CE-SECCION PRIMERA-68001-23-33-000-2015-00324-01(PI)-2015

INDEBIDA DESTINACION DE DINEROS PUBLICOS - Causal de pérdida de investidura. Configuración. / AUXILIOS O DONACIONES - Alcance de la prohibición del artículo 355 de la Constitución Política / PERDIDA DE INVESTIDURA DE CONCEJAL – Por indebida destinación de dineros públicos al establecer bono navideño a favor de los servidores públicos del concejo El reconocimiento de un “bono navideño” a los servidores públicos del concejo municipal de Barrancabermeja con hijos menores de doce años, es un beneficio que no cumple con las citadas disposiciones pues los incentivos están previstos para premiar los resultados del desempeño y los programas de bienestar social cuyo objeto es el servicio social, lo que significa que el “bono navideño” constituye una erogación presupuestal realizada para otorgar una suma de dinero que no constituye una actividad de promoción social, y que, por ende, reviste el carácter de una donación, lo que al tenor del artículo 355 de la Carta Política, desarrollado legalmente en el numeral 7º del artículo 41 de la Ley 136 de 1994, está expresamente prohibido a los concejos municipales. Cabe anotar, en igual sentido, que la Corte Constitucional ha establecido el contenido y alcance del artículo 355 de la Carta Política, y, al efecto, ha concluido que la prohibición allí prevista no resulta absoluta, pues admite “excepciones” que se legitiman dentro del marco de un Estado Social de Derecho, tales como la asignación de recursos a sectores especialmente protegidos por la Constitución Política.[…] Como en el presente caso el “bono de navidad” no cumple con los criterios fijados por la Corte

Constitucional, fue reconocido sin fundamento normativo y como una simple transferencia de recursos, no con carácter redistributivo, sino como un privilegio para determinadas personas de la Corporación Edilicia, y en todo caso no contribuye con el bienestar de la comunidad en general.[…]Por lo expuesto, para la Sala en el presente caso aparece demostrada la prohibición contenida en los artículos 355 de la Constitución Política y 41, numeral 7º, de la Ley 136 de 1994 y, por tanto, configurada la causal de pérdida de investidura del concejal Jaime Enrique Quintanilla Archila por indebida destinación de dineros públicos, al haberse aplicado los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento, resultando procedente confirmar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, por las razones expuestas en este proveído.

NOTA DE RELATORIA: Sobre el elemento tipificador de la causal de pérdida de investidura de indebida destinación de dineros públicos Consejo de Estado Sala Plena sentencias de 30 de mayo de 2000, Radicación AC-9877, C.P. German Rodriguez Villamizar y de 3 de octubre de 2000, Radicación AC-10529 y AC10968, C.P. Dario Quiñones Pinilla. Sobre el alcance de la prohibición del artículo 355 de la Constitución ver sentencia C-324 de 2009. Y frente a los eximentes de responsabilidad aplicables en la acción de pérdida de investidura ver sentencia Consejo de Estado Sección Segunda de 27 de febrero de 2014, Radicación

11001-03-25-000-2012-00888-00(2728-12), C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez

(E) ACCIÓN DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA – Naturaleza: carácter de juicio disciplinario / EXIMENTES DE RESPONSABILIDAD – Error invencible / PERDIDA DE INVESTIDURA – La indebida destinación de dineros públicos no se encuentra justificada por error invencible Ahora bien, teniendo en cuenta que el apelante argumenta que el proceder del concejal demandado obedeció a un error frente a la conducta reiterada de la Corporación Edilicia y que el proyecto de Resolución fue elaborado por la Oficina Jurídica, cabe anotar por la Sala que la jurisprudencia de la Corporación ha sido prolífica en señalar que la acción de pérdida de investidura tiene el carácter de juicio disciplinario, razón por la cual tendrían aplicación las mismas eximentes de responsabilidad que se aplican a procesos de tal naturaleza, así las cosas cabe traer a colación lo expuesto por la Sección Segunda en torno a las exigencias que se requieren para la aplicación del error invencible en tratándose de procesos disciplinarios […] Con base en el anterior lineamiento jurisprudencial, para que proceda la eximente de responsabilidad por error se requiere no sólo de sus existencia sino que además éste sea invencible, en este sentido no resultan de recibo los argumentos del apelante cuando afirma que el proyecto de Resolución fue elaborado por la Oficina Jurídica y que desde muchos años atrás el beneficio se estaba concediendo, porque si bien pudo estimar que al suscribir la Resolución elaborada por la Oficina Jurídica ésta se ajustaba al ordenamiento jurídico, su deber era verificar que la asignación de recursos para el llamado “bono de

