CE-SECCION PRIMERA-68001-23-31-000-2007-00524-01-2009

EXPROPIACIÓN – Administrativa / RECURSO DE APELACIÓN – Contra decisión que decretó la suspensión provisional / SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Respecto de actos por medio de los cuales se declara la existencia de condiciones de utilidad pública de unos inmuebles afectados por una construcción / EXPROPIACIÓN – Concepto / EXPROPIACIÓN - Clases Sobre el citado artículo (58 de la Constitución Política) es oportuno resaltar que, claramente dispone que solo en los casos previstos por el legislador procederá la expropiación administrativa, situación que para el caso objeto de estudio es la consagrada en la Ley 388 de 1997, pues contrario a la afirmado por el apelante, la Ley 56 de 1981 no dispone la posibilidad de expropiación administrativa. Aunado al hecho que, el literal d) del artículo 58 de la Ley 388 de 1997, dispone que uno de los supuestos para la declaratoria de utilidad pública para efectos de la aplicación de dicha ley es la “…Ejecución de proyectos de producción, ampliación, abastecimiento y distribución de servicios públicos domiciliarios”. Por su parte, el mencionado artículo establece dos clases de expropiación: la judicial y la administrativa, las cuales, deben ceñirse, según se desprende del texto transcrito, a que: i) Existan motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador. ii) Que exista decisión judicial o administrativa, esta última sujeta a posterior acción contencioso administrativa incluso respecto del precio. EXPROPIACIÓN JUDICIAL Y EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA – Características La expropiación judicial dispuesta en la Ley 388 de 1997 goza, entre otras, de las

siguientes características: Es la regla general, y se presenta como consecuencia del fracaso de la etapa de negociación voluntaria, sea porque el propietario se niegue a negociar, o porque guarde silencio, o porque no cumpla con el negocio (Artículo 20 Ley 9ª de 1989). Se lleva a cabo por medio de una resolución que admite recurso de reposición. En firme esta resolución, la Administración demanda ante la jurisdicción civil al propietario para que entregue el inmueble, por medio del proceso especial de expropiación, contenido en la Ley 9ª de 1989, Ley 388 de 1997 y Código de Procedimiento Civil. Por su parte, la expropiación administrativa, tiene las siguientes características, que difieren de la anterior: También se presenta luego de fracasada la negociación entre la Administración y el propietario, pero es excepcional en la medida que es necesario que se configure una emergencia imprevista, en cuyo caso la ley autoriza la declaración de urgencia para adquirir el predio mediante el trámite de expropiación administrativa, es decir, solo procederá cuando la destinación del bien expropiado sea para alguno de los fines previstos expresamente en la ley (artículo 63 Ley 388 de 1997), previa declaratoria de urgencia cuyas causales también están expresamente delimitadas en la Ley (artículo 65, ibídem). EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA – Declaratoria de urgencia / EXPROPIACIÓN – Determinación del carácter administrativo La declaración de las condiciones de urgencia, que autorizan la expropiación por vía administrativa será realizada por la instancia o autoridad competente, según lo determine el concejo municipal o distrital, o la junta metropolitana, según sea el

caso, mediante Acuerdo. Esta instancia tendrá la competencia general para todos los eventos, según se desprende de lo dispuesto en el artículo 64 de la Ley 388 de

1997. Así mismo, como quiera que el artículo 66 de la Ley 388 de 1997 dispone que desde el inicio de la actuación administrativa debe determinarse el carácter administrativo de la expropiación, como efectivamente lo enunció la entidad demandada, debe entenderse que la actuación que se estudia, es la expropiación por vía administrativa, razón por la cual le era exigible el cumplimiento de la autorización por parte del concejo municipal o distrital, o la junta metropolitana, según sea el caso, mediante el Acuerdo respectivo.

SUSPENSIÓN PROVISIONAL – En nulidad y restablecimiento del derecho / SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Procedencia por presentarse la manifiesta infracción entre las normas enfrentadas En este orden de ideas, observa la Sala que ante la falta de declaración previa de urgencia manifiesta por parte del organismo competente, y ante la certeza, como bien lo afirmó el Tribunal de primera instancia, de la omisión de dicho requisito, pues la misma entidad en la Resolución núm. 0131 28 de mayo de 2007 reconoce dicha omisión, puede concluirse que se presenta la manifiesta infracción entre las normas enfrentadas. Por último, como quiera que el numeral 3° del artículo 152 del C.C.A. exige que para las acciones diferentes a las de nulidad, como es el caso en cuestión, debe demostrarse sumariamente el perjuicio causado por la ejecución de los actos acusados, estima la sala que toda vez que los bienes afectados por la misma, podrían verse perjudicados con las anotaciones de la

declaración de utilidad pública en los Folios de Matriculas inmobiliarias respectivas, se cumple este requisito.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 58 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 152 NUMERAL 3 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 58 LITERAL D / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 63 / LEY 388

