CE-SECCION PRIMERA-68001-23-33-000-2015-00673-01(PI)-2015

RECURSO DE APELACION – Contra auto que rechazó la demanda por agotamiento de la jurisdicción / PERDIDA DE INVESTIDURA – Marco jurídico y trámite / AGOTAMIENTO DE LA JURISDICCION – No es aplicable en procesos de pérdida de investidura / RECHAZO DE LA DEMANDA –No hay lugar a ello por la presentación de dos o más demandas sustentadas en los mismos hechos / PÉRDIDA DE INVESTIDURA – Procede la acumulación de procesos o el rechazo de la demanda por configurarse la cosa juzgada / ACUMULACIÓN DE PROCESOS – Improcedencia al haber proferido sentencia en uno de los procesos / COSA JUZGADA – No ha operado al determinarse que la sentencia emitida en el otro proceso no se encuentra ejecutoriada El procedimiento a seguir en los procesos de pérdida de investidura contra concejales es el previsto en la Ley 144 de 1994, norma que dispone que la solicitud será devuelta sólo cuando no cumpla los requisitos previstos en el artículo 4º de la misma disposición o cuando no se alleguen los anexos correspondientes, caso en el cual se ordenará al solicitante complementarlos o aclararlos. Para la Sala el argumento esgrimido por el a quo para rechazar la demanda, consistente en la naturaleza pública y el carácter constitucional de la pérdida de investidura no es de recibo, comoquiera que desconoce el ordenamiento jurídico especial que gobierna este tipo de acciones, máxime si se tiene en cuenta que la misma demandante, desde la presentación de la demanda,

le puso de presente al Tribunal la posibilidad de acumular los dos procesos. En ese entendido, es claro para la Sala que las normas que gobiernan los procesos de pérdida de investidura no permiten la interpretación analógica de la figura del agotamiento de la jurisdicción, por cuanto los intereses que en esta sede se discuten no son otros que los de disciplinar a los miembros de las corporaciones públicas, los cuales difieren sobremanera de los intereses que con la acción popular se pretende defender. Entonces, ante la imposibilidad de rechazar la solicitud por agotamiento de la jurisdicción, correspondía al Tribunal a quo analizar la procedencia de la acumulación del proceso de la referencia al radicado con el número 680012333000201500644-00, procesos en los que se invocaron las mismas causales, esto es, violación al régimen de inhabilidades, incompatibilidades o conflicto de intereses; pretensiones; y los que les correspondía el mismo trámite; o rechazarla por haberse configurarse la cosa juzgada. […]. Para el momento en que el Tribunal a quo rechazó la demanda, esto es el 14 de julio de 2015, dicha Corporación ya había fallado el proceso No. 680012333000201500644-00 (sentencia de 10 de julio de 2015), según da cuenta la constancia secretarial visible a folios 41 y 42 del cuaderno principal, razón por la que no era procedente analizar la posible acumulación de procesos. Adicionalmente, no le era pertinente rechazar la solicitud por configurarse la cosa juzgada, toda vez que la sentencia de 10 de julio de 2015, proferida en el proceso

No. 680012333000201500644-00, no se encuentra ejecutoriada, pues está surtiendo el trámite de segunda instancia ante esta Corporación. En esos términos, correspondía al juez de instancia, pronunciarse sobre la admisibilidad de la demanda de la referencia, tramitarla y decidirla conforme a derecho.

NOTA DE RELATORIA: Ver providencia, Consejo de Estado, Sección Primera, de 26 de noviembre de 2015, Radicación 2015-00774-01, C.P. Guillermo Vargas

Ayala.

SÍNTESIS DEL CASO: La señora Laura Yanet Ardila Mejía demandó la pérdida de investidura del señor Edgar Higinio Villabona Carrero, quien fue electo concejal del municipio de Bucaramanga, por considerar que se encuentra incurso en las causales establecidas en los artículos 55 (numeral 2) de la Ley 136 de 1994 y 43

(numeral 4) de la Ley 617 de 2000. El Tribunal Administrativo de Santander rechazó la demanda por agotamiento de la jurisdicción, decisión que fue revocada por la Sala.