navidad” estaba autorizado por las disposiciones legales. De otro lado, el error de apreciación era superable en tanto el concejal elegido estaba en capacidad de conocer las expresas prohibiciones previstas en la Carta Política, en tratándose de donaciones o auxilios, que lo obligaban a actuar con la diligencia y cuidado necesarios para evitar adoptar decisiones contrarias a la ley; situación que hubiese podido evitar de haber revisado la normativa que regula la materia, antes de suscribir la Resolución 111 de 2010. Por ende, se anota que tales mecanismos de defensa no justifican la conducta asumida. Por el contrario, es pertinente resaltar que el concejal Jaime Enrique Quintanilla Archila, desconoció la expresa prohibición establecida en la Constitución Política y la ley para efectuar donaciones o auxilios a personas naturales. Estas razones resultan suficientes para considerar por la Sala que la conducta del concejal al suscribir la Resolución 111 de 2010, no se encuentra justificada por error invencible SINTESIS DEL CASO: El ciudadano Francisco Javier Silva Pacheco demandó la pérdida de investidura del concejal del municipio de Barrancabermeja, Jaime Enrique Quintanilla Archila, para el período constitucional 2008-2011, con base en la causal de indebida destinación de dineros públicos, prevista en el numeral 3º del artículo 55 de la Ley 136 de 1994 y en el numeral 4º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000. El Tribunal Administrativo de Santander decretó la pérdida de investidura del Concejal, decisión confirmada por la Sala.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 355 / LEY 136 DE

1994 – ARTICULO 55 / LEY 136 DE 1994 – ARTICULO 41 NUMERAL 7 / LEY 617 DE 2000 – ARTICULO 48 / DECRETO 1227 DE 2005 – ARTICULO 69 / DECRETO 1227 DE 2005 – ARTICULO 70 / LEY 909 DE 2004

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil quince (2015) Radicación número: 68001-23-33-000-2015-00324-01(PI)

Actor: FRANCISCO JAVIER SILVA PACHECO Demandado: JAIME ENRIQUE QUINTANILLA ARCHILA – Concejal del municipio de Barrancabermeja Referencia: APELACION SENTENCIA – PERDIDA DE INVESTIDURA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandado contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander de 28 de abril de 2015, que decretó la pérdida de la investidura de concejal del municipio de Barrancabermeja, Jaime Enrique Quintanilla Archila, elegido para el período constitucional 20082011.

I. ANTECEDENTES

1. La Demanda El ciudadano Francisco Javier Silva Pacheco demandó la pérdida de investidura del concejal del municipio de Barrancabermeja, Jaime Enrique Quintanilla Archila, con base en la causal de indebida destinación de dineros públicos, prevista en el numeral 3º del artículo 55 de la Ley 136 de 1994 y en el numeral 4º del artículo 48

de la Ley 617 de 2000. Estima el actor que el concejal demandado, en su condición de miembro de la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Barrancabermeja, al haber reconocido, mediante la Resolución 111 de 2010, un incentivo pecuniario para los empleados de la corporación territorial, denominado “bono de navidad”, incurrió en una indebida destinación de recursos públicos.

