CE-SECCION PRIMERA-68001-23-33-000-2015-01322-02(PI)-2017

MEDIO DE CONTROL DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA – Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia / RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA – Procedencia / RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA – Improcedencia contra sentencias dictadas por el Consejo de Estado [E]l Recurso Extraordinario de Unificación de Jurisprudencia solo procede contra las sentencias de única y segunda instancia proferidas por los Tribunales Administrativos, no contra los fallos de las diferentes Secciones de esta Corporación. Sobre el particular, es menester traer a colación la sentencia C-179 de 2016, proferida por la Corte Constitucional, por medio de la cual se estudió y analizó precisamente el tema de la constitucionalidad de limitar la procedencia del recurso en cuestión únicamente contra las sentencias de los Tribunales Administrativos. Cabe resaltar que el argumento principal de la demanda de constitucionalidad que dio lugar al mencionado fallo, fue la presunta conculcación de los derechos a la igualdad, seguridad jurídica y acceso a la Administración de Justicia originada en la contundente intención del Legislador de excluir las sentencias del Consejo de Estado del alcance del Recurso Extraordinario de Unificación de Jurisprudencia. En la referida sentencia la Corte Constitucional declaró exequible el artículo 257 de la Ley 1437 de 2011, particularmente la expresión “por los Tribunales Administrativos” y explicó con suficiencia y profundidad por que no era procedente el Recurso Extraordinario de Unificación de Jurisprudencia contra fallos del órgano de cierre de la Jurisdicción Contencioso

Administrativa.

NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencia Corte Constitucional C-179 de 2016, M.P.

Luis Guillermo Guerrero Pérez.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 257

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Bogotá, D.C., cuatro (4) de abril de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 68001-23-33-000-2015-01322-02(PI)

Actor: ALDEMAR GUARÍN OYAGA Y ALFONSO LÓPEZ SÁNCHEZ

Demandado: DIEGO ELKIN ARANGO CARDENAS Referencia: Recurso Extraordinario de Unificación de Jurisprudencia Mediante memorial allegado el 27 de febrero de 2017, el apoderado del señor WILMAR TAMARA CABARIQUE, uno de los demandados dentro del medio de control de pérdida de investidura radicado bajo el núm. 2015-01322-01, interpuso Recurso Extraordinario de Unificación de Jurisprudencia1 contra la sentencia de 24 de noviembre de 2016, proferida por esta Sección dentro del referido proceso, en la cual se confirmó el fallo de 18 de marzo de 2016, dictado por el Tribunal Administrativo de Santander, que había accedido a las pretensiones de la demanda y en consecuencia, decretado la pérdida de investidura del referido señor como Concejal del Municipio de Barrancabermeja - Santander.

Para sustentar el recurso interpuesto, el apoderado del Concejal demandado, en

resumen, sostuvo que en la sentencia de 24 de noviembre de 2016, no se analizó debidamente el material probatorio obrante en el expediente que demostraba que la situación fáctica de su caso era diferente a la estudiada en los fallos previos que se tomaron como precedente para proferir la decisión y además, que se desconoció la sentencia de unificación SU-424 de 2016, proferida por la Corte Constitucional, en la que se proscribió la posibilidad de hacer juicios de responsabilidad objetiva en las demandas de pérdida de investidura. Igualmente, advirtió que el 18 de enero de 20172 la Sección Segunda de esta Corporación profirió una sentencia de tutela en la que se ordenó dejar sin efecto un fallo de la Sección Primera en el que se había decretado la pérdida de investidura de un exconcejal del Municipio de San José de Cúcuta, por haber desconocido el principio de la no autoincriminación y por no haber probado el interés dañino o la mala fe en el actuar del allí demandado al crear –a través de un Acuerdo Municipalunas prestaciones económicas para algunos empleados del ente territorial que representaba. Para resolver, se Considera: Frente a la procedencia del Recurso Extraordinario de Unificación de Jurisprudencia, el artículo 257 de la Ley 1437 de 2011, señala: “ARTÍCULO 257. PROCEDENCIA. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede contra las sentencias dictadas en única y segunda instancia por los tribunales administrativos. 1 La Secretaría de la Sección abrió cuaderno aparte para tramitar el presente recurso

con el mismo número de radicación del proceso contentivo de la pérdida de investidura pero terminado en 02. 2 Expediente 2016-03385-00. Actor: William Villamizar Laguado. Magistrado Ponente Cesar Palomino Cortés. Tratándose de sentencias de contenido patrimonial o económico, el recurso procederá siempre que la cuantía de la condena o, en su defecto, de las pretensiones de la demanda, sea igual o exceda los siguientes montos vigentes al momento de la interposición del recurso:

1. Noventa (90) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad.

2. Doscientos cincuenta (250) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad.

3. Doscientos cincuenta (250) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas nacionales, departamentales, municipales o distritales.