DE 1997 – ARTÍCULO 64 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 65 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 66 / LEY 9 DE 1989 – ARTÍCULO 20

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Bogotá, D.C., cinco (5) de marzo de dos mil nueve (2009) Radicación número: 68001-23-31-000-2007-00524-01

Actor: AGREGADOS PALMARES S.A Demandado: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA SANTANDER Referencia: Recurso de apelación contra el auto de 18 de enero de 2008, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la actora contra el proveído de 18 de enero de 2008, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, que decretó la suspensión provisional de los actos acusados.

I-. ANTECEDENTES I.1-. La actora, a través de apoderado, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó

demanda ante el Tribunal Administrativo de Santander contra el Municipio de Bucaramanga, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional, de las Resoluciones Núms. 0012 de 23 de enero de 2007 “Por medio de la cual se declara la existencia de condiciones de utilidad pública de unos inmuebles afectados por la Construcción, a cargo de la Compañía del Acueducto Metropolitano de Bucaramanga S.A. E.S.P. del proyecto denominada Embalse de Bucaramanga” y 0131 de 28 de mayo de 2007 “Por medio de la cual se rechaza un recurso de reposición y se aclara el artículo segundo de la Resolución número 0012 de 23 de enero de 2007” expedidas por el Municipio de Bucaramanga. II-. FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA APELADA Mediante proveído de 18 de enero de 2008, el a quo admitió la demanda y decretó la suspensión provisional de los actos acusados, por cuanto el Municipio de Bucaramanga no obtuvo la autorización del respectivo Concejo Municipal para proceder a la declaratoria de urgencia manifiesta que permita iniciar la expropiación por vía administrativa. Explica que los actos acusados desconocen lo ordenado en el artículo 64 de la Ley 388 de 1997, ya que en la motivación de estos no se hace referencia alguna a la autorización por parte del Concejo Municipal, para proceder a la declaratoria de urgencia. Para el a quo existe certeza que dicha autorización no ha sido obtenida, por cuanto el Alcalde Municipal, al proferir la Resolución No. 0131 de 2007, en la cual resuelve

el recurso de reposición interpuesto por la parte actora en contra la Resolución No. 0012 de 2007, expresó que: “Por lo anterior es necesario aclarar el artículo segundo de la Resolución No. 0012 de 2007 en el sentido señalar que el Municipio de Bucaramanga obtendrá la autorización del Concejo Municipal para ejecutar la declaratoria de urgencia señalada en el citado artículo” (Negrilla fuera de texto) En consecuencia, para el Tribunal de Primera instancia la inexistencia de la autorización por parte del Consejo Municipal constituye una violación directa de la norma citada, razón por la cual es procedente la medida cautelar. III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO El apoderado del Municipio de Bucaramanga, funda su inconformidad con la providencia apelada en el hecho de que, en su opinión, no se reúnen los requisitos del artículo 152 del C.C.A. para proceder a la suspensión provisional de los actos acusados. Explica que, a su juicio, es necesario que se realice un estudio de toda la actuación administrativa, además de otras disposiciones que regulan la materia como lo son la Ley 56 de 1981 y sus decretos reglamentarios, así como el material probatorio que se recaude en el proceso. Considera que es necesario determinar con precisión cuáles son las normas aplicables para la adquisición de inmuebles para el proyecto denominado Embalse de Bucaramanga, pues es la Ley 56 de 1981 y no la Ley 9 de 1989 modificada por la Ley 388 de 1997. Sostiene que la Ley 56 de 1981 es una norma de carácter especial, porque se aplica exclusivamente para obras públicas de generación eléctrica y acueductos, mientras

que la Ley 388 de 1997 modificatoria de la Ley 9ª de 1989 se aplica a los demás servicios públicos. Aduce que el procedimiento de expropiación regulado por la Ley 56 de 1981 es distinto del establecido en la Ley 388 de 1997 modificatoria de la Ley 9 de 1989 porque, a su juicio, el primero se aplica la expropiación judicial y el otro tanto a la expropiación judicial como a la expropiación administrativa. IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Estima la Sala pertinente precisar el concepto que de expropiación establece nuestra ordenamiento jurídico, en aras a dar claridad sobre el asunto planteado para solución. El artículo 58 de la Constitución Política dispone: “Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivo de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social. La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica. El estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad. Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Esta se fijara consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador,

dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa-administrativa, incluso respecto del precio.” (Subrayado y Negrilla fuera de texto) Sobre el citado artículo es oportuno resaltar que, claramente dispone que solo en los casos previstos por el legislador procederá la expropiación administrativa, situación que para el caso objeto de estudio es la consagrada en la Ley 388 de 1997, pues contrario a lo afirmado por el apelante, la Ley 56 de 1981 no dispone la posibilidad de expropiación administrativa. Aunado al hecho que, el literal d) del artículo 58 de la Ley 388 de 1997, dispone que uno de los supuestos para la declaratoria de utilidad pública para efectos de la aplicación de dicha ley es la “…Ejecución de proyectos de producción, ampliación, abastecimiento y distribución de servicios públicos domiciliarios”. Por su parte, el mencionado artículo establece dos clases de expropiación: la judicial y la administrativa, las cuales, deben ceñirse, según se desprende del texto transcrito, a que: i) Existan motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador. ii) Que exista decisión judicial o administrativa, esta última sujeta a posterior acción contencioso administrativa incluso respecto del precio. La expropiación judicial dispuesta en la Ley 388 de 1997 goza, entre otras, de las siguientes características: Es la regla general, y se presenta como consecuencia del fracaso de la etapa de negociación voluntaria, sea porque el propietario se niegue a negociar, o porque guarde silencio, o porque no cumpla con el negocio (Artículo 20 Ley 9ª de 1989).

Se lleva a cabo por medio de una resolución que admite recurso de reposición. En firme esta resolución, la Administración demanda ante la jurisdicción civil al propietario para que entregue el inmueble, por medio del proceso especial de expropiación, contenido en la Ley 9ª de 1989, Ley 388 de 1997 y Código de Procedimiento Civil. Por su parte, la expropiación administrativa, tiene las siguientes características, que difieren de la anterior: También se presenta luego de fracasada la negociación entre la Administración y el propietario, pero es excepcional en la medida que es necesario que se configure una emergencia imprevista, en cuyo caso la ley autoriza la declaración de urgencia para adquirir el predio mediante el trámite de expropiación administrativa, es decir, solo procederá cuando la destinación del bien expropiado sea para alguno de los fines previstos expresamente en la ley (artículo 63 Ley 388 de 1997), previa declaratoria de urgencia cuyas causales también están expresamente delimitadas en la Ley (artículo 65, ibídem). La declaración de las condiciones de urgencia, que autorizan la expropiación por vía administrativa será realizada por la instancia o autoridad competente, según lo determine el concejo municipal o distrital, o la junta metropolitana, según sea el caso, mediante Acuerdo. Esta instancia tendrá la competencia general para todos los eventos, según se desprende de lo dispuesto en el artículo 64 de la Ley 388 de 1997. Así mismo, como quiera que el artículo 66 de la Ley 388 de 1997 dispone que desde el inicio de la actuación administrativa debe determinarse el carácter administrativo de la expropiación, como efectivamente lo enunció la entidad

demandada, debe entenderse que la actuación que se estudia, es la expropiación por vía administrativa, razón por la cual le era exigible el cumplimiento de la autorización por parte del concejo municipal o distrital, o la junta metropolitana, según sea el caso, mediante el Acuerdo respectivo. En este orden de ideas, observa la Sala que ante la falta de declaración previa de urgencia manifiesta por parte del organismo competente, y ante la certeza, como bien lo afirmó el Tribunal de primera instancia, de la omisión de dicho requisito, pues la misma entidad en la Resolución núm. 0131 28 de mayo de 2007 reconoce dicha omisión (Visible a folio 22), puede concluirse que se presenta la manifiesta infracción entre las normas enfrentadas. Por último, como quiera que el numeral 3° del artículo 152 del C.C.A. exige que para las acciones diferentes a las de nulidad, como es el caso en cuestión, debe demostrarse sumariamente el perjuicio causado por la ejecución de los actos acusados, estima la sala que toda vez que los bienes afectados por la misma, podrían verse perjudicados con las anotaciones de la declaración de utilidad pública en los Folios de Matriculas inmobiliarias respectivas (Visible a folios 4 a 13), se cumple este requisito. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E CONFÍRMASE el proveído apelado. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada en la Sesión del día 5 de marzo de 2009.

MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Presidenta

MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN MARCO ANTONIO VELILLA MORENO