2. La causal invocada Se endilga al demandado la causal establecida en los artículos 55 (numeral 3°) de la Ley 136 de 1994 y 48 (numeral 4°) de la Ley 617 de 2000, que preceptúan: LEY 136 DE 1994

“ARTÍCULO 55. PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONCEJAL. Los

concejales perderán su investidura por: (…)

3. Por indebida destinación de dineros públicos”.

LEY 617 DE 2000

“ARTICULO 48. PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE DIPUTADOS, CONCEJALES MUNICIPALES Y DISTRITALES Y DE MIEMBROS DE JUNTAS ADMINISTRADORAS LOCALES. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: (…)

4. Por indebida destinación de dineros públicos”.

3. Hechos El señor Jaime Enrique Quintanilla Archila resultó elegido como concejal del municipio de Barrancabermeja por el movimiento Apertura Liberal, en los comicios verificados el 28 de octubre de 2007; y tomó posesión como concejal del citado municipio el 2 de enero de 2008, para el período constitucional 2008-2011.

A juicio del actor, el señor Quintanilla Archila, en ejercicio de sus funciones como segundo vicepresidente y miembro de la mesa directiva del Concejo Municipal de Barrancabermeja, profirió, junto con el concejal Alberto González León, la Resolución 111 de 26 de noviembre de 2010 “por medio de la cual se reconoce un bono en dinero para los hijos de los funcionarios del concejo municipal en cumplimiento de las acciones del programa de bienestar social e incentivos”, la cual se fundamentó en la Ley 909 de 2004, en el Decreto 1227 de 2005 y en la Resolución 075 de 2010; sin embargo, ni el artículo 67 del Decreto 1227 de 2005, ni ningún otro precepto del mencionado decreto, “y menos la Ley 909 de 2004”, guardan relación con el reconocimiento, incentivo o estímulo del “bono de navidad” pagado a los funcionarios del Concejo Municipal de Barrancabermeja. Agregó que la Resolución 075 de 2010, contentiva del “Plan de acción programa de bienestar social e incentivos concejo municipal de Barrancabermeja 2010”, en ninguno de los bloques denominados “Recreativa y Deportiva, Social y Sistema de incentivos y Estímulos”, estipula la posibilidad del reconocimiento denominado “bono de navidad” para los funcionarios del Concejo Municipal de Barrancabermeja, con lo cual no resulta cierto lo consignado en el literal E) de los considerandos de la Resolución 111 de 2010. De tal manera que el reconocimiento pecuniario como se le denomina al “bono de navidad” en la Resolución 111 de 2010, otorgado a los hijos menores de doce años de los funcionarios: Nohora Cecilia Cáceres Roa, Siomara Ballesteros

Caneva, Robinson Avila Cantillo, Holman García Marín, Jaime Jiovanni Díaz Arias y José Agustín Quecho Angarita, por carecer de sustento legal, constituye una indebida destinación de los dineros públicos que dá lugar a la pérdida de investidura del concejal demandado.

II. Contestación de la demanda 2.1. El demandado Jaime Enrique Quintanilla Archila Por medio de apoderada judicial, luego de referirse a los hechos expuestos en la demanda, se opuso a la pretensión de pérdida de investidura y trajo a colación el entendimiento que de dineros públicos ha dado el Consejo de Estado, así como los presupuestos que la jurisprudencia ha establecido para que se configure la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos; causal que lleva implícito el aspecto volitivo, lo que significa que el servidor público oriente su voluntad consciente a producir el resultado contrario a la ley.

En este sentido advierte que debe atenderse la circunstancia de que quienes proyectan, elaboran y revisan tales actos administrativos, son profesionales de la oficina jurídica del Concejo Municipal, sin que se pueda inferir que los concejales que suscribieron la resolución en el período que les correspondía, hubiesen orientado su voluntad consciente para producir un resultado ilícito. La demanda, en estos términos, funda el juicio de reproche en la proscrita responsabilidad objetiva, según la cual el sujeto responde de un hecho causado por él aunque no haya tenido voluntad de realizarlo, ni haya actuado con imprudencia o negligencia.