4. Cuatrocientos cincuenta (450) salarios mensuales legales vigentes, en los procesos sobre contratos de las entidades estatales en sus distintos órdenes.

5. Cuatrocientos cincuenta (450) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de reparación directa y en las acciones de repetición que el Estado ejerza contra los servidores o ex servidores

públicos y personas privadas que de conformidad con la ley cumplan funciones públicas. El recurso de unificación de jurisprudencia no procederá para los asuntos previstos en los artículos 86, 87 y 88 de la Constitución Política.” (Negrillas y subrayas fuera del texto original) Con fundamento en la norma transcrita, es claro que el Recurso Extraordinario de Unificación de Jurisprudencia solo procede contra las sentencias de única y segunda instancia proferidas por los Tribunales Administrativos, no contra los fallos de las diferentes Secciones de esta Corporación. Sobre el particular, es menester traer a colación la sentencia C-179 de 2016, proferida por la Corte Constitucional, por medio de la cual se estudió y analizó precisamente el tema de la constitucionalidad de limitar la procedencia del recurso en cuestión únicamente contra las sentencias de los Tribunales Administrativos. Cabe resaltar que el argumento principal de la demanda de constitucionalidad que dio lugar al mencionado fallo, fue la presunta conculcación de los derechos a la igualdad, seguridad jurídica y acceso a la Administración de Justicia originada en la contundente intención del Legislador de excluir las sentencias del Consejo de Estado del alcance del Recurso Extraordinario de Unificación de Jurisprudencia. En la referida sentencia la Corte Constitucional declaró exequible el artículo 257 de la Ley 1437 de 2011, particularmente la expresión “por los Tribunales Administrativos” y explicó con suficiencia y profundidad por que no era procedente el Recurso Extraordinario de Unificación de Jurisprudencia contra fallos del órgano de cierre de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Al respecto, el Alto

Tribunal Constitucional señaló: “Este precedente goza de especial importancia en el asunto sub-examine, ya que denota la intención del legislador, avalada por la Corte, de excluir la posibilidad de cuestionar a través de recursos extraordinarios, las decisiones de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, cuando ellas se inscriben dentro de un marco de interpretación del derecho que permite la fijación de precedentes horizontales, pues para el efecto se apela a los mecanismos internos de unificación y a la coherencia que surge de la exigibilidad de un principio lógico de no contradicción, como a continuación se demostrará. 6.7.5. Así las cosas, lo primero que se observa por parte de este Tribunal, es que la norma acusada no desconoce el derecho a la igualdad. Con este objeto, en primer lugar, se advierte que el patrón de igualdad o tertium comparationis se encuentra en el hecho de que se consagra una distinción de trato injustificada entre las partes de un proceso que se ven afectadas por el desconocimiento de una sentencia de unificación, ya que la habilitación para que éstas puedan interponer el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, depende del criterio de la autoridad que profirió el fallo objeto de controversia. Así se permite respecto de las sentencias de única y segunda instancia dictadas por los tribunales administrativos, y se excluye frente a las decisiones que en las mismas instancias se profieren por las secciones y subsecciones que integran el Consejo de Estado.