FUENTE FORMAL: LEY 136 DE 1994 – ARTICULO 55 / LEY 144 DE 1994 – ARTICULO 14 / LEY 144 DE 1994 – ARTICULO 15 / LEY 617 DE 2000

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil quince (2015) Radicación número: 68001-23-33-000-2015-00673-01(PI)

Actor: LAURA YANET ARDILA MEJÍA

Demandado: EDGAR HIGINIO VILLABONA CARRERO Referencia: PÉRDIDA DE INVESTIDURA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte actora contra el auto de 14 de julio de 2015, por el que el Tribunal Administrativo de Santander, rechazó la demanda de pérdida de investidura interpuesta contra el concejal de Bucaramanga EDGAR HIGINIO VILLABONA CARRERO, por presentarse la figura del agotamiento de la jurisdicción.

I. ANTECEDENTES 1.1. La demanda El 18 de junio de 2015, la ciudadana LAURA YANET ARDILA MEJÍA actuando en nombre propio y en ejercicio del medio de control de pérdida de investidura consagrado en el artículo 143 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante C.P.A y C.A), solicitó declarar la pérdida de investidura del señor EDGAR HIGINIO VILLABONA CARRERO, como concejal del municipio de Bucaramanga, por considerar que se encuentra incurso en las causales establecidas en los artículos 55 (numeral 2º) de la Ley 136 de 1994 y 43

(numeral 4°) de la Ley 617 de 2000. 1.2. La actuación El Tribunal Administrativo de Santander, en providencia de 19 de junio de 2015, inadmitió la solicitud por considerar que no se presentó de manera personal1, requerimiento que fue atendido por la demandante el 1º de julio siguiente2.

II. EL AUTO RECURRIDO

El Tribunal Administrativo de Santander, mediante providencia de 14 de julio de 2015, rechazó la demanda por agotamiento de la jurisdicción, en razón a que, en virtud de constancia secretarial, advirtió la existencia del proceso No 680012333000-2015-00644-00, en el cual se invocan los mismos hechos, pretensiones y fundamentos3.

III. FUNDAMENTOS DEL RECURSO El apoderado de la parte demandante considera que rechazar la demanda con fundamento en el agotamiento de la jurisdicción constituye una violación de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, toda vez que esa figura fue prevista jurisprudencialmente por el Consejo de Estado para acciones populares, razón por la que no encuentra sustento jurídico para aplicarla a los procesos que pretendan la declaratoria de una pérdida de investidura.

Sostiene que si bien las dos acciones son de naturaleza pública, distan de sus finalidades pues una pretende la defensa de derechos colectivos en tanto que la otra, pretende la sanción de un funcionario que incurre en una causal taxativa de pérdida de investidura. Señala que el a quo está en la obligación de pronunciarse sobre las pruebas por allegadas por la parte actora, las cuales a su juicio difieren de las aportadas en el proceso No 680012333000-2015-00644-00. 1 Folio 26 del cuaderno 1 2 Folios 29 a 37 ibídem. 3 Folio 44 ibídem. Concluye que en su caso no se dan los presupuestos del artículo 169 del Código

de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante C.P.A. y C.A.), para que proceda el rechazo de la demanda.4

IV. CONSIDERACIONES Por auto de 14 de julio de 2015, el Tribunal Administrativo de Santander, rechazó la demanda que en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 143 del C.P.A. y C.A., presentó la ciudadana Laura Yanet Ardila Mejía, para obtener la declaratoria de pérdida de investidura del señor EDGAR HIGINIO VILLABONA CARRERO, como concejal del municipio de Bucaramanga, por considerar que operó la figura del agotamiento de la jurisdicción, pues en esa Corporación cursa otra demanda5 con los mismos hechos, pretensiones y fundamentos.