III. La sentencia apelada Mediante sentencia de 28 de abril de 2015, el Tribunal Administrativo de

Santander decretó la pérdida de investidura del señor Jaime Enrique Quintanilla Archila, como concejal del municipio de Barrancabermeja, por considerar que se configuró la causal de pérdida prevista en el artículo 48, numeral 4°, de la Ley 617 de 2000, relativa a la indebida destinación de dineros públicos, al reconocer un “bono de navidad” consistente en el reconocimiento de una suma de dinero a los hijos de algunos de los empleados del Concejo de Barrancabermeja. Para establecer si el concejal incurrió en la causal endilgada por indebida destinación de dineros públicos, al haber expedido la Resolución 111 de 2010, el Tribunal confrontó los soportes normativos de ésta y analizó su finalidad, consistente en el reconocimiento de un “bono de navidad” para los hijos menores de doce años de los funcionarios del concejo municipal de Barrancabermeja. Advirtió que dicho rubro no cumple con las características ni con los fundamentos con los que se consagró en la Resolución 111, en cuanto no satisface los requisitos previstos en el Decreto 1227 de 2005, dado que los incentivos pecuniarios y no pecuniarios referidos en este decreto, están destinados al reconocimiento del buen desempeño laboral y a los mejores equipos de trabajo de cada entidad pública y no se encuentran enmarcados dentro del programa de bienestar social, desarrollado en la Resolución 075 de 2010. Con base en estas premisas y de acuerdo con la jurisprudencia de la Corporación, consideró el Tribunal Administrativo de Santander que de acuerdo con el material probatorio allegado al proceso, existió una transferencia de recursos a un grupo de

personas naturales, con el argumento de ser un “bono de navidad” otorgado como incentivo, el cual no cumplió con las finalidades y objetivos de las normas en que se funda su creación; por ende, la erogación ordenada mediante la Resolución No. 111 de 2010, se enmarca dentro de las prohibiciones del artículo 355 de la Carta Política. Respecto del argumento de la defensa relativo a que la aludida resolución se firmó con la convicción de que se estaba cumpliendo con un deber legal y que la responsabilidad de su expedición fue de la Oficina Jurídica, la cual certificó la legalidad de la misma, anota que ello no hace legal su reconocimiento, ni permite justificar la ausencia de responsabilidad del demandado, ya que corresponde a los miembros de la mesa directiva adoptar, expedir y plasmar sus decisiones en las resoluciones que profiera la Corporación, y por ende, es en los miembros de ésta en quienes recae la responsabilidad de las decisiones adoptadas.

IV. EL RECURSO DE APELACIÓN El concejal demandado, por medio de apoderada judicial, interpuso y sustentó el recurso de apelación en contra de la sentencia de instancia del Tribunal Administrativo de Santander, en los siguientes términos: 1.- Indicó que en el presente nos hallamos frente a una situación que escapa al ámbito volitivo del concejal, quien nunca quiso producir un resultado contrario a la ley; y que todo fue producto de un error o equívoco en que ha incurrido la mesa directiva del concejo municipal de Barrancabermeja, año tras año. 2.- En esta oportunidad el concejal Jaime Enrique Quintanilla Archila, firmó la

