro de los dos años siguientes a la identificación de la falta” (negrillas fuera del texto). En igual sentido4: “Es, pues, claro, que en los términos del artículo 14 del Decreto 1750 de 1991, la DIAN debe ejercer la acción encaminada a sancionar personalmente al autor de la infracción administrativa de contrabando, dentro de los dos (2) años contados a partir de la ocurrencia del hecho. … En consecuencia, a partir de esa fecha (13 de junio de 1995) la DIAN contaba con dos años para proferir el pliego de cargos, expedir la resolución sancionatoria y notificarla al sancionado. Salta a la vista que para la fecha en que en el caso presente la DIAN expidió la resolución sancionatoria (17 de diciembre de 1998) y la notificó al actor (28 de diciembre siguiente) la acción se encontraba prescrita.” (negrillas fuera del texto). De modo que la acción administrativa sancionatoria se entiende ejercida en tiempo no sólo cuando se expide el pliego de cargos, sino que es preciso que también se

haya proferido la decisión sancionatoria, esto es, cuando los recursos interpuestos contra la resolución que impone la sanción han sido decididos, lo cual ocurrió en el caso presente el 17 de noviembre de 1999, fecha de expedición de la Resolución 3 Sentencia de 23 de mayo de 2003, Exp. 00947, Sección Primera, C.P. Camilo Arciniegas Andrade. 4 Sentencia de 8 de septiembre de 2005, Exp. 01528, Sección Primera, C.P. Camilo Arciniegas Andrade.

Ver también: Sentencia de 13 de julio de 200, Exp. 5876, Sección Primera, C.P. Manuel Santiago Urueta. 045, confirmatoria de la Resolución 088 de 1999 por la cual se impuso la multa que además fue notificada en la misma fecha.

En consecuencia, dado que el término de prescripción establecido en el artículo 14 del Decreto 1750 de 1991 inició el 3 de enero 1998, fecha de la Resolución 003 por la cual se confirmó el decomiso de la mercancía, y la acción administrativa sancionatoria se entendió ejercida el 17 de noviembre de 1999, fecha de expedición de la Resolución confirmatoria 045, es decir, un año, diez meses y catorce días después, no operó la prescripción de la facultad sancionatoria de la administración. En razón de lo anterior, se procederá a confirmar la sentencia de primera instancia pero, por las razones expuestas en la presente providencia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República

y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO.- CONFÍRMASE la sentencia de 5 de febrero de 2004 del Tribunal Administrativo de Santander. SEGUNDO.- RECONÓCESE personería para actuar al apoderado de la DIAN. Cópiese, notifíquese, comuníquese y, en firme esta providencia, devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala el 30 de abril de 2009.

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Presidenta

MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN MARCO ANTONIO VELILLA MORENO