A pesar de que el análisis que se propone sitúa a dos sujetos que presentan la similitud de ser partes en un proceso, en el cual reclaman la

interpretación uniforme y consistente del ordenamiento jurídico frente a lo dispuesto en una sentencia de unificación, existen claras diferencias que se originan en el criterio mismo que conduce a su distinción, en el objeto del recurso y en la forma como se producen y preservan las sentencias de unificación, que autorizan otorgar un trato diferente. De manera que, en este caso, los sujetos y la situación que se compara no se encuentran en idénticas circunstancias y de ahí que resulte válida la limitación de procedencia que se impone en la ley. 6.7.5.1. En primer lugar, nótese que la restricción del recurso a las sentencias dictadas en única y segunda instancia por los tribunales administrativos busca preservar con exclusividad, como ya se explicó, el precedente vertical que se deriva de las sentencias de unificación. En tal virtud, el señalamiento de la citada autoridad no corresponde a una decisión carente de sentido. Ello es así, por una parte, porque se entiende que las decisiones adoptadas por los juzgados administrativos deben seguir igualmente el mismo precedente y que, en el caso que lo desconozcan, se activa la posibilidad de controvertir lo fallado mediante el uso de los recursos ordinarios. Por ello, una de las reglas de prosperidad del recurso extraordinario en cuestión, es que se haya apelado la sentencia de primer grado, “cuando el fallo de segundo grado sea exclusivamente confirmatorio de aquella”3. Y, por la otra, porque en el caso de las divisiones que se producen dentro la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, esto es, las subsecciones y secciones que la integran, como se explicó en el

acápite 6.6.2 de esta providencia, corresponde a una medida que manifiesta una mera distribución temática de trabajo, pues “no existe una relación jerárquica o de subordinación funcional”4 entre ellas, así como en su relación con la Sala Plena, en los asuntos que son objeto de su exclusivo conocimiento. Desde esta perspectiva, el criterio mismo de distinción revela las profundas diferencias que existen entre las partes de un proceso que concluye con una decisión en los tribunales administrativos, frente a aquellos cuyo proceso llega hasta el Consejo de Estado, en su rol de juez de instancia, pues ante el objetivo de preservar el precedente vertical, lo lógico es que se acuda al fallo de la autoridad que, desde el punto de vista jerárquico, se encuentra más cercana al órgano que tiene bajo su cargo la expedición de la sentencia objeto de protección, ya que se presume que durante el desarrollo del proceso las inconsistencias presentadas pueden ser objeto de discusión por las partes y de solución por las instancias judiciales competentes. Por lo demás, es razonable que no se incluya a la misma autoridad que profiere la decisión, puesto que es ilógico concebir que ella desconozca o desatienda sus propias providencias. 6.7.5.2. En segundo lugar, visto también el objeto del recurso, es claro que no resulta comparable la situación de hecho planteada por la accionante. En efecto, mientras que la delimitación que se hace a los fallos de única y segunda instancia de los tribunales administrativos, como regla de procedencia del recurso, se justifica en que la contradicción con una sentencia de unificación puede estar mediada por su desconocimiento o por la decisión de plantear un debate sobre las

razones que permitan un apartamiento de la línea vigente, como lógica que subyace en el principio de obligatoriedad de un precedente vertical. En la hipótesis de las decisiones que se profieren por el Consejo de Estado, a través de sus secciones o subsecciones, en la medida en que no se presenta una relación jerárquica entre ellas, así como en su relación con la Sala Plena, la circunstancia de hecho que se plantea es totalmente distinta. Precisamente, como lo ponen de presente la mayoría de los intervinientes y la Vista Fiscal, la sujeción a las sentencias de unificación jurisprudencial que se reclama en la demanda respecto de las secciones y subsecciones del Consejo de Estado, no es una construcción teórica que se articule con la protección del precedente vertical, como lo dispone la norma cuestionada, sino que se trata de un objeto particular y distinto vinculado con la salvaguarda del precedente horizontal, esto es, con aquél que ha 3 CPACA, art. 260. 4 Sentencia C-713 de 2008, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. fijado un juez en sus sentencias al momento de resolver con anterioridad casos con idénticas características. Lo anterior plantea una clara distinción en la relación con la diferenciación que se esboza en la norma acusada, pues mientras que la parte de un proceso que acude a los tribunales como juez de única o segunda instancia tiene un caso en el que de por medio se encuentra el respeto a una estructura jerárquica que, por lo mismo, le otorga un peso vinculante al precedente vertical; en lo que corresponde a los sujetos cuya causa es tramitada ante el Consejo de Estado, en su rol