Resolución 111 de 2010 que se presume legal, legalidad en la cual él creyó, al igual que el titular de la mesa directiva y sus antecesores desde el año 2002 hasta el 2012, sin que haya sido la consecuencia de un acuerdo de voluntades dirigido conscientemente a producir una trasgresión a la Constitución Política o a la ley. 3.- La Alcaldía municipal de Barrancabermeja celebró en noviembre de 2003, acuerdo laboral con la Asociación Santandereana de Servidores Públicos y dentro de dicho pacto se convino en que se reconocería a los hijos de los empleados públicos, menores de doce años, un regalo de navidad. 4.- Dicho acuerdo se realizó en el marco del artículo 53 de la Constitución Política que incorpora a la legislación interna los Convenios Internacionales de Trabajo; así, el artículo 55 de la Constitución Política garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales; los Convenios 151 y 154 suscritos con la OIT, añaden lo relativo a la protección del derecho de sindicalización y a los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la administración pública y la negociación colectiva, a través de las Leyes 411 de 1997 y 524 de 1999. 5.- Al decretar la pérdida de investidura por el solo hecho de haber firmado un acto administrativo irregular, se resucitó el fenómeno proscrito de la responsabilidad objetiva, esto es, que el sujeto responde aunque no haya tenido voluntad de realizar la conducta ni actuado con imprudencia o negligencia. 6.- Concluye que existe un pago que es legal porque su creación nació de la

Constitución Política, derivado de un acuerdo laboral entre la asociación de servidores públicos y la alcaldía municipal en noviembre de 2003, en virtud del cual se acordó el reconocimiento de un regalo para los hijos de los servidores públicos menores de doce años y por error, no imputable a Jaime Enrique Quintanilla Archila, ni al Presidente de la mesa directiva, se cimentó de forma errada en normas de menor rango al bloque de constitucionalidad.

V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa solicitó confirmar la sentencia de 28 de abril de 2015, mediante la cual la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Santander decretó la pérdida de investidura del señor Jaime Enrique Quintanilla Archila, como concejal del municipio de Barrancabermeja.

Consideró que en relación con los Programas de Bienestar social, no se contempla como uno de los mismos la entrega de sumas de dinero a los trabajadores. Respecto de los incentivos previstos en el Decreto 1227 de 2005, indica la existencia de algunos de carácter pecuniario consistentes en reconocimientos económicos que se asignarán a los mejores equipos de trabajo de cada entidad pública; por lo que el incentivo previsto en la Resolución 111 de 2010 no se encuentra en consonancia con dicha disposición legal. En relación con la afirmación del apelante consistente en que el “bono navideño” se encontraba establecido en el Acuerdo Laboral suscrito con la organización sindical ASTDEMP, indica que el mencionado acuerdo no obra en el expediente y, por ende, no puede ser tenido como soporte para evaluar la causal alegada.

Agrega que para esa agencia del Ministerio Público la forma en que fue reconocido el “bono de navidad” a los funcionarios del concejo municipal de Barrancabermeja en la Resolución 111 de 2010 desconoce los postulados del artículo 355 de la Carta Política y del artículo 41 numeral 7º de la Ley 136 de 1994, que en forma expresa prohíben a los concejos municipales decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas. Finalmente, concluyó que acorde con la jurisprudencia del Consejo de Estado y las consideraciones efectuadas el concejal Jaime Enrique Quintanilla Archila incurrió en la causal de pérdida de investidura de indebida destinación de dineros públicos al haber dispuesto una transferencia de recursos a un grupo de personas naturales, bajo el argumento de un “bono navideño” otorgado como incentivo, no autorizado por el ordenamiento jurídico.

VI. CONSIDERACIONES

1. Competencia La Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer de las apelaciones de las sentencias proferidas en procesos de pérdida de investidura de Concejales, de una parte, en virtud del artículo 48 parágrafo 2º de la Ley 617 de 2000, que estableció la segunda instancia para estos procesos y, de otra, por decisión adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 25 de enero de 2005, que la adscribió a esta Sección.

2. La indebida destinación de dineros de dineros públicos como causal de pérdida de investidura de los concejales.

La Ley 136 de 1994, modificada por la Ley 617 de 2000, prevé como causal

de pérdida de investidura de los concejales la indebida destinación de dineros públicos, así: La Ley 136 de 1994, dispone:

“Artículo 55. PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONCEJAL. Los

concejales perderán su investidura: (...)