La demandante considera que en el presente caso no hay lugar a decretar el agotamiento de la jurisdicción porque esa una figura fue prevista jurisprudencialmente por esta Corporación para acciones populares. En consecuencia, corresponde a la Sala determinar si era procedente el rechazo de la demanda de pérdida de investidura por agotamiento de la jurisdicción. En primer lugar, se precisa que no es cierto, como lo afirma la recurrente, que la figura del agotamiento de la jurisdicción sea exclusiva para las acciones populares. Sin embargo, para el caso concreto de las pérdidas de investidura lo procedente es determinar si hay lugar a decretar la acumulación de dos o más procesos con igualdad de hechos, pretensiones y fundamente; o, si no se debe admitir la solicitud por configurarse la cosa juzgada. La pérdida de investidura es una acción pública, de rango y carácter constitucional

que busca deducir una responsabilidad política de naturaleza disciplinaria de los miembros de Corporaciones Públicas, reglamentada por Leyes 144 y 136 de 1994, ésta última modificada por la 617 de 2000. 4 Folios 48 a 51 ibídem. 5 Expediente de pérdida de investidura No. 680012333000201500644-00, promovido por Serafín Trujillo Caviedes contra el concejal Edgar Higinio Villabona Carrero. Por mandato del artículo 55 de la Ley 136 de 1994 (2 de junio)6, el trámite que corresponde seguir en los procesos de pérdida de investidura contra concejales, es el contemplado en la Ley 144 de 1994 (13 de julio), “Por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los congresistas”. Las normas en cita, son del siguiente tenor: “Ley 136 de 1994 (…) Artículo 55. Pérdida de la investidura de concejal. Los concejales perderán su investidura por:

1. La aceptación o desempeño de un cargo público, de conformidad con el artículo 291 de la Constitución Política, salvo que medie renuncia previa, caso en el cual deberá informar al Presidente del Concejo o en su receso al alcalde sobre este hecho.

2. Por violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o de conflicto de intereses.

3. Por indebida destinación de dineros públicos.

4. Por tráfico de influencias debidamente comprobado.

La pérdida de la investidura será decretada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de la respectiva jurisdicción, siguiendo el

procedimiento establecido para los congresistas, en lo que corresponda”. (Resalto fuera de texto). “Ley 144 de 1994 (…) Artículo 2o. El Consejo de Estado dispondrá de un plazo no mayor de veinte (20) días hábiles contados a partir de la fecha de la presentación de la solicitud en la Secretaría General de la Corporación, para sentenciar el proceso. Artículo 3o. Cuando la solicitud sea formulada por la Mesa Directiva de la Cámara a la cual pertenezca el Congresista, ésta deberá ser enviada al Consejo de Estado, junto con toda la documentación correspondiente. Artículo 4o. Cuando la solicitud sea presentada ante el Consejo de Estado por un ciudadano, ésta deberá formularse por escrito y contener, al menos: a) Nombres y apellidos, identificación y domicilio de quien la formula; b) Nombre del Congresista y su acreditación expedida por la Organización Electoral Nacional; c) Invocación de la causal por la cual se solicita la pérdida de la investidura y; su debida explicación; d) La solicitud de práctica de pruebas, si fuere el caso; e) Dirección del lugar en donde el solicitante recibirá las notificaciones a que haya lugar. 6 Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios PARÁGRAFO. No será necesario formular la solicitud a través de apoderados. Artículo 5o. <Artículo INEXEQUIBLE> Artículo 6o. <Artículo CONDICIONALMENTE exequible> La solicitud deberá ser presentada personalmente por su signatario, ante el Secretario General del Consejo de Estado. El solicitante que se halle en lugar distinto podrá