de juez de única o segunda instancia, lo que se exige es la preservación de un precedente horizontal, cuya modificación o apartamiento depende del cumplimiento de las cargas de transparencia y suficiencia. Nótese cómo esta última hipótesis desborda el objeto del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, cuya construcción por parte del legislador se enfoca exclusivamente en el amparo del precedente vertical, y no en habilitar un escenario discusión en cuanto a la preservación o no de un precedente horizontal, dispuesto, de igual manera, como una herramienta de autorestricción del propio órgano de cierre… (…) En el presente caso, como se ha explicado, (ii) el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia se previó por el legislador como un medio de protección del precedente vertical, con la idea de desarrollar la atribución consagrada por la Constitución Política en el artículo 237, por virtud de la cual se otorga al Consejo de Estado la calidad de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo. Por esta razón, en virtud de su amplia potestad de configuración normativa y con miras a garantizar el rol jerárquico que cumple la citada autoridad, se limitó la procedencia del recurso en cuestión a las decisiones proferidas en “única y segunda instancia por los tribunales administrativos”. (…) 6.7.6. Por último, tampoco se observa que se vulneren el derecho de acceso a la administración de justicia y el principio de seguridad jurídica, para lo cual, teniendo en cuenta lo expuesto, basta con señalar lo siguiente: 6.7.6.1. En lo que atañe al derecho de acceso a la administración de

justicia, la limitación impuesta corresponde a una manifestación de la potestad de configuración normativa en materia procesal, lo que habilita que el diseño de cada recurso se haga a partir de la búsqueda de un fin u objetivo concreto que lo torne ajustado a su naturaleza jurídica, siempre que se respeten los valores, principios y derechos consagrados en la Carta. En el asunto sub-judice, el recurso extraordinario objeto de controversia se encuentra regulado como una vía para asegurar el respeto del precedente vertical consagrado en sentencias de unificación; por lo que, a partir de dicho objetivo, se entiende que su procedencia se circunscriba a las decisiones de “única y segunda instancia” dictadas por los tribunales administrativos. En efecto, como ya se ha dicho, en relación con los jueces de inferior jerarquía se entiende que su desconocimiento puede corregirse a través de los medios ordinarios de contradicción; y en cuanto a las dependencias internas que integran el Consejo de Estado, no se presenta el supuesto de sujeción jerárquica o de subordinación funcional que explica la viabilidad de este recurso, conforme se explicó con anterioridad. A partir de lo señalado en esta providencia, no advierte la Corte que dicha limitación suponga un desconocimiento de algún valor, principio o derecho consagrado en la Carta; pues, por el contrario, se trata de una medida que contribuye a la realización y al fortalecimiento de la función de unificación jurisprudencial que cumple el Consejo de Estado, como órgano de cierre y Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo. (…) 6.7.6.2. Finalmente, en lo que atañe a la seguridad jurídica, basta con

señalar que al contrario de lo manifestado por la accionante, el recurso estudiado y la norma acusada promueven su cumplimiento, comoquiera que permiten la coherencia y uniformidad en la interpretación del derecho, al exigir que las decisiones adoptadas por los tribunales administrativos se adecuen a los estándares expuestos por el máximo órgano de la Justicia Contencioso Administrativa. Ello garantiza que las partes del proceso y los ciudadanos en general tengan un importante nivel de certeza sobre los criterios de decisión aplicables y que ellos resulten razonablemente previsibles.”5 (Negrillas y subrayas fuera del texto original) Teniendo en cuenta lo establecido en el artículo 257 de la Ley 1437 de 2011 y lo explicado en la sentencia de constitucionalidad en la que se declaró exequible el mismo, es evidente que contra la sentencia de 24 de noviembre de 2016, proferida por esta Sección, dentro del medio de control de pérdida de investidura radicado bajo el núm. 2015-01322-01, no procede el Recurso Extraordinario de Unificación de Jurisprudencia interpuesto por el apoderado del señor WILMAR TAMARA CABARIQUE -uno de los Concejales demandados en el referido proceso-, por lo que se impone su rechazo, como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, 5 Sentencia C-179 de 13 de abril de 2016. Magistrado Ponente Luis Guillermo Guerrero Pérez.

RESUELVE: RECHÁZASE el Recurso Extraordinario de Unificación de Jurisprudencia interpuesto por el apoderado del señor WILMAR TAMARA CABARIQUE, contra la sentencia de 24 de noviembre de 2016, proferida por esta Sección dentro del medio de control de pérdida de investidura radicado bajo el núm. 2015-01322-01.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Consejera