3. Por indebida destinación de dineros públicos.

(...)” La Ley 617 de 2000, señala: “Artículo 48. PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE DIPUTADOS, CONCEJALES MUNICIPALES Y DISTRITALES Y DE MIEMBROS DE JUNTAS ADMINISTRADORAS LOCALES. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: (...)

4. Por indebida destinación de dineros públicos.

(...)”. La jurisprudencia del Consejo de Estado, ha señalado que el elemento tipificador de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos “(…) está en el hecho de que el congresista, en su condición de servidor público, que lo es (art. 123 de la Constitución), con su conducta funcional, al ejercer las competencias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad es

obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas, etc.(…)”1 En el mismo sentido, en sentencia de 3 de octubre de 2000,2 la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, precisó: “(…) La causal de indebida destinación de dineros públicos se configura cuando el congresista destina los dineros públicos a unas finalidades y cometidos estatales distintos a los establecidos en la Constitución, en la ley o en los reglamentos, como ocurre en los siguientes casos: a) Cuando destina los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados; b) Cuando los destina a objetos, actividades o propósitos autorizados pero diferentes a los cuales esos dineros se encuentran asignados; c) Cuando aplica los dineros a objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento. d) Cuando esa aplicación se da para materias innecesarias o injustificadas. e) Cuando la destinación tiene la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros. f) Cuando la destinación tiene la finalidad de derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o en el de terceros. (…)

3. El caso concreto En el presente caso se acreditó la calidad de concejal del municipio de Barrancabermeja del señor Jaime Enrique Quintanilla Archila, elegido para el período constitucional 2008-2011, por el movimiento Apertura Liberal (folio 37) y quien tomó posesión de tal investidura el 2 de enero de 2008, según consta en acta de sesión ordinaria del Concejo Municipal de Barrancabermeja No. 001 de

esa misma fecha (folio 39). Según se afirma en la demanda, el concejal Jaime Enrique Quintanilla Archila incurrió en la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos porque en su calidad de Vicepresidente de la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Barrancabermeja, suscribió la Resolución 111 de 2010, por medio de 1 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejero ponente: German Rodriguez Villamizar, Santa Fe de Bogotá, D.C., treinta (30) de mayo de dos mil (2000), Radicación número: AC-9877. 2 C.P. Dr. Darío Quiñones Pinilla. Expediente AC-10529 y AC-10968. Actores Emilio Sánchez Alsina y Pablo Bustos Sánchez. la cual “se reconoce un bono en dinero para los hijos de los funcionarios del concejo municipal de Barrancabermeja en cumplimiento de las acciones del programa de bienestar social e incentivos”; proceder con el cual dispuso utilizar los dineros públicos con fines o propósitos distintos a los autorizados por la ley. En este sentido cabe anotar que de conformidad con el artículo 355 de la Constitución Política: “Artículo 355.- Ninguna de las ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilio o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado.” (negrilla fuera de texto) En desarrollo de esta disposición, el artículo 41, numeral 7º, de la Ley 136 de 1994 “por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, prohíbe a los concejos, decretar auxilios o

donaciones en favor de personas naturales o jurídicas. La norma señala: “ARTÍCULO 41. PROHIBICIONES. Es prohibido a los concejos:

1. (…)

7. Decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas. (…)” Bajo estos lineamientos y de acuerdo con las pruebas aportadas al proceso, obra en el expediente copia de la Resolución 111 de 2010 (folio 74) “por medio del cual se reconoce un bono de dinero para los hijos de los funcionarios del Concejo Municipal de Barrancabermeja en cumplimiento de las acciones del programa de bienestar social e incentivos”. El artículo 1º de la citada Resolución, señala: “ARTÍCULO 1º.- Reconózcase un incentivo pecuniario (Bono Navideño) a los funcionarios del Concejo Municipal de Barrancabermeja por cada hijo menor de (12) años de edad legítimamente reconocido que tenga, por la suma de DOSCIENTOS CUARENTA MIL PESOS MCTE de conformidad con el programa de Bienestar Social e Incentivos adoptado por la corporación edilicia para la presente vigencia como se detalla a continuación (…)” La Resolución 111 de 2010 tuvo como fundamento: - la Ley 909 de 2004, que establece en el parágrafo único del capítulo primero que “Con el propósito de elevar los niveles de eficiencia, satisfacción y desarrollo de los empleados en el desempeño de su labor y de contribuir al cumplimiento efectivo de los resultados institucionales, las entidades deberán implementar programas de bienestar e incentivos, de acuerdo con las normas vigentes y las que desarrollen la presente ley”.