remitirla, previa presentación personal ante Juez y Notario, caso en el cual se considerará presentado cuando se reciba en el Despacho Judicial de destino. Artículo 7o. Recibida la solicitud en la Secretaría, será repartida por el Presidente del Consejo de Estado el día hábil siguiente al de su recibo, y designará el Magistrado ponente, quien procederá a admitirla o no, según el caso, dentro de los dos (2) días hábiles siguientes a su reparto. En el mismo término notificará al Congresista de la decisión respectiva. El Magistrado ponente devolverá la solicitud cuando no cumpla con los requisitos o no se alleguen los anexos exigidos en la ley y ordenará a quien corresponda, completar o aclarar dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación, los requisitos o documentos exigidos. El incumplimiento de la orden dará lugar a las sanciones legales pertinentes. Artículo 8o. Admitida la solicitud, en la misma providencia se ordenará la notificación personal al Congresista, con la cual se dará iniciación al proceso judicial respectivo. También se notificará al agente del Ministerio Público a fin de que intervenga en el proceso. Las notificaciones se surtirán al día siguiente al de la expedición del auto que las decrete. (…)”. Del anterior recuento normativo se infiere que el procedimiento a seguir en los procesos de pérdida de investidura contra concejales es el previsto en la Ley 144 de 1994, norma que dispone que la solicitud será devuelta sólo cuando no cumpla los requisitos previstos en el artículo 4º de la misma disposición o cuando no se alleguen los anexos correspondientes, caso en el cual se ordenará al solicitante

complementarlos o aclararlos. Para la Sala el argumento esgrimido por el a quo para rechazar la demanda, consistente en la naturaleza pública y el carácter constitucional de la pérdida de investidura no es de recibo, comoquiera que desconoce el ordenamiento jurídico especial que gobierna este tipo de acciones, máxime si se tiene en cuenta que la misma demandante, desde la presentación de la demanda, le puso de presente al Tribunal la posibilidad de acumular los dos procesos. En ese entendido, es claro para la Sala que las normas que gobiernan los procesos de pérdida de investidura no permiten la interpretación analógica de la figura del agotamiento de la jurisdicción, por cuanto los intereses que en esta sede se discuten no son otros que los de disciplinar a los miembros de las corporaciones públicas, los cuales difieren sobremanera de los intereses que con la acción popular se pretende defender. Entonces, ante la imposibilidad de rechazar la solicitud por agotamiento de la jurisdicción, correspondía al Tribunal a quo analizar la procedencia de la acumulación del proceso de la referencia al radicado con el número 680012333000201500644-00, procesos en los que se invocaron las mismas causales, esto es, violación al régimen de inhabilidades, incompatibilidades o conflicto de intereses; pretensiones; y los que les correspondía el mismo trámite; o rechazarla por haberse configurarse la cosa juzgada. Lo anterior, tiene fundamento en los artículos 14 y 15 de la Ley 144 de 1994, normas que disponen, que: i) cuando se formulen varias solicitudes de pérdida de

investidura por diferentes ciudadanos, éstas se acumularán a la que se haya admitido primero, salvo que se haya decretado la práctica de pruebas; o, ii) no podrán admitirse solicitudes de pérdida de investidura fundadas en hechos idénticos a los planteados en una demanda presentada con anterioridad. Las normas en cita, son del siguiente tenor literal: “ARTÍCULO 14. Cuando se formulen acusaciones por varios ciudadanos éstas se acumularán a la admitida primero, siempre que no se haya decretado la práctica de pruebas. ARTÍCULO 15. No se podrá admitir solicitud de pérdida de la investidura de un Congresista en el evento de alegarse los mismos hechos que sirvieron de fundamento a las causales sobre las cuales ya se haya pronunciado el Consejo de Estado. Todas las sentencias en estos procesos producen efectos de cosa juzgada.” Sobre este tema, la Sala de Decisión, con ponencia del Consejero Guillermo Vargas Ayala, estableció: “4.2.1. Acumulación. Al respecto, el artículo 14 de la Ley 144 de 1994 dispone lo siguiente: (…) De lo anterior se deriva que la sola presentación de dos o más demandas en ejercicio del medio de control de pérdida de investidura sustentadas en hechos idénticos no da lugar al rechazo de ninguna de ellas. Lo que prevé la norma es que en esos casos las demandas deben ser acumularlas y tramitarlas conjuntamente, siempre y cuando no se haya proferido en ninguno de los procesos el auto de pruebas. En efecto, el Legislador no proscribió la presentación y trámite de dos o más demandas de pérdida de investidura de