• el Decreto 1227 de 2005, que creó el Sistema Nacional de Estímulos para los empleados del Estado, incluidos los programas de bienestar social e incentivos, que interactúan con el propósito de elevar los niveles de eficiencia, satisfacción, desarrollo y bienestar de los empleados del Estado, en el desempeño de su labor y de contribuir al cumplimiento de los resultados de la Institución, y cuyos artículos 69 y 70 disponen: Artículo 69. Las entidades deberán organizar programas de estímulos con el fin de motivar el desempeño eficaz y el compromiso de sus empleados.” Artículo 70. Las entidades públicas, en coordinación con los organismos de seguridad y previsión social, podrán ofrecer a todos los empleados y sus familias los programas de protección y servicios sociales que se relacionan a continuación: 70.1. Deportivos, recreativos y vacacionales. 70.2. Artísticos y culturales. 70.3. Promoción y prevención de la salud. 70.4. Capacitación informal en artes y artesanías u otras modalidades que conlleven la recreación y el bienestar del empleado y que puedan ser gestionadas en convenio con Cajas de Compensación u otros organismos que faciliten subsidios o ayudas económicas. 70.5. Promoción de programas de vivienda ofrecidos por el Fondo Nacional del Ahorro, los Fondos de Cesantías, las Cajas de Compensación Familiar u otras entidades que hagan sus veces, facilitando los trámites, la información pertinente y presentando ante dichos organismos las necesidades de vivienda de los empleados. - La Resolución 075 de 2010, según la cual se fija el programa de bienestar social

e incentivos del Concejo Municipal de Barrancabermeja para el año 2010, y que previó como programas de reconocimientos e incentivos el reconocimiento al mejor funcionario y el reconocimiento al mejor equipo de trabajo y como programas de Bienestar: viaje extramural y de integración; torneo interdependencias de mini tejo, rana y vóley ball; celebración del día de los niños y celebración de la fiesta de fin de año. Visto lo anterior y al confrontar las disposiciones en cita con los fundamentos normativos consignados en la Resolución 111 de 2010, se tiene que el reconocimiento de un “bono navideño” a los servidores públicos del concejo municipal de Barrancabermeja con hijos menores de doce años, es un beneficio que no cumple con las citadas disposiciones pues los incentivos están previstos para premiar los resultados del desempeño y los programas de bienestar social cuyo objeto es el servicio social, lo que significa que el “bono navideño” constituye una erogación presupuestal realizada para otorgar una suma de dinero que no constituye una actividad de promoción social, y que, por ende, reviste el carácter de una donación, lo que al tenor del artículo 355 de la Carta Política, desarrollado legalmente en el numeral 7º del artículo 41 de la Ley 136 de 1994, está expresamente prohibido a los concejos municipales. Cabe anotar, en igual sentido, que la Corte Constitucional ha establecido el contenido y alcance del artículo 355 de la Carta Política, y, al efecto, ha concluido que la prohibición allí prevista no resulta absoluta, pues admite

“excepciones” que se legitiman dentro del marco de un Estado Social de Derecho, tales como la asignación de recursos a sectores especialmente protegidos por la Constitución Política. Así, en sentencia C-324 de 2009, señaló que en aplicación de los principios de racionalidad e integridad, se tiene que la restricción contenida en el artículo 355, debe buscarse no a título de excepción de una dispo