forma simultánea, por lo que sería contrario al derecho al acceso a la administración de justicia rechazar la demanda por la aplicación de la figura del agotamiento de jurisdicción cuando no es una causal prevista en la ley En el caso concreto, el proceso de pérdida de investidura más antiguo se encuentra al Despacho del Consejero Roberto Augusto Serrato Valdés pendiente de que se admita el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 29 de julio de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander. Por lo anterior, no es procedente la acumulación de procesos en cuanto ya precluyó la oportunidad procesal para ello al haberse surtido la etapa probatoria de primera instancia y al haber sido proferida la sentencia correspondiente. 4.2.2. Cosa juzgada. De otro lado, el artículo 15 de la Ley 144 de 1994, aplicable en virtud de la remisión prevista en el numeral quinto del artículo 55 de la Ley 136 de 1994, prohíbe admitir una solicitud de pérdida de investidura fundada en hechos idénticos a los planteados en una demanda presentada con anterioridad. Así, dispone que: (…) Sin embargo, esta norma no es aplicable en el asunto sub examine en la medida que, se reitera, en el proceso de pérdida de la investidura radicado 2015-00509 no se ha proferido sentencia de segunda instancia. Es decir, que la sentencia del 29 de julio de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander no ha quedado ejecutoriada y, por ende, no ha hecho tránsito a cosa juzgada porque no

ha sido proferida la sentencia de segunda instancia. Así pues, nos encontramos ante dos procesos de pérdida de investidura que están siendo tramitados de forma simultánea, cuyas demandas están sustentadas en hechos idénticos. 4.2.3. Conclusión. De lo expuesto la Sala concluye que en el caso bajo examen no es posible acumular las demandas de pérdida de investidura presentadas porque en el primer proceso ya fue decretada la práctica de pruebas. De igual forma, no se ha configurado la cosa juzgada por los hechos expuestos en la demanda. Así pues, hay dos solicitudes de pérdida de investidura similares, sin que puedan aplicarse automáticamente ni la figura del agotamiento de jurisdicción por trámite paralelo, ni por la de cosa juzgada. En este orden de ideas, la Sala revocará el auto apelado que declaró la nulidad de todo lo actuado y rechazó la demanda por agotamiento de jurisdicción porque desconoce el derecho de acceso a la administración de justicia, por no ser una causal prevista en la ley y, en consecuencia, ordenará al a quo continuar con el trámite del proceso.”7 Con fundamento lo anterior, observa la Sala que para el momento en que el Tribunal a quo rechazó la demanda, esto es el 14 de julio de 2015, dicha Corporación ya había fallado el proceso No. 680012333000201500644-00 (sentencia de 10 de julio de 2015), según da cuenta la constancia secretarial visible a folios 41 y 42 del cuaderno principal, razón por la que no era procedente analizar la posible acumulación de procesos. Adicionalmente, no le era pertinente rechazar la solicitud por configurarse la cosa

7 Auto de 26 de noviembre de 2015. Expediente No. 68001-23-33-000-2015-00774-01. Actor: Eric Roney Chaparro Buitrago. C.P. Guillermo Vargas Ayala. juzgada, toda vez que la sentencia de 10 de julio de 2015, proferida en el proceso No. 680012333000201500644-00, no se encuentra ejecutoriada, pues está surtiendo el trámite de segunda instancia ante esta Corporación. En esos términos, correspondía al juez de instancia, pronunciarse sobre la admisibilidad de la demanda de la referencia, tramitarla y decidirla conforme a derecho. Por lo anterior, se revocará el auto apelado, por cuanto no era procedente rechazar la demanda de la referencia al exigir requisitos no previstos por la ley especial, razón por la que se ordenará al Tribunal Administrativo de Santander, proveer sobre su admisión. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E PRIMERO. REVÓCASE el auto apelado, por las razones expuestas en esta providencia. SEGUNDO. REMÍTASE el expediente al Tribunal Administrativo de Santander, para que provea sobre la admisión de la demanda. Cópiese, comuníquese, notifíquese y cúmplase. La anterior decisión fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Presidenta

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS GUILLERMO VARGAS AYALA